行政執法體制改革重在基礎性制度建設

· 梁 遠

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行政執法體制改革重在基礎性制度建設

· 梁 遠

從20世紀八九十年代開始，我國逐步建立了各級執法體制，但由于基本上是一個部門一部法律，一部法律一支執法隊伍，各執法隊伍互不隸屬，逐步積累出現了多頭執法、多層執法等問題。近年來，綜合行政執法改革取得了一定進展，但從實際看，多頭執法、多層執法、執法推諉、執法爭搶、執法擾民現象仍較普遍，執法不嚴、違法不究的問題仍比較突出。為了解決這些問題，以往主要在理順行政執法體制機制方面動腦筋，我們認為也要關注行政執法基礎性制度缺失的問題。離開有力的制度支撐，行政執法體制改革很難從根本上取得突破。

一、積極構建社會誠信制度

《論語 · 顏淵》中有“民無信不立”。誠信對治國安邦非常重要。近年來，我國發生了多起重大食品安全事件，一定程度上反映出我國社會信用體系建設與經濟發展不匹配、不協調、不適應的矛盾突出，社會成員信用缺失，守信激勵和失信懲戒機制不夠健全。

西方發達國家誠信制度建設已有150多年的歷史，已形成相對完善的誠信體系。一方面，將各種與信用相關的社會力量整合起來，共同帶動社會信用的完善與發展。每個人、每個企業都有一個唯一的、伴隨終身且不可改變的信用號碼，其信用狀況直接決定其融資成本和融資數量，一個有不良信用記錄的企業將很難取得銀行貸款和信貸銷售服務。另一方面，通過高昂的失信成本強迫企業不敢失信。商品生產經營者如有欺詐消費者的行為，輕則予以重罰，重則判刑入獄。

我國對不講誠信的企業和個人雖然也有具體處罰規定，但明顯偏輕?！断M者權益保護法》對經營者提供商品和服務有欺詐行為的，賠償商品價款或服務費用的一倍?！懂a品質量法》對生產、銷售假冒偽劣產品的企業，僅處以商品貨值金額50%以上三倍以下的罰款。

黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”。下一步，要按照“政府推動，社會共建；健全法制，規范發展；統籌規劃，分步實施；重點突破，強化應用”的原則，一體推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，加快誠信教育與誠信文化建設，加快推進信用信息系統建設和應用，建立完善以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制，嚴厲打擊在市場經濟活動中失信的企業，大幅度提高失信成本，使企業不敢也不愿失信。

二、建立完善群眾舉報制度

我國在市場監管領域的舉報制度建設，還有諸多空白項。比如，工商、質監、食藥領域，盡管制定了許多監督和舉報的措施，但重心在“維權”上，基本上舉報者就是利益受損者，舉報人也得不到有效保護；同時，監管部門往往采取一對一、點對點式的輪番檢查、搞人海戰術，因自身力量有限而“疲于奔命”，也形不成對違法企業的巨大震懾。

西方國家在公眾舉報制度上采取了很多行之有效的措施可供借鑒。一是可依據社會舉報而啟動調查。監管部門鼓勵社會公眾對市場主體的違法違規行為進行舉報，不論是否是利益相關者都可以舉報，舉報的違法行為一經查證屬實，就會受到相應的處罰。二是對舉報者采取保護和獎勵制度。保護內容涵蓋人身、就業、免責等方面。獎勵標準一般是違法主體賠償額的15%到25%。同時，對于違法行為的參與者，只要能提供更高一級的組織者、謀劃者、實施者的犯罪證據或證人證言，也可實現免責或獎勵。從中可以看出，在西方國家，只要有合適理由認為企業違法違規都可以舉報，這有利于增強公眾的法制觀念。最重要的是政府對公眾舉報的保護和獎勵，大大激發了公眾守法、維法的積極性和主動性。我國的市場監管如果在舉報主體上有所突破，對舉報者有進一步的保護和獎勵措施，必將促進形成全民知法、遵法、維法的環境。

三、建立完善公益訴訟制度

近年來，公益訴訟廣受社會關注，法學理論界與實務界也普遍關注。公益訴訟不僅被提上民事訴訟法與行政訴訟法的修改議程，而且不斷有人大代表、政協委員提出關于在中國建立公益訴訟制度的議案和提案。2013年1月1日新修訂的民事訴訟法，為學界爭論多年的公益訴訟制度在立法上提供了依據。這讓環境公益訴訟擺脫了“無法可依”的局面，但卻依然不盡如人意。2013年，中華環保聯合會共開展8起環境公益訴訟，法院均以原告主體不適合為由未予立案。2015年1月1日，新環保法邁出了擴大訴訟主體的可喜一步。

現代西方國家，為解決面臨的各種公益問題，紛紛建立了自己的公益訴訟機制，突出表現在環境保護領域。一是積極鼓勵公眾參與環境保護。美國早在1970年制定的《清潔空氣法》中，明確規定任何人可以代表自己提起一項民事訴訟。德國建立“公益代表人制度”，規定他們可以為維護公益參加案件的審理。二是有效監督行政機關的環境執法行為。美國的《清潔空氣法》規定可以起訴美國政府和憲法允許的其他任何政府部門或機構；可以起訴環保局長，指控其不能履行本法所規定的不屬于環保局長自由裁量領域的行為或義務。法國針對國家在行政上的過失、不法行為、不作為或者在環境污染監測、監督管理方面的嚴重疏忽、缺失行為以及違背法律法規的行政措施等，任何環保團體均可向行政法院提起要求確認、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。三是巨額的違法代價，倒逼企業強化自律。如“萬絡”事件。法庭判決默克公司支付高達2.534億美元的賠償金。

我國的公益訴訟與西方發達國家相比，還有不小的差距。我們可以借鑒西方國家的民事公益訴訟模式，改造我國的代表人訴訟制度，加強對被代表人的權利保障，賦予代表人更廣泛的權利，弱化權利登記程序，承認判決的擴張效力等，以威懾違法者。同時，擴大民事公益訴訟案件范圍，如反不正當競爭、反壟斷案件，國有資產流失案件， 金融市場侵害公民合法權益的案件等，都可列入公益訴訟范圍，以維護社會整體利益。

四、建立完善企業信息強制公開制度

企業認真履行信息公開義務，是保障廣大群眾知情權和監督權，促進企業良性發展的重要基礎。但現階段，企業弄虛作假、對社會的可能危害性隱瞞不報等現象比較普遍。行政執法部門的例行檢查往往也是走過場，很難發現問題。公民和社會組織的知情權實現不了，有效監督更無從談起。在西方發達國家，則非常重視信息公開。特別對社會、對環境可能存在危害方面的信息公開要求特別嚴格，同時還與企業誠信、法律法規掛鉤，形成系統的信息公開體系。政府要求企業如實填報有關信息，從具體工作人員到公司負責人都簽字確認，執法部門開展隨機抽查，一旦發現申報不實，除了對公司進行相應處罰外，還要追究有關責任人的法律責任，甚至是刑事責任。

我國對企業信息的監管還處于起步階段。以環境信息公開為例。2007年頒布的《環境信息公開辦法（試行）》第4條規定：“企業應當按照自愿公開與強制性公開相結合的原則，及時、準確地公開企業環境信息?！惫_企業環境信息概念才第一次出現。此后，《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《關于對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行環境保護核查的規定》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》以及《企業環境信息公開公告》等法律法規也有一些關于企業環境信息強制公開的規定。但總的來說，相關立法呈現出零散化與碎片化的特點，并且存在交叉、重疊甚至沖突的情形，真正實現企業信息公開透明還有很長的路要走。

五、建立完善多元主體共同參與機制

政府部門的資源和專業能力是有限的，在執法過程中，需借助社會資源共同參與市場監管。在西方國家，積極推動多元主體參與市場監管，收效顯著。一是立法參與。如美國《行政程序法》明確，廠家、消費者和其他相關單位和個人都可以參與相關行政法規的制定。二是監管機構組成參與。許多國家通過不同途徑吸收社會人士直接參與到監管機構中，成為政府食品安全監管機構的主要力量之一。美國的食品和藥物管理局，就是由律師、醫生、化學家和微生物學家等專業人士組成。日本的食品安全委員會也是由7位食品安全專家組成。三是行業協會組成參與。充分發揮行業協會在信息搜集、業內協調、標準制定以及服務范圍等方面的不可替代功能，為國家政策的制定提供參考依據。四是行政執法參與。西方國家積極鼓勵公眾參與監管，日本的生活協同組合在政府的授權下，可以就生鮮零售業、餐飲服務業的衛生標準提出質詢，并檢舉相關違法行為。

我國在加強對市場監管上，需要更加注重各方有效參與，增強執法的全面性、針對性。對于企業，應加強信息公開，主動接受各方監督；對于行業組織，應加強行業制度的規范和行業標準執行的監督和公開；對于群眾，應擁有充分的知情權和監督權，及時舉報任何可能危害社會的行為；作為政府部門，應積極營造各方力量共同監管的機制氛圍，給予企業和社會更多的利益表達、權益維護、發展選擇等方面的主動權，逐步構建以行業自律、新聞監督、群眾參與為主要內容的社會監督體系，形成政府與企業、行業組織、人民群眾共同參與、共同承擔責任的現代市場監管新格局。

六、加強行業標準體系建設

標準是行業的法典。通過標準建設，有助于提高競爭門檻，規避無序競爭，提升整個行業的信譽和國際競爭力。一是標準建設已成為新世紀國家繁榮、社會進步的重要力量。德國的研究表明，國際標準化活動為該國帶來的經濟效益占其國民生產總值的1%，德國經濟增長率為3.3%，其中技術標準的貢獻為1/3。二是通過吸收社會力量建立完善的標準體系。美國最大的20個標準組織，制訂了全美90%以上的標準。三是通過細致入微的指標設定來形成本國的“技術堡壘”。美國的《FDA食品安全現代化法案》，對FDA的權力范圍、職責、義務等做出了詳細的規定，構建了從“農田到餐桌”的全過程監控體系，實現了從“事后控制”到“事前預防”的轉變。

目前，我國的標準體系建設由于管理部門設置分散、制定標準過程不夠科學等因素，仍十分滯后。我國大約有200多個技術委員會和300多個分技術委員會從事標準的研究起草工作，但由于分屬于不同的管理機構，難以形成統一管理。在標準制定上，存在粗制濫造或照搬國外同類標準等問題，標準出臺后又缺少評價和相應的跟蹤反饋措施，導致走出國門時頻頻遭遇行業“技術壁壘”。因此，在標準體系建設上，可以借鑒西方國家一些做法。在標準制定上，要充分發揮專業機構的力量，積極組織企業參與，最后由政府權威部門發布；在標準內容上，要通過法律法規明確細化產品質量標準、企業服務標準、社會信用標準和安全生產標準；在標準執行上，要增強執法的可操作性和威懾力，通過具體細化罰則讓法律法規真正擁有“牙齒”，使企業充分意識到違法處罰無處不在，只要觸碰紅線，必將付出高昂的違法成本，讓企業及市場主體不敢違法、不愿違法。

（作者系中央編辦綜合司副司長）