高校、公立醫院開展人員控制總量備案制管理的問題和對策研究

劉安慶

2011年中央部署事業單位分類改革工作時提出，對高等院校、公立醫院等公益二類事業單位實行備案制。2016年，萊蕪市開展了人員控制總量備案制管理試點工作，并在總量內招聘了第一批工作人員。從一段時間以來的運行情況看，新的管理模式有效地解決了之前存在的編制不足等問題，卻也出現了一些新的問題或爭議，需要在工作中進行理清、完善，為下步深入擴大推進改革探索經驗。

一、現行編制管理模式在某些行業領域的局限

機構編制是我們黨的重要執政資源。目前，編制管理方式主要是單一審批制模式，主要通過制定標準、核定總量、定編定員、定編定崗、分類管理、使用審批、按編制核撥經費等措施實現?，F行的編制管理模式在加強黨的執政能力建設、控制人員規模、控制財政供養人員、優化人員結構、加強人員管理等方面為黨和政府做出了巨大的貢獻。但隨著各項改革的深入推進和社會經濟結構的不平衡發展，在一些行業領域或某些單位，單一審批制的管理模式也暴露出一些問題，編制問題、身份問題越來越成為社會的眾矢之的，經常為一些改革難見成效和社會不公背鍋。

（一）編制總量越來越捉襟見肘。由于實行嚴格的編制總量控制，按標準核算的編制數在一些地區難以落實。萊蕪市在2012年便按照標準測算了中小學、公立醫院的編制總量，比原有編制數超3000名，但“巧婦難為無米之炊”，多年得不到落實。近年來，隨著醫藥衛生體制改革的不斷深化，公立醫院的工作職能不斷拓展，醫療業務快速增長，人力資源日益緊缺。2014年萊蕪市調研顯示，全市5家公立醫院的人均床人比僅為1：1.0，編制配備明顯不足，缺編嚴重。在此情況下，各單位超編配備情況較為普遍，市人民醫院、市中醫院、市婦幼保健院人員超配達到29.7%、45.4%、131.8%。另外，各醫院還聘用了大量的編外人員，如市人民醫院、市中醫院、市婦幼保健院分別聘用了846人、351人、405人，編制數量與現實需要嚴重脫節。

（二）限制了單位用人自主權。以計劃配置為主的人員配置方式，限制了高校、公立醫院等單位自由靈活地引進人才。在醫療行業，隨著社會快速發展和醫改不斷深入，我國公立醫院的任務、財政渠道、所有制結構以及醫學模式已發生重大變化，傳統的編制管理模式已難以適應新時期公立醫院的發展需求。單位受制于編制，“需要的人才引不進、引進的人才用不上”，“職務能上難下，人員能進難出，優秀人才難進”，很多醫院很難引進和儲備人才，制約了單位人才資源的合理配置。教育行業，高校教師的招聘由人社部門承擔，教師的工資待遇由財政單獨核算撥付，學校沒有約束力，對教師難以管理。

（三）編內編外人員待遇差別大。對于事業單位來說，編制是崗位設置、核定收支和財政給予補助的依據，編內人員工作的穩定性和所享受的福利待遇跟編外人員有著不小的差別，如在工資、津貼、社會保障、采暖費報銷、住房補貼、職稱評聘、退休待遇等方面差別更大。編制還能夠解決很多錢解決不了的問題（如戶口等），“同工不同酬”，一直為業內詬病。

（四）良性市場競爭難以形成。以醫院為例，正因為編制之上附加的種種好處，已經在公立醫院擁有編制的醫生不愿意離開，還未獲得編制的醫生則想進入編制群體，剛畢業的醫學生在擇業時，也更傾向于擁有編制的公立醫院。在這一大環境下，民營醫院無力與公立醫院爭搶人才，良性的醫療市場競爭格局無法形成，公共服務的提供受到影響。

二、實行人員控制總量備案制管理的必要性

2014年，中央編辦印發《創新事業單位機構編制管理方式意見的通知》，對申請設立面向社會提供公益服務、已制定編制標準的高等院校、公立醫院等公益二類事業單位，實行備案制管理。逐步創造條件，探索不再納入編制管理。近年來，部分中直事業單位和多個省市在教育、衛生系統啟動了編制備案制試點工作。2016年，山東省在高校、公立醫院推行人員控制總量備案制管理，“高等院校根據類型特點、學生數等，公立醫院根據業務水平、類型特點、床位數、門診量等，結合單位實際情況，研究確定人員控制總量，報同級機構編制部門備案?！睆膶嵺`中看，編制或人員控制總量備案制可以更好地強化分級管理與動態管理，由單位依據自身發展、工作需要確定組織機構的人員編制。它是政府職權下放的一種體現，也是編制管理體制改革的創新，具有很強的現實意義。

（一）推動政府簡政放權。隨著十八大以來加快政府職能轉變的改革思路日益清晰化、科學化，高校、醫療等事業單位對機構編制管理權進一步下放由被動適應變成了主動期盼，希望主管部門以推動建立事業單位法人治理結構為抓手，適當“松綁”對單位人力資源管理的管控，解決因編制管理僵化，以及編制與養老、社保等相掛鉤引發的現實和長遠問題。

（二）提高單位自主權。開展備案制管理試點，盤活用人制度，提升單位職工整體素質，為促進單位又好又快發展夯實基礎。在市場經濟背景下，各醫療單位的新情況、新問題不斷出現，醫師多點執業，人才自由流動，醫保全民開放，醫療需求日益增長，人力資源日漸緊張等，更加需要一種民主、寬松、靈活的用人環境和用人體制。實行備案制管理，是實現從身份管理到崗位管理的有效措施，是適應市場經濟體制的必然要求。

（三）激發人員活力。備案制管理是建立從身份管理逐漸走向崗位管理、定崗不定人、能進能出、能上能下人事制度的重要一步，有利于逐漸讓工作人員從單位人變成社會人，有利于發揮市場在人才配置和人力資源配置中的決定性作用。給醫生身份松綁，為醫生自由執業提供保障，實現優質醫療資源的自由流動。高校教師也可以通過兼職獲得合法收入，發揮特長，服務社會，使科技創新及學術研究與社會實踐相結合，真正使專業特長人員可以憑借自己的專業能力吃飯。

（四）助力行業改革。當前醫藥衛生體制改革已進入攻堅階段，加快推進公立醫院機構編制管理改革，堅持政府監管和醫院自主管理相結合，按照精簡效能的原則，建立適應行業特點的公立醫院機構編制備案制度，是深化醫改的一項重要任務，也是公立醫院綜合改革堅實的機制保障。高校用人單位可以將財政資金和創收資金結合使用，通過更加合理的勞動收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能夠吸引到更好的人才，促進高校、研究院所、企業之間人才的合理流動，更加科學合理地配置高等教育人力資源，形成動態化勞動力市場體系。

三、高校、公立醫院人員控制總量備案制工作中遇到的主要問題

2016年，萊蕪市對高校和公立醫院開展了人員控制總量備案制管理工作。其中，市直高校1所：萊蕪職業技術學院，編制692名、實有706人，聘用6人，按照標準核定批復人員控制總量951名。公立醫院5家，原核定編制數1293名，核定床位數1780張（實際開放床位數2332張），在編人員1826人，聘用編外人員1646名，按照標準核定人員控制總量3353名。2016年9月份，5所公立醫院在新核定的人員控制總量內，自主制定、執行新進人員計劃，按照事業單位公開招聘有關規定面向社會公開招聘了短缺專業人才63名。通過座談了解，在日常管理過程中也出現了一些不便。

（一）人員控制總量的性質尚未界定。人員控制總量是鼓勵高校、公立醫院去行政化、逐步取消編制，還是一種新設名目的編制形式？若是前者，編制部門大可一放了之；若是后者，編制部門最終仍然會像對編制一樣進行嚴格管控。對實行備案制管理后，編制部門是否需要對新進人員進行專項管理問題，目前各地看法并不一致。萊蕪市將原在編人員、新聘用人員都包含在人員控制總量之內，對原在編人員繼續實行實名統計，現有編內人員按“退休一個、核銷一個”的辦法逐步收回編制，對單位在人員控制總量內新聘用人員則不再納入實名制管理。

（二）備案制的人員工資由誰負擔。如果政府承擔人員工資，那么備不備案有何區別？如果政府不承擔人員工資，待在編人員全部退休后，員工工資將全部由單位承擔，又將如何保證單位的公益性？目前，衛生主管部門和公立醫院仍然希望編制部門對自己自主聘用的人員繼續進行背書或認證，以便財政部門據此核撥“人頭費”。

（三）控制財政供養人員難度加大。之前，編制使用審核制度，編制實名制管理制度、機構編制、人員與財政預算相結合管理機制，一直是從源頭上有效遏制財政供養人員增長、控制行政成本的重要制度。實行人員控制總量備案制以后，相關制度沒有建立完善，同時也沒有了編制總量“紅線”要求，單位人員將不斷增加，行政成本將提高。

（四）配套政策還不完善?？刂瓶偭總浒溉藛T的工資制度、崗位聘任、保險繳納等政策不完善、不明確，存在不確定因素。2016年公立醫院人員控制總量備案工作實施后，市直衛生計生系統新錄用63人已經辦理報到手續，但按現備案工作標準，編制部門不再出具編制通知單。因不能提供編制條，人社部門不再接收人員檔案，不核定工資基數，保險等相關手續尚未辦理。

（五）部門協調配合機制不暢。當前仍處于改革過渡時期，高校、公立醫院人事管理制度改革涉及到編制、人社、財政、教育、衛生計生等多個部門，定期聯席和溝通機制沒有建立，在微觀運作層面還有很多工作未研究、細化。

四、對完善人員控制總量備案制工作的幾點對策建議

（一）明確備案含義。實行人員控制總量備案制管理，實質上是一種穩住存量、激活增量漸進式改革方法，最終會走向單軌制，而不是雙軌并存。問題是在高校、公立醫院一統天下的情況下，總量能否控得住，財政能否擔得起，債務能否背得動。實質上西方發達國家也有公立醫院和高校，但都不占主體地位，總量控制非常嚴；而占主體地位的私立高校和私立醫院，這是完全放開的一塊。就是說他們是穩住公立，放開私立。公立醫院、高?？刂迫藛T總量是控不住的，也很難搞活。

（二）完善備案程序。目前有兩種模式：一是備案制人員在財政供養范疇，人員控制總量包含在編人員、自主聘用人員，編制部門對醫院在總量內自主聘用的人員部門繼續辦理認證手續，財政部門按照人員控制總量核撥經費。二是備案制人員不在財政供養范疇。高校、醫院自主公開招聘的人員，包括從原自聘人員中重新聘用納入總量備案內的人員，實行與單位正式編制人員享受同工同酬，全面推行聘用制度和崗位管理制度，實行“按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”，以合同考核結果續聘晉聘，變身份管理為崗位管理。本級政府財政不承擔供養義務，工資等發放一律由單位自己統籌安排。

（三）推進社會化改革。取消高校職員、公立醫院編制等改革看起來牽一發動全身，但從中國改革這棵參天大樹的角度來看，它仍然屬于一處“枝節改革”，需要創造很多條件，同步推行社會化改革。只要不公不私的社會角色還在，社會抵觸力量就會一直還在。而所謂“編制”，假如剔除其行政色彩，不過是一個單位的人員配置罷了，至于編制背后的待遇和福利，也是任何企業和機構人事管理的基本要素。那么，單位職工去編制之后，這些問題其實仍然存在。必須以更大的視野、更堅定的決心，推進高校、公立醫院等事業單位去行政化，使事業的發展管理更多遵循市場規律，倒逼單位的管理體制發生正向的變化。

（四）完善配套政策。編制管理制度改革并非編制部門和相關業務主管部門的事，它還涉及組織、人社、財政等多個部門。對總量備案管理人員在人事管理、工資福利、社會保障、職稱晉升與人才流動等方面一視同仁，確保備案制的順利實施，需要加強部門工作協作機制，需要建立定期聯席和溝通機制，協調進行。如人員控制總量備案后，財政部門無法再利用之前的編制“六聯單”辦理核撥“人頭費”手續，這就需要盡快建立新的工作機制。涉及與編制管理相關的財政經費、養老保險、戶籍管理、出國交流、住房補貼等工作，也需要按照事業單位改革總體要求，依據有關規定修改完善相關政策，密切加強部門間的配合協作。

（五）制定好員額標準。目前，高校、公立醫院人員控制總量仍然按照兩個行業原編制標準核算。核定標準是一項基礎性工作，是促進管理科學化、規范化的重要手段，是控制財政供養人員和行政成本的重要抓手。制定標準應當全面考慮事業單位人員配備的關聯要素，科學確定指標權重和計算方法，力求標準內容科學合理。推進事業單位機構編制標準工作，要堅持機構編制管理為經濟社會發展服務，按照逐步實現基本公共服務均等化的要求，根據單位承擔職責情況、工作量和現有編制使用情況等因素，結合各地財政實力，科學核定工作人員總量，并定期調整，特殊情況及時調整，以使人員控制總量真正接地氣、有效率。

（六）制定編外人員管理辦法。實行人員控制總量備案管理制度以后，一些事業單位又多了一類人員。對于控制政府組織機構人員結構的主管部門來說，加強編外人員管理，編制部門具有不可推卸的責任，必須會同相關部門盡快制定完善編外人員管理辦法。對于單位在編制外聘用的人員來說，同工同酬、各項管理向編制內人員看齊是一種基本權利的保障；從事業單位來看，這是改革的重要一步。在待遇相同的情況下，要創造條件，使編制內外人員能進能出、互為補充。實行人員控制總量以后，部分技術、后勤和特殊技能用工崗位，編外聘用人員也應控制在編制限額或人員控制總量限額以內。

（七）對備案制單位探索實行“經費包干”制度。積極探索實行人員控制總量與工資總額、人員經費脫鉤的管理模式，增人不增工資總額；鼓勵單位合理空編，采取編內聘用、占編不入編方式解決人員不足，逐步形成人員管理上的自我約束機制。特別是事業單位養老金并軌后，對一些行業事業單位不再與人事編制掛鉤，與企業一樣自由定員，財政只按事業單位完成工作量相應撥款，實行‘經費包干、購買服務、人員自聘、合同管理辦法，鼓勵購買服務，精工用工，從長遠上節約財政支出，建立適應市場經濟發展的人事管理體制。

（八）健全臨時編制制度。編制總量在2012年底的基礎上只減不增，對控制財政供養人員確實起到了巨大的作用，效果顯著。但在一些地區、行業，亟需的人員編制需求得不到滿足，也會影響事業發展。因此，需要完善臨時編制制度，作為編制管理和人員控制總量的一種有益補充。臨時編制，指機構編制部門為完成臨時性工作任務的機構下達的編制。臨時編制要有明確的時限要求，在編制管理上相對比較靈活，既能有效地保障工作的進行，又便于轉化或核銷。臨時編制應嚴格審批，不得自行突破，使用臨時編制的工作人員的工資待遇與使用正式編制的工作人員相同。臨時性工作完成后，臨時編制即行核銷，選調參加臨時工作的人員一般按照“哪來哪去”的原則由各相關部門安置解決。

總之，備案制管理模式仍有一些工作細節需要解決，有許多配套改革需要協調推進，既要解決當前，又要考慮長遠，確保這項改革堅持正確軌道，讓單位、職工和群眾都能從中獲得實實在在的益處?！踝髡呦等R蕪市委組織部副部長、市編辦主任 E：DL

關鍵詞：高校 公立醫院 備案制 對策研究