論政府關于民辦學前教育發展政策的著力點及履責存在的問題

戴明麗（馬鞍山師范高等?？茖W校，安徽　馬鞍山　243000）

論政府關于民辦學前教育發展政策的著力點及履責存在的問題

戴明麗
（馬鞍山師范高等?？茖W校，安徽馬鞍山243000）

政府在民辦學前教育發展中的政策是切實履行并落實政府職責的重要制度保障。多年來，我國政府在民辦學前教育合理布局、規范發展、扶持引導發展、保障合法權益方面著力施為，卓有成效。然而當前我國民辦學前教育政策中存在民辦幼兒園性質定位偏頗、法人屬性模糊，分類管理政策與普惠性民辦園標準缺失，相關部門權責配置不明確且合作機制缺乏效力，財政扶持的相關政策缺失、不健全甚至沖突，審批管理混亂與辦園標準的同質化，教師身份不明且權益保障配套政策缺失等問題，影響政府在民辦學前教育發展中的職責定位、履行與落實，制約民辦學前教育健康發展。

民辦學前教育；政府職責；政策

民辦學前教育是學前教育的重要組成部分，其存在與發展有利于推動學前教育普及，激活整個學前教育公共服務體系?！秶抑虚L期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“積極扶持民辦幼兒園”，《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》進一步提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展”。積極扶持民辦幼兒園發展是政府應切實履行的職責，且從多年來政府關于民辦學前教育發展實施的政策來看，在合理布局、規范運行、扶持引導發展、保護合法權益方面著力最多，也取得顯著成效。然而，政府在民辦學前教育發展中的監管、財政資助、教師隊伍建設等方面的職責定位不清、執行混亂甚至缺位普遍存在，制約其發展。追根溯源是由于政府對民辦學前教育發展存在前置的關鍵性政策問題未明晰、相關規定原則性強且缺乏配套措施、相關政策規定存在沖突等問題。因此，為了有效促進民辦學前教育的健康發展，必須明晰政府對我國民辦學前教育政策的著力點及履責過程中存在的問題，切實加以修訂和完善，進而推進民辦學前教育健康發展。

一、政府關于民辦學前教育發展政策的著力點

我國現行的中央層面的民辦學前教育的政策，主要有全國人大頒布的 《憲法》《教育法》《民法通則》，全國人大常委會頒布的單行法，如《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等相關法律；《幼兒園管理條例》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等部分教育行政法規；《民辦非企業單位登記暫行辦法》《教育類民辦非企業單位登記辦法 （試行）》《財政部 國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》《民辦非企業單位年度檢查辦法》《民辦教育收費管理暫行辦法》《關于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》等規章；其他政策文件如 《關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》《幼兒園收費管理暫行辦法》《財政部、教育部關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》《教育部 財政部關于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》《中央財政扶持民辦幼兒園發展獎補資金管理暫行辦法》等。而這些政策中關于政府職責的規定是其中的焦點，是政府在民辦學前教育發展中履行職責的依據。從現有的政府在民辦學前教育發展中的職責政策來看，政府著力從統籌規劃、監督管理、財政扶持、教師隊伍建設等方面強化政策措施，以引導、支持民辦學前教育的發展。這些政策措施的著力點如下：

第一，將民辦學前教育納入規劃，合理布局?！睹褶k教育促進法》提出“各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃”?！秶窠洕蜕鐣l展第十一個五年規劃綱要》明確“支持民辦教育發展，形成公辦教育與民辦教育共同發展的辦學格局?！薄蛾P于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》明確規定“各級教育行政部門要將學前教育納入當地基礎教育整體發展規劃”?！兑巹澗V要》指出“把發展學前教育納入城鎮、社會主義新農村建設規劃”，“教育行政部門要切實加強民辦教育的統籌、規劃和管理工作?！薄秶畻l》要求“發展改革部門要把學前教育納入當地經濟社會發展規劃”?！秶鴦瘴瘑T劉延東就發展學前教育工作提三點意見》指出要科學規劃，合理布局學前教育。通過將民辦學前教育納入規劃、合理布局，旨在促進其與經濟社會發展、教育發展等相協調，實現自身的有序發展。

第二，加強對民辦學前教育的監管，規范其發展。一方面，政府在民辦學前教育發展中確立了“教育部門統籌管理、多部門負責，分級管理”的管理體制?！队變簣@管理條例》中也規定“幼兒園的管理實行地方負責、分級管理和各有關部門分工負責的原則”?！秶鴦赵恨k公廳轉發教育部等部門(單位)關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》提出“堅持實行地方負責，分級管理和有關部門分工負責的幼兒教育管理體制”，并明確了?。ㄊ校?、縣、鄉鎮三級政府及教育、衛生、財政和價格主管、建設、民政、勞動保障、編制等部門在學前教育發展中的職責，《民促法》規定了教育、稅務、勞動保障、財政等部門在民辦教育發展中的職責。另一方面，建立準入制度，監督并指導民辦幼兒園的教學活動，加強收費管理，從多方面規范民辦幼兒園的發展?！睹翊俜ā返谑粭l規定，舉辦學前教育的民辦學校由縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規定的權限審批。審批機關對批準正式設立的民辦學校發給辦學許可證。第十八條規定 “民辦學校取得辦學許可證，并依照有關的法律、行政法規進行登記，登記機關應當按照有關規定即時予以辦理?！薄蛾P于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》規定“各級教育行政部門要按照國家有關法律法規的規定，嚴格審批各類學前教育機構?！薄蛾P于印發〈民辦教育收費管理暫行辦法〉的通知》規定，“各級價格主管部門應加強對民辦學校收費的管理和監督檢查，引導學校建立健全收費管理制度”?！队變簣@收費管理暫行辦法》明確規定民辦幼兒園保教費、住宿費標準。此外，還對民辦幼兒園的資產與財務進行監督?！睹翊俜ā诽岢觥懊褶k學校資產的使用和財務管理受審批機關和其他有關部門的監督?！薄吨醒胴斦龀置褶k幼兒園發展獎補資金管理暫行辦法》規定“各地要建立民辦幼兒園財務、會計和資產管理制度，定期向當地財政、教育部門報告?！?/p>

第三，財政資助與優惠政策并行，扶持、引導其發展。我國民辦園普遍面臨經費不足問題，政府通過設立專項資金和經費資助扶持，給予民辦學前教育稅收、用地優惠等政策，引導民辦學前教育發展?！睹翊俜ā返谒氖?、四十五條規定縣級以上各級政府可以設立專項資金資助民辦學校發展，還可以采取經費資助，出租、轉讓閑置的國有資產?！秾嵤l例》進一步規定，民辦教育發展專項資金由財政部門負責管理，由教育行政部門或勞動社會保障行政部門報同級財政部門批準后使用?！秶鴦赵宏P于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》第十五條指出，要落實對民辦學校的公共財政資助政策?！兑巹澗V要》也提出“健全公共財政對民辦教育的扶持政策?？h級以上人民政府可以根據本行政區域的具體情況設立專項資金，用于資助民辦學校?！薄睹翊俜ā返谒氖鶙l、五十條規定，民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策，對于新建、擴建的民辦學校按公益事業用地及建設的有關規定給予優惠?！秾嵤l例》第三十八條規定，針對民辦學校的稅收優惠政策要依據是否要求取得合理回報分別給予不同的優惠政策。2004年財政部、國家稅務總局聯合發布了專門針對教育稅收的法規《關于教育稅收政策的通知》，規定“對托兒所、幼兒園提供養育服務取得的收入，免征營業稅?！薄皩W校、幼兒園經批準征用的耕地，免征耕地占用稅”?！稜I業稅暫行條例》與《耕地占用稅暫行條例》又重申了上述規定。伴隨著學前教育新政的實施，政府還通過對民辦學前教育的資助引導其朝普惠性發展?！秶畻l》與《國務委員劉延東就發展學前教育工作提三點意見》等明確規定，給予民辦園扶持的目的是引導和支持其提供普惠性服務?！敦斦拷逃筷P于加大財政投入支持學前教育發展的通知》要求中央財政安排“扶持民辦幼兒園發展獎補資金”，并“根據各地扶持普惠性、低收費民辦幼兒園發展的工作實績給予獎補?！薄吨醒胴斦龀置褶k幼兒園發展獎補資金管理暫行辦法》進一步明確獎補資金“應全額用于普惠性民辦幼兒園的發展，重點用于支付園舍租金，補充玩教具、保教和生活設施設備，校舍維修改造，彌補公用經費不足等?！?/p>

第四，明確民辦園教師的同等地位，保障其合法權益。建設一支數量充足、素質較高、相對穩定的幼兒園教師隊伍，是民辦學前教育可持續、有質量發展的關鍵。首先，國家政策從總體上明確了民辦園教師的地位?！睹翊俜ā返诙邨l明確規定，民辦學校的教師與公辦學校的教師具有同等的法律地位?！兑巹澗V要》提出，要依法落實民辦學校教師平等的法律地位。其次，保障民辦園在工資、社會保險、業務培訓、職務聘任、表彰獎勵等方面合法權益?！睹翊俜ā返谌粭l規定 “民辦學校教職工在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權利?！薄蛾P于幼兒教育改革與發展的指導意見》提出要“依法保障幼兒教師在進修培訓、評選先進、專業技術職務評聘、工資、社會保險等方面的合法權益”?！秶鴦赵宏P于當前發展學前教育的若干意見》明確指出，應保障民辦園教師在培訓、職稱評定等方面與公辦幼兒園具有同等地位?！蛾P于進一步促進民辦教育發展的若干意見》在某些方面進行了更為具體的規定。其中職稱評定方面，民辦園教師“按分級管理、與公辦學校同等標準、統籌安排的原則，由教育行政主管部門受理”；民辦園教師的社會保險制度參照事業單位保險，“有條件的地區，按當地當年公辦學校教職工的標準，補助民辦學校教職工社會保險由國家承擔部分；鼓勵民辦學校為教職工購買商業補充保險、建立年金制度?！?/p>

二、政府在民辦學前教育發展中履責存在問題

通過對國家政策著力點進行分析發現，政府在民辦學前教育發展中的政策措施主要體現在統籌規劃、合理布局、扶持與資助、監督管理和教師隊伍建設幾方面，與政府在民辦學前教育發展中應當履行的職責相符。但從具體的政策規定來看，存在前置的關鍵性政策問題不明晰，一些政策措施缺失、不健全甚至政策間相互沖突等諸多問題，這直接制約政策的執行與落實。

（一）民辦園性質定位偏頗、法人屬性模糊

明確政策的實施對象及其性質，這是政府職責定位與履行的基本依據，是政府政策的基本內容和前置性關鍵問題。從政策制定本身來看，民辦園性質定位偏頗、法人屬性模糊，影響政策對政府職責的定位。

首先，政策對民辦園的性質定位偏頗，影響政府對民辦學前教育的分類管理。民辦園的性質定位主要涉及的是公益性與營利性的關系問題，是目前民辦學前教育發展中政府政策需要解決的重要關鍵問題。對于民辦學前教育是公益性的論斷是毋庸置疑的，《教育法》《民辦教育促進法》在法律上予以承認。但是公眾、政策制定者對公益性與營利性的認識過于狹隘，認為公益性必須是非營利性的，不允許營利。這種觀念導致在民辦學前教育發展中出現了政策的捐資非營利取向與大多數民辦學前教育機構投資營利的矛盾。從政策來看，政府對民辦園的定位是非營利性機構?！督逃ā返?5條第3款規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，依據《民辦非企業單位登記暫行辦法》第四條規定，民辦幼兒園屬于民辦非企業單位中的教育行業。而依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民辦非企業組織屬于非營利組織?！睹翊俜ā芬餐ㄟ^“可以取得合理回報”這一折中的說法巧妙地回避了民辦學校的營利問題。因此，從政府政策的整體來看，政府不承認營利性民辦園的存在，將其排除在政府職責的范圍之外。然而有研究統計，我國公民個人舉辦幼兒園大約占79%，民間團體舉辦的數量較少，非營利組織舉辦的民辦園更是微乎其微；而且這些民辦園基本是以市場方式運營，以營利為目的。[1]顯然，政策對民辦幼兒園性質的規定不符合民辦學前教育發展實際。這種政策導向也致使在民辦學前教育發展中一些舉辦者不承認或回避其辦園的營利性問題。因為一旦承認了就是非公益的，那么公眾的眼光、政府對其的態度、優惠政策等都會發生變化。因此，從我國民辦學前教育發展實際來看，無論是政策上還是管理上都未對營利性幼兒園與非營利性幼兒園進行明確的區分，影響政府對民辦學前教育的分類管理。

其次，民辦園法人屬性界定模糊，影響政府在登記管理、教師身份待遇等方面的職責定位。我國的《民法通則》中規定，我國的法人機構主要包括四類：機關法人、事業單位法人、企業法人與社會團體法人?！睹褶k教育促進法》指出民辦學校與公辦學校具有同等的法人屬性。公辦園的屬性一般是事業單位法人，因此，根據《民促法》，民辦園同樣應該是事業單位法人屬性。但是依據《民辦非企業單位登記暫行辦法》第四條規定，民辦園屬于教育行業中的“民辦非企業”單位，這一定位致使民辦園既不是事業單位，又不是企業單位，身份的模糊使民辦園處于尷尬地位：一方面由于民辦園是非事業單位，雖然《民促法》規定民辦學校與公辦學校享有同等的法律地位，但卻無法享有與公辦園同等的法律地位和公平的政策待遇；另一方面，民辦園雖然是民辦非企業單位，但在實際中往往被當作企業來對待，參照“企業”進行管理。[2]總體而言，民辦園法人屬性界定不清，身份尷尬，直接影響政府在民辦園登記管理、財政資助等方面的職責定位，教職工和受教育者的合法權益得不到充分保障，制約民辦園的發展。

（二）分類管理政策與普惠性民辦園標準缺失，致使政府職責虛置

分類管理政策與普惠性民辦園的標準同樣是政府在民辦學前教育發展中政策的前置性關鍵問題，是政府管理、扶持政策能夠有效落實的前提與保障。然而，當前我國民辦學前教育相關政策中分類管理與普惠性民辦園的標準缺失，致使政府職責政策虛置，政府職責難以落實。首先，分類管理政策缺失，導致政府職責難以落實。從民辦學前教育未來發展來看，營利性與非營利性民辦園并存，分類管理是合理制定并落實監督管理、財政扶持政策的重要依據和前提。然而，如前所述，由于政策本身是基于民辦學前教育的非營利性而設計，將營利性民辦園排除在外，以致政策制度上民辦園的分類管理無從談起。目前我國民辦學前教育分類管理的政策缺失，致使政府在民辦園的監管、扶持等方面的職責定位不清。以稅收政策為例，由于未分類實施稅收優惠政策，一些稅收政策為非營利性和營利性民辦幼兒園共享，而一些地區一概將民辦園認定為營利性的，不給予相應的優惠政策，以致于稅收政策執行紊亂且損害社會公共利益?？傊?，由于分類管理政策缺失，政府無法引導營利性與非營利性的民辦園的合理分流、分而治之，導致監管混亂，扶持政策未能起到引導的作用。其次，普惠性民辦園的標準缺乏規定，相關政策難以落實。新政出臺，對于民辦學前教育來說，“普惠性”無疑成為其未來發展的主要方向，然而對于“普惠性民辦幼兒園”這一核心概念卻缺乏可操作性的界定。從一系列新政策來看，對于普惠性民辦園我們所能把握的標準僅僅是 “面向大眾的、收費較低的”，那么，收費較低的標準是什么？普惠性民辦園是否應該具備一定的質量標準？如果應該，那么質量評估的標準又是什么？應該由誰來進行評定？這些關鍵性問題都尚未明晰。因此，與普惠性民辦幼兒園相關的政府扶持政策只能是虛置，難以有效落實。

綜上所述，民辦幼兒園性質、法人屬性、分類管理、普惠性民辦幼兒園標準等政府政策的前置關鍵存在定位不當、缺失等問題，直接影響政府職責的定位與落實。

（三）相關部門權責配置不明確且合作機制缺乏效力

民辦學前教育政策的實施主體應是各級人民政府及相關行政部門，其中行政部門主要涉及的是教育、勞動和社會保障、財政、稅收、民政、物價、計委、建設、衛生公安、婦聯等，各部門應通力合作，共同促進民辦學前教育的發展。但從政策文本分析來看，雖然確立“教育部門統籌管理、多部門負責，分級管理”的管理體制，規定管理主體及其職責。但是一些相關部門的權責配置尚未明確且缺乏合作協調機制，影響政府職責履行。首先，一些部門的職責尚未明確。我們從現行的有關政策中，沒有看到民政、工商、財政、勞動保障等部門在民辦學前教育發展中的明確職責。這一方面導致一些行政部門職責缺位，另一方面導致權責配置交叉、多頭管理，出現政府職責越位或履行混亂。其次，相關行政部門間協作機制流于形式、缺乏效力。雖然《關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》明確提出要建立“由教育部門牽頭、有關部門參加的幼兒教育聯席會議制度”，《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出“教育部門主管、有關部門分工負責”的工作機制。然而，由于上述的政策對各部門間的權責配置規定得不明確，以及缺乏更高層領導機構的參與，聯席會議制度流于形式。民辦學前教育政策涉及到上述的諸多部門，政策僅規定由教育部門“牽頭”，殊不知教育行政部門權力有限，對其他部門不具有約束力，無法有效統籌同層級其他行政部門的行動。因此，聯席會議制度這一協作機制雖然存在，卻是徒有形式，未發揮作用。與此同時，研究者認為雖然《關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》對政府間的職責作出了規定，但由于其法律層級過低、一些規定比較籠統，各級政府和各部門間的協作缺乏政策保障。[3]總之，從政策來看，相關部門之間的協作機制流于形式、缺乏效力，導致民辦學前教育管理缺位及相互推諉的現象普遍存在。

（四）財政扶持的相關政策缺失、不健全甚至沖突，致使扶持與資助職責難落實

從《民促法》《實施條例》《國十條》等政策文件中可以看出，政府主要通過設立專項資金、經費資助和稅收優惠等形式扶持與資助民辦學前教育。首先，普惠性民辦幼兒園的標準和分類管理政策缺失，扶持政策難以落實。對民辦園進行分類管理、明確普惠性民辦園的標準，是政府履行扶持政策的前提。民促法》及其實施條例對專項資金資助的對象、如何使用等都沒有明確的規定。雖然《國十條》等一系列政策提出資助、扶持普惠性民辦園，然而，如前所述，政策對普惠性民辦園本身的標準目前是缺乏相關的論證和規定的，也未對民辦園進行分類管理，這些資助的政策措施依然不具備可操作性，導致政府對民辦園的扶持政策要么流于形式，要么無法真正扶持那些需要扶持的民辦園。其次，財政資助與優惠政策不健全、缺乏配套措施，致使政策操作性不強，政府職責無法落實。財政資助政策明確通過購買服務、減免租金、以獎代補等具體的扶持形式；《財政部教育部關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》遵循“地方為主、中央獎補”原則，并根據各地扶持普惠性、低收費民辦幼兒園發展的工作實績給予獎補?！吨醒胴斦龀置褶k幼兒園發展獎補資金管理暫行辦法》進一步明晰了獎補資金的具體使用對象和方式及監管。但如何提高地方政府申請獎補資金的積極性？如何通過監管保證政府的獎補資金真正能夠“雪中送炭”而不是“錦上添花”？政府職責政策對于這些問題尚缺乏配套的政策，只能導致政策失真，政府職責無法落實。再次，相關政策對稅收優惠的規定存在沖突，稅收優惠難以切實落實甚至增加民辦幼兒園負擔。雖然《民促法》《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》明確規定民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策，政府可以通過減免稅費的方式扶持民辦幼兒園發展。但是從對教育實行直接減免稅的13個稅法、《教育部關于進一步促進民辦教育發展的若干意見》、《國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》等的政策規定來看，真正給予民辦園的稅收優惠僅限于營業稅，而其他12個稅法主要適用于由財政部門撥付事業經費的單位。[4]以企業所得稅為例。依據《關于教育稅收政策的通知》第一條第10項規定，不征收企業所得稅的是“經批準收取并納入財政預算管理的或財政預算外資金專戶管理的收費”的單位，而民辦幼兒園是利用公民個人、民營企業等的投資舉辦，其收入無法納入預算內管理或預算外的資金專戶管理[5]，這樣一來，稅務部門對民辦園也征收企業所得稅。因此，由于政策間的不協調，絕大部分民辦園享受不到稅法所規定的優惠待遇。綜上所述，雖然政策明確規定要對民辦學前教育進行財政資助，但是政策本身缺乏可操作性與不協調問題，致使政府財政資助職責履行不到位甚至缺失。更有甚者，一些地方政府以民辦幼兒園為民辦非企業單位屬于納稅人范圍，以企業所得稅、城市建設稅、營業稅等名目征稅，增加了民辦園辦園負擔。

（五）審批管理混亂與辦園標準的同質化，導致監管職責缺位與越位并存

為規范民辦學前教育的發展，國家政策對民辦園的機構設置、教學活動的督導、財產管理等方面都進行了規定，但是民辦園的管理存在“雙重管理”和設置標準的同質化問題，導致政府對民辦園的監管存在混亂且缺乏針對性。首先，“雙重管理”政策不符合行政許可立法精神，導致審批管理混亂。一方面，行政部門對民辦園的 “雙重管理”政策缺乏立法依據。根據民辦學前教育政策的相關規定，民辦學前教育存在“雙重管理”。依據《民辦教育促進法》的第十一、十七、十八條，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第五、六條與《教育類民辦非企業單位登記辦法》第三、四條的相關規定，我們可以了解到，民辦園先要由其業務主管部門即縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規定的權限審批，教育行政部門發給辦學許可證后還須到登記管理機關即同級民政部門進行登記，由此可以看出，民辦園的審批與登記管理分屬教育行政部門和民政部門分別實行，實質上設立了兩個行政許可，政府對民辦學校包括民辦園實行“雙重管理體制”。這不符合《行政許可法》的立法精神。根據《行政許可法》第二十五、二十六條，應確定一個行政機關的行政許可權，因此，民辦學前教育的“雙重管理”與其存在沖突，缺乏立法依據。另一方面，這種“雙重管理”導致民辦園的審批管理混亂。這主要體現在兩方面，一是由于業務主管部門和登記管理部門在民辦非企業單位的登記管理上自由裁量權很大，且他們的審查標準可能出現不同，這導致兩者在一些具體問題上極易產生分歧；[6]二是業務主管部門的審查對登記管理機關缺乏約束力。[6]這導致民辦園登記管理存在混亂交叉的現象，出現工商部門違規審批幼兒園、教育部門內部社會力量科和學前科對民辦園“批”“管”分離的問題，管理混亂，政府監督職責不清，影響民辦園的有序發展。其次，民辦園設置標準同質化，制約民辦學前教育的健康發展。教育行政部門主要按公辦園的管理方式和思路對民辦園進行監管，管理政策存在同質化，缺乏針對性。以民辦園設置標準為例?！睹翊俜ā返谑畻l規定：“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行?！钡恍└叨擞變簣@外，有很多民辦園的辦園條件是相對較差的，且它們的師資素質較低，很難按公辦園的標準進行建設，就辦園面積與規模而言就很難達到。這導致兩種結果：一是出現了大量的無證辦園。由于辦園者無法達到辦園要求，無法通過審批，但又有市場需求，游離于政府管理之外的黑園大量涌現。據研究者對40位無證園舉辦者的調查發現，他們沒有辦證的原因主要有兩種，其中87.5%的舉辦者是由于其辦園條件不達標，而且他們還認為無證辦園不僅有收益、風險又小。[7]二是登記為企業法人，以培訓機構或其他的形式出現。訪談發現，由于無法達到辦園標準，一些辦園者采取“曲線救國”的路子，到工商部門登記注冊為公司或培訓機構，脫離教育行政部門的監管。

（六）教師身份不明，相關權益得不到保障

素質較高、相對穩定的教師隊伍是民辦學前教育可持續發展的保證。然而，由于國家政策在教師隊伍建設方面規定得不完善，民辦幼兒園教師隊伍流動性大且素質相對較低，這是民辦園發展過程中普遍面臨的問題。首先，法律政策對民辦園教師身份的規定不一致，致使教師身份不明。數據顯示，2010年民辦園教職工數量占總數的63.18%，是我國幼兒園教師的重要組成部分，但民辦園教師的身份尚缺乏明確的規定，致使權益缺乏保障。依據《教師法》第二條規定 “本法適用于在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教育教學工作的教師”。民辦幼兒園教師屬于教師，但《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》第一條“關于《教師法》的適用范圍”卻將幼兒園教師限定在“人民政府舉辦的幼兒園”，將民辦園教師排除在教師系列之外，導致其身份模糊。其次，教師身份不明，致使與其相關的權益保障無法落實。由于民辦園教師身份不明，民辦幼兒教師在職稱評聘、社會保障等方面無法享受同等待遇。再加上民辦幼兒園是民辦非企業單位法人，法人屬性模糊，導致相關權益無法可依。以社會保險制度為例，由于我國的人事制度只有事業和企業單位兩類，非企業法人單位職工的社會保險制度無法“依法保障”。因為民辦園的教職工繳納社會保險應依據的身份和標準都缺乏明確的規定，也沒有相應的保障其實施的監督機關的責任規定，民辦園教師的社會保險執行混亂、各地情況千差萬別。一些勞動部門依據規定將民辦園的教師的養老保險依照企業職工基本養老保險制度執行。但企業與事業單位保險制度的費率和計發數額差別很大，公、民辦園教師的社會保險懸殊。[8]此外，政策規定的依法保障民辦園教職工的工資、福利待遇，但卻是由舉辦者自行確定并予以保障，且缺乏工資待遇標準。而我國的民辦園大多數是營利性的且很多在發展過程中面臨著經費短缺的現象，導致當前大量民辦園教師工資收入僅達到或略高于當地最低工資標準，并未保障上述民辦園教師應享有的待遇，民辦幼兒園教師的權益缺乏保障直接影響民辦園教師隊伍的穩定。再次，政策不具體、操作性不強，不利于民辦園教師專業發展?！睹翊俜ā芬幎褶k學校教師與公辦學校教師具有同等的地位，在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權利。然而在實施條例里，卻缺乏對以上權利進行保障的具體說明。這些規定原則性太強，沒有相應的配套政策，缺乏可操作性，致使這些政策流于形式并未真正落實。以職稱評定為例，目前民辦園教師的職稱評定不在相關行政部門的考慮之內，也沒有其他社會組織機構從事這方面的工作，因此，大多數民辦園教師根本無法進行職稱評聘。再如評優評先方面，據一些地區行政部門的人員反映，進行“優秀園長”“優秀幼兒園”此類的評比時，民辦園基本上是排除在外的。教育部門統一組織的園長與教師的培訓同樣如此。這將直接影響民辦園教職工的專業成長和積極性，教師隊伍質量與穩定性難以保證。

民辦學前教育政策存在諸多問題，影響政府職責的定位、履行與落實，相關部門應針對上述問題進一步完善我國民辦學前教育政策，明晰民辦園的性質、分類管理等前置性的關鍵政策問題；統籌規劃民辦學前教育，保障其有序、可持續發展；明確政府間與相關部門權責配置，完善協調合作機制；建立公共財政支持民辦學前教育，分類制定財政資助政策；建立準入、督導與評估制度，引導民辦幼兒園健康發展；權益保障與質量提高并重，穩定并提高師資隊伍質量；盡快制定《學前教育法》、修訂《民辦教育促進法》，將民辦學前教育管理政策上升到法律層面。

[1]劉占蘭.學前教育必須保持教育性和公益性 [J].教育研究, 2009(05):35.

[2]胡衛,董圣足.我國民辦教育發展的回顧與展望[J].教育發展研究,2011(01).

[3]孫美紅.我國學前教育事業發展中政府職責政策研究：現狀、問題及政策建議[D].北京：北京師范大學,2010:21.

[4]謝錫美.沖突與完善:爭議中的民辦學校稅收政策[J].教育發展研究,2007(04):41-42.

[5]汪杰峰，等.民辦學校與政府的利益博弈——破解民辦學校發展的困境[J].當代教育科學,2009(17).

[6]蔡磊.非營利組織基本法律制度研究[D].重慶：西南政法大學,2004:124.

[7]雷芳,鐘慧.無證民辦幼兒園興起的原因、危害及解決策略[J].湖南科技學院學報,2011(02):138.

[8]于龍斌.關于民辦與公辦學校教師同等法律地位的思考[J].當代教育科學,2005(19):26-27.

（責任編輯：章永林）

Situations and Problems of Governmental Responsibility Policy in Development of Private Preschool Education

DAI Ming-li
（Maanshan Teacher's College,Maanshan,Anhui 243000,China)

The governmental responsibility policy is the important system guarantee which is essential for the government to earnestly implement and fulfill its responsibility.But the policies of the governmental responsibility in private preschool education have the following problems:having biased on the positioning and nature of private kindergarten,lack of the classification management of non-governmental preschool and the evaluation system,the relationships among the various levels of government and among relevant administrative departments are not clear,the financial aid policy is absence,unsound and even conflict.The examination and approval administration of the private kindergarten is very confused and the construction standard of private kindergartens is homogenization.The identity of teachers is unknown and the supporting policies of teachers’rights and interests is lack.These problems had influence on the duty positioning,performance and implementation of the government,and restricted the healthy development of private preschool education.

private preschool education;governmental responsibility;policy

D601

A

1008—7974(2016)03—0066—07

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.05.013

2015－11－12

戴明麗，女，安徽懷寧人,助教，教育學碩士。