村官腐敗倒逼下的基層治理探討

付翠蓮，孔　政（浙江海洋大學　經濟與管理學院，浙江　舟山　360）

村官腐敗倒逼下的基層治理探討

付翠蓮1，孔政2
（浙江海洋大學經濟與管理學院，浙江舟山316022）

隨著農村集體的資金、資產、資源“三資”規模擴大所帶來的巨大利益刺激，村級干部在換屆選舉、集體資產資源處置、土地征用拆遷、工程建設過程中的腐敗問題凸顯，“小官巨腐”問題頻現公眾視野。權力是滋生腐敗的溫床，村官膨脹的權力在缺乏監督的空間里產生異變，倒逼人們重新審視農村治理體系。堅持和完善基層民主自治制度，探索實行村級權力清單制度，用法治方式和制度手段清理規范“小微權力”，是基層治理走向現代化的必經之路。

“村官”；腐??；權力清單；“小微權力”；基層治理

在我國，“村官”是對農村基層干部的通俗稱呼，由村民自治委員會和村黨支部委員會的全部人員構成，對其所歸屬的村級社區范圍，享有管理行政村公共事務的權力，協助鄉鎮一級政府行使國家對農村地區公共行政事務的管理權。村官不僅擔負了黨的權威和村民的委托，而且作為農村基層干部也掌握集體的資源和權力。進入21世紀以來，國家和政府相當重視“三農”問題，大力在廣大農村地區進行建設，使得村中資金、資產、資源“三資”規模不斷擴大，由此帶來了巨大的經濟利益。在這種刺激下，越來越多地區的村委會換屆選舉中頻繁出現拉票賄選、暴力選舉等違背民主選舉制度、無視選舉規章的惡劣現象。隨著城鎮化建設的進程加快，處于城鄉結合部的資源地位也越來越重要，農村得到了前所未有的發展，極大增加了村官腐敗的可能性，某些村官在處置村集體資產資源、土地征用拆遷等過程中出現私自挪用和侵占村集體財物等違法亂紀行為，黨和國家賦予的權力被一部分“村官”用來設租尋租、收受賄賂、貪污公款、謀取不正當利益，為一己之私多拿多占，“小官巨腐”現象頻頻出現在大眾視野，這些現象對當地經濟的發展造成了嚴重負面影響，造成村民上訪，極大地損害了黨和政府的公信力，使得黨和政府與群眾的關系出現危機，威脅到農村社會的健康、穩定發展。

一、我國村官腐敗導致村級權力運行失范

目前我國有4萬多個鄉鎮，60多萬個行政村，9億多農村戶籍人口，59.7萬個村委會，500多萬名村干部。[1]值得肯定的是，大部分“村官”都是盡職盡責的，他們常年工作在基層，不辭辛勞，造福群眾?？墒?，頻頻出現的“小官巨腐”又不斷警示著我們，當今“村官”濫用權力、謀取私利現象已十分嚴重，農村已經成為腐敗的重災區，嚴肅治理農村貪腐問題已經迫在眉睫。2008年被檢察機關立案偵查的涉農職務犯罪中，農村基層組織人員4968人，占42.4%。其中，村黨支部書記和村委會主任絕對數高達2850人。在當前查處的基層違紀違法案件中，村官占據了案件數量的70%以上，由村官腐敗引發的群眾信訪已占農村信訪總量的50%以上。[1]近年來隨著新型城鎮化進程的不斷加快，規模也越來越大，在某些城鄉結合部的征地拆遷過程中存在部分村官利用手中權力瘋狂斂財。據不完全統計，一個村10名官員竟斗膽瓜分了市值18億的安置房316套；一個村的會計竟能挪用資金超過1.19億；一個鄉的黨委書記受賄高達9000萬。[2]由此可見，村官雖然只是國家龐大行政機器中的末梢，但其腐敗現象之普遍、涉案金額之高、情節之嚴重可謂觸目驚心。

村官腐敗一般指我國農村基層干部在協助上級鄉鎮政府進行村級組織、管理、協調等活動過程中，利用手中的權力之便，通過各種違法違規手段將其管理和經手的村集體財物據為己有，屬于嚴重的違紀違法行為。這種行為造成大量集體資產去向不明，對農村的經濟造成嚴重的負面影響，此外還會危害基層政權的建設，造成嚴重的負面政治影響，另外還會阻礙農村文化發展，導致生活腐化墮落，使群眾對黨和政府產生質疑、公信力下降，極易破壞農村社會穩定?？傊?，村官腐敗現象愈演愈烈，主要從經濟、政治、文化、社會、生活五個方面極大地損害了黨和政府的形象以及村民的正當利益。這就導致黨和政府在農村層面的各項決策被截流，政策執行力度大打折扣，反映出當前村級權力運行失范，嚴重阻礙甚至破壞社會主義新型城鎮化建設和農村改革的進程。

（一）選舉腐敗

1.賄選拉票

在村官腐敗案件中，村干部選舉不正當競爭現象突出，“賄選”之風頻現，許多地方的村民委員會選舉都存在著不同程度的假選、賄選乃至強選等現象。在巨大經濟利益的誘惑下，某些村委會候選人在選舉過程中無視選舉紀律，為達目的不擇手段，通過賄選等不正當手段影響選舉正常進行，此類現象頻繁發生。據相關人員透露，部分候選人為達到個人目的公然以金錢開道，籠絡人心，惡意拉票，為達到擊敗其他競選對手的目的，不惜用大量金錢請客送禮。個別村甚至對選票進行明碼標價，有的一張選票數百元甚至數千元不等。一般來說，如果一個村的經濟條件較好，那么競選一個村委會主任要數百萬元，即使處于較偏遠地區也需要數十萬元。候選人能夠花幾百萬元來競選村主任，就在于該職位能帶來更多利潤。[3]在市場經濟發達的南方地區的城郊村，部分村干部通過各種手段強行進入村委，在村委會選舉過程中通過如公開捐贈、承諾或游說、拉選票等非法手段擾亂村主任選舉的現象經常發生。

2．暴力選舉

個別干部為了滿足一己私利不但頻頻賄選拉票，而且目無法紀采取暴力手段，這種現象在南方經濟發達地區普遍存在，村中宗族勢力為了競選村官采取不正當競爭手段，有的甚至使用暴力阻撓村委會選舉的正常進行，這進一步激化了各宗族勢力之間的矛盾。部分干部候選人承諾為自己的宗族謀取大量的不正當利益，造成了各宗族矛盾的激化。此外，選舉還受到了“村霸”等惡勢力的干擾。他們為了達到競選成功的目的，做出不切實際的承諾，不擇手段地進行拉票，甚至運用暴力手段，以達到破壞競選秩序，排擠其他競選者，逼迫村民只為自己投票的險惡目的。因此有些村莊會出現競選人之間、村干部之間相互排擠最終影響選舉正常進行的情況也就不足為奇。此類現象警示我們，必須充分認識到農村基層選舉中不正當選舉的嚴重性和危害性，尤其是這種借助暴力企圖達到自己目的傾向，具有極大的危險性和極其惡劣的影響，必須引起我們高度的重視和密切的關注。

（二）挪用村財

隨著我國城鎮化進程的日益加快，政府大力推行惠農政策，對廣大農村地區投入巨額資金以促進其發展。從2004年起10年內，全國已有4萬億元資金流入農村。[3]據《人民政協報》報道，2015年國家投入惠農資金1.6萬億。如此巨額的資金投入對村官堅守廉潔奉公底線提出了巨大挑戰，巨額資金投入的誘惑對村官廉政建設提出更高的要求。其中財會部門的腐敗問題尤為突出。盡管很多地區實行“村帳鄉管”制度，但其并沒有起到實質性作用，鄉鎮也沒有對村級財務部門進行有效監督，各村建立的財務體系也并不完善，這樣就會導致各種監管不力現象發生。個別村官為謀取私利方便，會計和出納不分家，“三資”管理混亂，村干部一人牢牢控制財務；村務公開流于形式，存在著該公開的不公開、公開的信息不具體、公開的程序不規范、公開的時間不統一、公開的形式不嚴肅、公開的監督措施不力等諸多問題；部分村級財會人員同時管理賬和錢，“村官”花的錢可以自己批，這直接導致了村干部腐敗的發生，使本可以不支出的錢支出了，造成了財政的混亂，大量資金去向不明。村級財務管理薄弱，村官挪用村財屢禁不止，成為當前農村經濟領域違法違紀的高發地，對當地經濟造成了難以估量的損失，極大地阻礙了當地經濟健康、有序的發展。

（三）非法侵占集體資產資源

現階段村官腐敗案件中，集體資產成為腐敗的主要目標。部分村官利用職權不擇手段地侵吞集體資產資源和資金，將套取款項截留后挪用或侵占，包括非法占有土地補償款、救災救濟、扶貧優撫款物；非法侵占村民的糧食直補資金、退耕還林補助、宅基地補助、農村低保補助等款項。雖然國家在實施多項強農惠農政策時加強了監管力度，如種糧補貼、養老金等專項資金由以前的村里負責發放改為由鄉鎮財政機關直接打到每個農民卡上。但有的村干部搞暗箱操作，掌握國家惠農補貼等各項資金的發放權，直接貪污挪用政府下撥的款項和國家的各類補貼資金，導致多項國家補貼被非法挪用；個別村干部收入和入賬嚴重不符，在不公開情況下使用村民集資，侵吞公共財產等等。這些違法違紀行為導致大量農村集體資產流失，危害基層政權的建設與穩定，嚴重阻礙和破壞了城鎮化建設的進程。

（四）土地征用拆遷中非法獲利

隨著城鎮化進程和新農村建設速度的加快，依靠舊城改造、征地拆遷等項目，不少村官謀取了不正當利益侵吞了大量財產。在中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞撰寫的《官員形象危機(2012)報告》中，村干部位列五大高危官員群體之首。據新京報記者不完全統計，自2013年以來，全國各地公開村官違紀違法案件171起。其中，涉案金額超過千萬的案件有12起，涉案總金額高達22億。[5]在我國當前的財政體制催生下，村委會管理著土地補償金的收取，相關土地在轉讓、出租過程中，村委會常常直接收取土地補償金和決定租賃費的多少，國家在征地過程中村官代表全村同國家進行談判。因此，村官在這個過程中通過暗箱操作、做手腳進行貪腐，隱蔽性比較強，這最終導致征地補償款被非法侵吞現象廣泛存在。由于農村基層組織缺乏有效監管，村官貪腐問題的一個突出特點就是和土地利益有密切的聯系。當前村級財務系統待完善的地方較多，個別村官正是利用這一點，為了一己私利不擇手段地侵吞征地資金。包括冒名領取征地拆遷補償款、侵占、挪用征地拆遷補償款，以及采取“低價定地、高價售出”的手段采取吃“價差”的方式侵占群眾征地拆遷補償款。

二、村官腐敗的深層根源考察

諸多方面的原因導致目前村官腐敗現象頻發，主觀方面的原因有目前村官其自身素質較為低下，法治意識觀念不強，客觀方面的原因有監管的缺失及執行不到位，關于村官的管理制度的不健全，主要包括：

（一）村官個人素質低，法治意識淡薄

存在部分村官不符合村干部必須的基本要求，治理能力較差，年齡偏大，對村官職責較為模糊，作風不正、行為不端、辦事不公，甚至部分村官會把村干部當作為己謀私、謀財之門路，從而極易出現行為失范導致其走向腐敗。還有部分村官未能對其權利主體權限進行正確認知，法制意識薄弱，法律知識匱乏，固執地認為作為村級領導干部享受《村民委員會組織法》天然賦予“村民自治權”，便可以中飽私囊，假公濟私，胡作非為。有的地方甚至會出現由同一人同時擔任村黨支部書記和村委會主任兩個職務，獨斷專行權力缺乏監督，膨脹的村級權力在缺乏監督的空間里產生了異變，腐敗隨之滋生。

（二）村干部的選拔任用制度不夠健全和完善

由于選人用人制度還不完善，受農村家族勢力、農民自身素質較低等因素的影響，后備干部的培養選拔制度不完善，選賢任能的責任制度不落實，致使當前選舉制度存在很多問題。

一是選舉制度不完善?，F行的村官選舉制度具有較多漏洞，可操作性較差，相關選舉程序和選舉方法的制定過于模糊，在關于候選人確定、參選人行為規范以及在選舉過程中如何投票等環節上的制定比較籠統。在不完善的選舉制度下，極有可能出現賄選現象的發生。而目前對于賄選現象的甄別和處理仍具有很大的壓力和難度。二是選舉運作不規范?，F階段村民的流動性比較大，因此在選舉過程當中就容易出現違法違規的操作行為；另外還存在上級領導介入村干部選舉，使得民意得不到真實體現。三是選舉意識不健康。有的村官政治覺悟不高、思想不夠先進、也缺乏足夠的管理能力、文化知識水平較低等復雜的情況最終導致他們進行村干部競選動機不純，因此往往會造成不同形式的違法選舉；此外，廣大的農村村民的整體素質不高，選舉意識較差，在選舉過程中普遍存在著感情票、人情票等，不能夠有效行使其民主選舉的權利。四是宗族勢力干擾嚴重。在某些宗族勢力較大的地方，他們會直接或間接插手、操縱農村選舉，選舉中也經常出現家族化的派系斗爭現象。

（三）農村基層組織權力配置不合理

在村級權力配置上，一方面，權力過于集中。目前農村基層現行的政治管理模式基本上實行 “一把手”負責制，而為加強決策執行力度，村書記或村主任作為“一把手”往往會擁有絕對的話語權，因此農村基層組織的權力往往高度集中。另一方面，權力得不到有效規范。由于“村官”的決策權和執行權過于集中，致使監督權不能夠得到有效執行，這就使得“一把手”濫用權力和以權謀私現象等成為了可能。同時，村務與政務界限相對模糊。如現行《村組法》對村官村務權力和政務權力規定模糊，也沒有明確規定如何在黨的領導下依法組織村民活動，進行村務和政務管理。

（四）農村基層組織權力監督不到位

一方面，農村基層組織監督力量薄弱。目前的監督主體主要是黨內民主監督和村民民主監督，但在實際操作過程當中往往流于形式。另一方面，上級主管部門監督乏力?！饵h章》規定，紀檢監察機關實行雙重領導，因此鄉鎮紀委在行政隸屬上也是接受雙重領導。在實際工作當中，縣紀委僅在業務上進行指導。這樣的體制勢必導致對同級黨委的監督形同虛設，對下級黨組織的監督全以鄉鎮主要領導的意見為主，因而作用受到一定限制，就會出現監督乏力的問題。此外，農村基層法律監督相對滯后。對于“村官”的界定模糊，相關的法律法規難以對其行為進行約束，而在現實中各部門也由于種種原因不愿介入“村官”違法案件，導致其不能受到應有的法律制裁。

三、完善制度設計，重塑農村基層治理體系

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出了“推進基層治理法治化”的要求，并指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。李樹忠教授認為，基層治理法治化是指“在堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的前提下，在縣級以下（縣級、鄉級、村、社區等）行政區域推進依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法，將經濟、政治、文化、社會等各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進國家治理體系和治理能力的現代化?！盵6]推進基層治理法治化，重點是約束和規范基層干部的公權力，堅持依法治理、源頭治理，探索實行村級權力清單制度，使相關政府認真按照該制度進行工作，全面提高村官社會治理法治化水平。

（一）加強對村官的思想教育、業務素質教育和法律知識教育

要構建并完善思想教育體系。政府必須高度重視村干部的廉政建設，在政府年度計劃中要予以體現，選出具體的負責人，加強黨課培訓，完善監督教育體系等。通過批評監督，思想教育，樹立村官依法辦事的思想，堅定他們的觀念防范意識，特別是針對個別思想松懈，能力不達標，總體素質較低的村官，應該通過對其進行相關制度的教育培訓來樹立并完善他們遵紀守法的意識，通過法律和業務課程，使農村財務系統人員掌握相關知識，熟練運用相關技能，促進工作能力的提高。通過組織財會人員認真進行教育培訓，樹立起他們的責任心，使民主理財的觀念深入人心。要深入基層，加強宣傳與監督。政府不但要把村官的教育培訓擺在重要位置，而且要將國家的法律法規以及黨最新的指導方針政策及時而準確地傳達給每一個農戶。通過多層面、廣渠道的宣傳教育來增強村官的責任心，提高村官的辦事效率，達到工作規范化，管理民主化。

（二）完善基層村官的選拔任用制度，從源頭上治理村官腐敗

用好干部，乃是重中之重。我國廣大農村建立用人制度應能伸能屈、靈活機動。要把好選舉關。自從政府實行“村官自選”政策以來，違法拉票、暴力選舉等違法事件在部分地區頻繁發生。通過違法手段當選的村官，上臺后只是圖謀個人私利，根本無法完成國家和人民賦予的使命，因此，重視選舉環節，保障每個選民的選舉權利；要運用法律手段，限制農村主要干部的任期，從一定程度上避免可能帶來的長時間在位造成的負面影響。大力培養建設優秀年輕的“村官后備軍”，使村官的年齡趨于年輕化，具備較高的學歷，以適應當前社會的快速發展，提高農村干部的整體素質；要規范村官的報酬，要讓群眾參與對村委會全體成員的考核評價，并將其作為衡量村官工作成效、工作進度的重要指標。在村干部選任上要公平公正，避免家族勢力的非法干預，堅決打擊“村官家族”，要將這些嚴重損害人民利益的集體腐敗行為遏制在源頭上。

（三）實行村級權力清單制度，規范農村“小微權力”

當前農村內部事務越來越復雜，管理難度也相應增加，村級管理規范已經成為產業化和城鎮化建設順利進行的重要前提。因此必須為村官開好“權力清單”，這對村委會成員組成的優化，提高村干部的凝聚力和戰斗力都具有重要意義。

一是要梳理出村務工作“權力清單”，嚴格監督村級財務，村中所有成員的經濟利益都與村級財務有密切關系，因此村級財務的工作不允許出現任何失誤。要梳理出村務工作的“權力清單”，包括村級公共權力事項和便民服務權力事項，讓農村小微權力執行更加公開、規范。

二是要實行責任追究制度，加強對干部村官的管理。確定村級“權力清單”的同時還要出臺配套細則，進一步明確每項村級權力的來源依據、負責執行的責任主體以及操作流程的規范等，嚴格加強對“權力清單”的監督和追究制度，確保村務權力規范運行。

三是健全“小微權力”陽光運行機制，強化對村級組織的監督。不斷深化村務公開信息平臺建設，積極利用電視、手機短信、微博、微信等新媒體途徑，或舉行民主聽證會等形式，公開村級事務情況，真正落實群眾在村務工作中的知情權、參與權、監督權，讓群眾通過電視、公開欄等各種途徑即時查看村務狀況，讓農村“小微權力”在陽光下運行。

（四）強化監督管理，健全“小微權力”三級監督機制

治理“村官”腐敗，監督是關鍵。要充分發揮各監督主體的積極作用，構建村群眾監督、村監會監督、上級部門監督有機統一的三級監督體系，提高監督的整體效能。首先，要提高群眾民主監督的力度。不斷地健全和完善民主監督機制，務必保障村民群眾的知情權和參與權，提高對村干部決策權和執行權的監督制約。其次，不斷提高村監會的監督作用，及時發現并提出在村級事務的辦理過程當中存在的問題，并督促解決。第三，不斷加強鄉鎮黨委和紀委的監督職能。對于村兩委班子及其成員要進行經常性的監督檢查并且要嚴格執行，對于各村村干部推進和貫徹落實黨的路線、方針、政策的執行情況要嚴格把控。

（五）堅決實行村務公開，降低村官腐敗風險

要將村務實時公開，并建立健全財務代理制度將村級賬務統一管理。實行村務公開應該堅持的三個原則是及時、真實、有效。農村最為嚴重的還是貪腐問題，因此在村級財務這個問題上堅持及時、有效地公開，能最大程度地遏制腐敗現象的發生。不斷完善信訪舉報制度。由于廣大農村村民受教育水平較低使得信訪成為了村民向黨和政府溝通、反映、交流的重要途徑，信訪舉報制度的設立可以加強對村干部權力的進一步制約。正確對待信訪舉報，有助于促進上級和廣大村民之間的溝通和了解，可以有效而及時地解決問題，提高黨和政府在村民心中的形象和威信，發動最廣大農村村民的積極性來進行對村官的民主監督。如果村務公開中出現假公開或不公開等問題，可以采用上級抽檢、群眾投票或村官述職等考核辦法，在城郊村選拔一些無職黨員和村民擔任業余村級黨風廉政監督員和信息員等[7]378，對村務公開中存在的問題加強監督力度，提高村務公開透明度以減少腐敗風險，使村官不想，不敢，也不能腐敗。

[1]彭清燕.村官腐敗與村級政權結構的完善[J].理論導報,2011 (1).

[2]馬云，陸彩鳴.“小官大貪”均不姑息[J].民主與科學,2015(1).

[3]張云龍.村委會換屆打起“選票價格戰”一張可“掙”上千元[N].北京青年報,2006-10-05.

[4]曹廣生，吳振鵬.財政支持農業綜合生產能力建設問題研究[EB/OL].(2008-10-06)[2015-10-18].http://www.mof.gov.cn.

[5]李丹丹，楊雨奇，趙歡.小官巨腐：12名“千萬級村官”涉案22億江浙粵居多[N].新京報，2014-08-07.

[6]李樹忠.全面認識基層治理法治化[N].光明日報，2014-11-08.

[7]于洪生.城郊村：城市化背景下村務管理調研[M].北京：中國社會科學文獻出版社，2006.

（責任編輯：呂增艷）

D67

A

1008—7974(2016)03—0056—05

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.05.011

2015-10-19

國家社科基金“基于利益博弈的農民集體行動及鄉村治理研究”（15BSH072）

付翠蓮，內蒙古烏蘭察布市人，博士，教授；孔政，山東濰坊市人，碩士研究生。