公共服務均等化與法治政府建設——以城鄉居民醫療保障制度改革為視角

李 渡，孫怡菁

(同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092)

公共服務均等化與法治政府建設
——以城鄉居民醫療保障制度改革為視角

李 渡，孫怡菁

(同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092)

法治政府建設是我國政府建設與完善的重要目標，公共服務均等化建設要在法治政府建設視角下去認識，這也是法治政府建設的題中應有之義。公共服務均等化建設涉及諸多方面，城鄉居民醫療保障制度建設推進就成為其明顯的例證。但現今公共服務均等化建設面臨諸多問題，諸如城鄉公共服務均等化存在的差距、不同區域公共服務差距等,這在城鄉醫療保障制度建設中得以體現。 公共服務均等化建設對法治政府建設具有重要意義，而公共服務均等化建設一定要在法治政府建設下開展，只有按照法治政府的要求進行建設，才能促進其成果更好地讓民眾得到實惠。

法治政府；公共服務均等化；城鄉居民醫療保障制度

習近平同志指出，憲法已經確定了依法治國是國家治理的基本方略，但是依法治國的關鍵是黨和政府是否能夠堅持依法執政，并且需要在依法治國的理念、程序及體制下進行相關工作。在此基礎上，改變黨和政府原有的領導和執政方式，從而促進我國依法執政的科學化、制度化和程序化[1]。要實現公共服務均等化就必須讓政府在其中發揮其重要價值和作用，政府在其中發揮作用的前提就是依法執政?！肮卜站然备拍畹奶岢鲆话闶呛凸藏斦撓翟谝黄鸬?，這里邊的公共服務主要是從提供公共產品的角度來進行理解的，有學者認為公共服務就是指普通民眾能共同享有公共服務，從而使得整個公共服務能夠滿足所有普通民眾的需求，在此基礎上才能實現民眾能夠享有共同的產品和服務[2](P35-36)。

要在法治建設下推行公共服務均等化[3]，主要原因是：根據我國現實情況而言，我國公共服務均等化問題主要出現在不同區域、城鄉之間及不同人群之間。需要在法治下進行保障。從我國憲法角度來看，公共服務均等化其不僅是憲法規定的一項義務，還是落實憲法要求的基本體現，因而，實現公共服務均等化就是當前我國依法治國的根本要求。對于公共服務均等化建設而言，需要通過在法律體系建設、執法的監督建設以及司法監督等方面來進行保障。我國當前的城鄉醫療保障制度建設正是我國當前公共服務均等化建設的關鍵內容之一，將城鄉醫療保障制度與依法治國相結合，分析二者關系，并通過二者關系的研究思考，探討公共服務均等化建設與依法治國的關系，從而促進我國公共服務均等化建設的各方面發展。

一、公共服務均等化與法治政府建設

政府是公共服務均等化制定的核心主體，在整個過程中承擔主要責任。當前在法治政府建設過程中，公共服務均等化問題已經引起了黨和政府的重視，這不僅涉及民生的諸多問題，還涉及和諧社會建設的諸多問題。在國家發展建設中，法治政府建設與公共服務均等化有著相輔相成和必然聯系。公共服務均等化必須依托法治政府建設才能得以保障，也是法治政府建設的題中應有之義；而法治政府建設必然包含公共服務均等化的要求，這既是法的精神在公共服務問題上的體現，也是社會主義法律體系完善的題中應有之義，符合法治政府建設的法治精神。

在法治政府建設過程中，在公共服務均等化問題上也存在一些偏頗，需要加強法治政府建設，以便提升法治政府的基本公共服務供給能力。在公共服務均等化過程中的確存在一些問題，并且這些問題需要改正：一是我國當前在公共服務外包過程中出現的各種問題；二是地區、城鄉之間存在發展差距，在促進公共服務均等化的資金投入上存在困難；三是制定促進公共服務均等化的政策制定過程也存在各種問題，阻礙公共服務均等化的實現。這表明我國政府在公共服務均等化過程中面臨諸多挑戰，這就造成公共服務不僅難以實現均等化，還存在加劇不平等的趨勢。法治政府建設為上述問題的解決提供很好的辦法。從我國當前法治政府建設的內涵和要求來看，推進公共服務均等化是一種必然，這有助于實現公民權利在社會服務領域的公平及平等[4](P29)。對于當前的法治政府建設而言，一定要根據權責對稱的相關原則進行公共服務均等化建設。根據國家目前建設的要求，可以看出，法治不僅是目前我國公共服務均等化的內容、目標、動力和保障，還是促進公共服務均等化不可或缺的因素。

我國在憲法中已經對公民基本權利做出相關規定，已經按照憲法精神在相關公共領域中構建較為完善的法律體系，形成較為完善的法治體系。公共服務領域的法治建設，可以實現在公共服務生產與供給過程中的程序化、透明化以及民主化。在法治體系完善基礎上，要完善法治體系執行的相關法律監管體系，從而能夠有效地促進公共服務均等化，通過此種方式來促進公共服務均等化建設。

二、法治政府建設與城鄉居民醫療保障制度改革互動發展

在對城鄉居民醫療保障制度建設與法治政府建設之間關系的探討中，可以看出當前法治政府建設與公共服務均等化之間的關系。從基本國情角度考察，可以分析看出統籌城鄉公共服務發展、實現城鄉公共服務均等化即我國公共服務發展的重要內容。城鄉公共服務均等化的主要目的就是在于解決由于歷史原因造成的城鄉在公共服務供給上的差距，從而能夠實現城鄉之間的協調發展。實現公共服務均等化既是統籌城鄉發展的重要內容，也是整個城鄉和諧發展的基礎。在統籌城鄉發展基礎上，在基本公共服務供給制度設計上科學化，從而建立城鄉公共服務均等化的制度保障，保障能夠實現城鄉公共服務均等化，能夠實現公共服務在城鄉之間數量合理、質量相近、方便可及性，這也是實現公共服務均等化的關鍵要求。

在公共服務均等化諸多內容之中，城鄉居民醫療保障制度建設是其重要和關鍵的一環，黨和政府也將此作為法治政府建設的重要內容。從城鄉居民醫療保障制度建設的過程中，可以看出法治政府視角下公共服務均等化應該采取的具體措施，以及二者之間的關系。特別是城鄉之間發展的不平等，使得城鄉之間在享有公共醫療服務上存在在費用上的不平等，從而導致其在公共服務上公平性和可及性上的差異。城鄉差距導致的城鄉公共醫療服務上的差異，這已經成為當前我國公共服務均等化必須解決的根本問題之一[5](P75-87)。解決這一問題需要采取多種手段。不管采取何種途徑，其中起關鍵作用的還是政府，特別是法治政府建設。

正如上文所述，要實現城鄉醫療保障均等化，還需要政府在其對城鄉醫療保障的管理制度上下功夫，這也是城鄉醫療保障均等化的關鍵。統籌城鄉醫療保障制度并使其均等化，必然要求政府在城鄉醫療保障制度管理上理順相應的管理制度?，F今行政管理制度要理順，主要還是涉及人治與法治的問題，要在法治政府建設下，按照法治精神才能科學而有效地解決這一問題，從法律角度去規范公共服務均等化。根據國際經驗比較，城鄉醫療保障制度建設必須在依法治國的條件下開展[6](P79-82)。西方各國都在法律基礎上完善醫療保障制度，這在西方很多國家得以體現。早在18世紀末期，德國就建立了強制性的醫療保障制度。其最早的就是《社會保險法典》，為以后許多國家制定相關法律起到示范作用。英國在 1911 年通過《國民保險法》，這也是確定醫療保障的重要內容。直到1946年《國民衛生服務法》的實施，英國通過法律建立了國民衛生保健制度，從而使得英國成為福利性國家[7](P23-35)。通過國外醫療保障法律比較而言，法律保障尤為重要，可以為其規范發展提供保障。

城鄉醫療保障制度建設的立法是對其完善的強制性法律保障。在法治政府建設視角下，通過立法可以規范各方面行為，特別是政府行為，對城鄉醫療保障制度建設的真正開展起到有效的作用。政府在醫療保障制度的全面建設與完善方面有著不可推卸的責任，我國醫療保障基金的主要來源就是政府投入[8](P44)。在依法治國的要求下，通過法治來保障醫療保障的基本權利，這也是憲法的基本要求，即保障公民享有基本公共服務的權利[9](P2)，必須在法治政府建設下進行公共服務均等化建設。

三、公共服務均等化對法治政府建設的作用、價值及意義

公共服務均等化以及法治政府之間的關系要求，公共服務均等化對法治政府建設具有重要價值和作用。中共中央、國務院在《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》中提出并強調了法治政府建設的主要原則、目標等。法治政府的構建有助于公民權利的保護，特別是有助于科學劃分政府與社會之間的權力邊界，從而充分保障社會的自治活力與公民權利的增長。法治政府建設主要是涉及對權力的制衡與約束、對權利的主張與保護兩個問題。法治政府建設的前提是基于公民權利而存在。法治政府建設其中的一個重要目的就是防止公權力對私權利的侵犯，從而對政府權力進行有效的規范，確保公權力能夠為私權利所服務，能夠讓公權力為提供公共服務均等化做出保障。法治政府在建設過程中也有助于培養公平的法律意識，從而有助于法治社會的建設培養。在公民法律意識逐漸加強的基礎上，促進公民個體自主地為推進公共服務均等化而努力。

公共服務均等化實踐已經開展，軟硬兼濟的混合法治理格局在我國公共服務相關領域已經形成。正如上文所述，公共服務均等化建設是法治政府建設的要求：在立法上，法治政府建設為公共服務均等化提供法律制度上的保障；在執法上，法治政府建設的推進可以有效地保障公共服務均等化的推進，并且有助于公共服務均等化過程中的監管，防止出現破壞公共服務均等化的行為；在此過程中還要加強依法治理的評估體系的構建，從而有效地提高公共服務均等化的法治建設水平。

法治政府建設應該為公共服務均等化建設提供法治保障：一是公共服務均等化是政府主導的，為人民群眾服務的。因此，在此過程中，政府要樹立公共服務均等化的觀念，并在法治政府建設中加以固定，將服務型政府建設在法治政府建設中加以固定，這樣可以進一步促進公共服務均等化建設。二是建立健全公共服務均等化建設法律體系，這也是法治政府建設的題中應有之義。加快《公共服務法》的立法，能夠使得公共服務均等化在不同群體之間實現；以公共財政為基礎的法律體系的完善化，保障各個地區的公共服務實現均等化；完善公共服務績效管理制度，保障公民享受優質的公共服務；提供差異化服務，保障城鄉之間的公共服務均等化[3]。三是在法治建設要求下，繼續完善能夠促進公共服務均等化的法律監督機制，從而能夠在政府角度對公共服務均等化的內部監督和外部監督、第三者監督進行法治建設，在此基礎上，進行相關制度的法律完善。四是公共服務均等化法律救濟制度的健全和完善。公共服務均等化涉及諸多的公共利益，就必然涉及諸多個人利益和公共利益的糾紛。法律救濟制度是當前我國公共服務均等化過程中的特別要求，只有這樣，才能從根本上保障弱勢群體的權利。法治政府視野下的公共服務均等化建設，要求其在建設過程中必須加以融合，只有這樣，才能有效地促進法治政府建設的公共服務均等化建設。

[1]習近平.加快建設社會主義法治國家[J].求是，2015(1).

[2]王謙.城鄉公共服務均等化問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2009.

[3]張旭清.法學視角下政府提供公共服務均等化研究[D].長沙：中南大學碩士學位論文，2011.

[4]蘭措卓瑪.法治視閾下的城鄉基本公共服務均等化[J].青海師范大學學報：哲學社會科學版，2011(3).

[5]仇雨臨，翟紹果，郝佳.城鄉醫療保障的統籌發展研究:理論、實證與對策[J].中國軟科學，2011(4).

[6]張再生，趙麗華.發達國家醫療保障制度城鄉統籌經驗及啟示[J].現代經濟探討，2009(8).

[7]練樂堯，王云屏.醫療保障制度立法的國際比較及對我國的啟示[J].衛生經濟研究，2008 (1).

[8]黨敏愷，吳忠，趙媛，韓琳.國外醫療保障城鄉銜接模式借鑒研究[J].社會保障研究，2009(3).

[9]黃茂欽.依靠法治方式實現基本公共服務均等化[J]. 中國社會科學報，2014(4).

[責任編輯 劉馨元]

Equalization of Public Services and the Construction of the Government by Law：Perspective on the Reform of Medical Security System for Urban and Rural Residents

LI Du,SUN Yi-jing

(Politics and International Relations College,Tongji University,Shanghai 200092,China)

The construction of government by law is an important goal of the construction and improvement of the government. The construction of public service equalization should be recognized from the perspective of the government by law, and it is also the proper meaning of the construction of the government by law. The equalization of public services involves many aspects, and it is also a necessary part of the national development strategy of our country, the urban and rural residents’ medical security system has become an obvious example. But now the equalization of public service construction is facing many problems, such as urban and rural equalization of public services, the gap between different regions of the gap between public service, which is reflected in the urban and rural medical security system construction. The equalization of public service construction is of great significance to the construction of government ruled by law, and the equalization of public service construction must carry out the construction of the government under the rule of law, rule of law construction in accordance with the request of the government to promote its achievements to better let people get benefits.

rule of law government； equalization of public services；urban and rural residents’ medical security system

2016-07-09

李渡，同濟大學政治與國際關系學院教授，博士研究生導師，研究方向：中外政治制度、中國政治發展。

D922.1

A

2095-0292(2016)05-0049-03