農村貧困殘疾人家庭住房保障問題研究
——基于江西省9縣區的抽樣調查

■李芳萍吳軍民賴水源賴建寧

農村貧困殘疾人家庭住房保障問題研究
——基于江西省9縣區的抽樣調查

■李芳萍1吳軍民2賴水源1賴建寧1

如何有效解決貧困殘疾人家庭的住房困難一直是我國農村社會保障政策關注的焦點。通過對江西省四市9縣區755位殘疾人的問卷調查，分析農村住房社會保障的現狀與問題，探討完善農村貧困家庭住房保障制度的途徑、方法。調查發現，農村貧困殘疾人家庭住房保障存在人均住房面積遠低于平均水平，現有農村住房制度設計未能提供有效保障，住房質量不高、滿意度低，農村危房改造指標和資金嚴重不足等問題。研究認為，既有住房保障方式為建立農村住房社會保障提供了堅實基礎，并提出強化分類管理、精準施策、開展農村保障性住房試點、多渠道籌集住房保障資金和嚴把住房保障建設質量關等政策建議。

農村貧困殘疾人；農村住房社會保障；住房滿意度；宅基地

【Abstract】How to effectively solve the housing difficulties of the rural poor families with disabled persons is the focus of rural social security policy.This article analyzes the status and problems of rural housing security，and explores the approaches and methods to improve the rural housing security.The survey finds some housing problems exist in rural poor families with disabled persons，including living space per capita below average，inadequate housing protection，low housing quality and satisfaction，a severe shortage of both indicators and funds for the renovation of old and dilapidated houses and so on.The study points out that the existing housing security system lays a solid foundation for constructing rural housing security and it also puts forward suggestions as follows: strengthening classified management； implementing policies exactly； carrying out the pilot rural housing security； raising funds through multi channels； and monitoring the quality of rural security housing.

【Key words】Rural poor families persons with disabilities； Rural housing security； Housing satisfaction；Residence base

前言

長期以來，我國實行城鄉二元化的住房保障制度。在城市，政府建立起了以公積金、廉租房、經濟適用房、限價房和公共租賃房等不同類型、不同層次的住房保障制度體系。但在農村，自20世紀60年代以來我國農村住房制度沒有實質性的變革，一直延續的是以宅基地制度為基礎的農村住房保障制度和針對五保戶的住房救助制度。從一定程度上來說，宅基地也是一種住房保障，只不過是一種住宅建設用地的保障，或者說是一種低層次、間接的住房保障手段，并非真正意義上的農村住房保障制度［1］。而且，僅有的針對五保供養對象的住房救助制度安排，難以滿足包括殘疾貧困家庭在內的其他困難家庭的住房需求［2］。

目前，我國農村貧困家庭住房保障形式主要有兩種：一種是農村五保供養制度，另一種是貧困殘疾家庭、低保戶和其他貧困戶的危房改造。就前者來說，在建國后的相當長時期里，農村住房保障在很大程度上就是五保供養中的“保住”，即對農村中那些無兒無女、無收入來源、無勞動能力、無法定扶養義務人的老年人、殘疾人和未成年人村民提供住房保障或住房修繕，其中集中供養對象由地方財政和老人所在的鄉村組共同出資興辦敬老院或“五保村”統一安排住房，分散供養對象則由地方財政提供房屋修繕資金以保證基本居住條件。就后者而言，全國農村危房改造工作始于2004年國家彩票公益金危房改造試點項目，當時的重點是改善農村貧困殘疾人住房條件，2008年以后危房改造補助對象擴大為分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭、困難農戶、國家重點優撫對象等，試點范圍則逐步擴大到全國范圍。

黨的十八大報告指出，要建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求，到2020年住房保障體系基本形成。黨的十八大為農村住房保障制度改革指明了方向，發達國家已經建立了比較完備的住房保障體系，國內的一些省市也對建立農村住房社會保障制度進行了積極的探索，發達國家或地區的住房保障和國內先行先試地區的實踐為農村住房保障制度建設提供了有益的借鑒。本研究將通過江西省部分縣區殘疾人問卷調查，分析當前農村住房保障存在的問題，探討完善多形式、多層次的農村貧困殘疾人家庭住房保障制度的途徑、方法和措施。

1　研究資料和對象

本研究所使用的數據來源于中國殘聯2010～2011年度殘疾人事業理論與實踐研究課題“殘疾人社會政策效果研究”，有關貧困殘疾人家庭住房問題是此次調查的內容之一。本次調查運用分層多階段按比例抽樣，先選取南昌市、新余市、宜春市和九江市為調查地區，其中南昌市選取了青山湖、青云譜、西湖區3個區，新余市選取渝水區和分宜縣兩個區縣，宜春市選取萬載縣、高安市兩個縣市，九江市潯陽區、永修縣兩個區縣，在選取區縣中的殘疾人數據庫中隨機抽取調查對象。共發放850份問卷，有效問卷為755份（占回收問卷的95.9%）。根據聯合國糧農組織的標準，恩格爾系數大于60%為貧困，50%～60%為溫飽，40～50%為小康，30%～40%為相對富裕，20%～30%為富裕，20%以下為極其富裕。在調查樣本中選取恩格爾系數大于或等于60%的農村殘疾人為研究對象，有273個樣本符合條件。

調查發現，74.2%的受訪者教育程度在小學及以下，多數為肢體殘疾（61.6%），僅有3.1%的殘疾人有穩定就業；農村最低生活保障金是他們最主要的家庭收入來源，通過打零工、公益性崗位等獲得工資性收入的家庭僅有9家（約占3.3%），家庭人均月收入為392.13元（標準差675.98），恩格爾系數均值為0.90（標準差0.45）?？傊?，殘疾人及其家庭的經濟和就業問題極為突出，處于較為嚴重的貧困狀態。

2　農村貧困殘疾人家庭住房保障現狀

自2004年以來，江西省籌集敬老院建設資金近15億元，社會捐助資金和實物3000多萬元，新建、改（擴）建敬老院1100所，建筑面積達156.3萬平方米，新增床位10萬余張，在全省農村分散供養1200元/年·人保障標準中按200元/年·人提取住房維修基金［3］。各市、縣（區）在落實這一規定時，考慮到五保戶的實際情況，住房維修多采取現金和實物兩種相互結合的形式。2009～2015年上半年，江西省累計投入財政資金78.48億元，完成國家下達的59.7萬戶農村危房改造任務，改造房屋總面積達5722萬平方米，解決了近240萬農村住房困難群眾的安居問題［4］?？傮w來看，江西省的農村住房保障使得廣大農村困難群眾安居樂業，實現了改善民生、調節收入分配關系、改善農村社會管理的目標，取得了一定成績，但貧困殘疾人家庭住房問題仍然十分嚴峻。

2.1人均住房面積遠低于平均水平

黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會，城鄉居民的居住條件將得到全面提升，城鎮人均住宅建筑面積達到35平方米，農村人均住宅建筑面積達到40平方米。江西省統計局數據顯示至2014年末全省城鎮居民人均住房建筑面積40.0平方米，農村居民人均住房建筑面積50.2平方米。但農村貧困殘疾人家庭的人均住房面積為16.5±10.1平方米，遠低于江西省平均水平的53.5±28.2平方米。其中超過一半的貧困殘疾人家庭（53.1%）人均住房面積在15平米及以下，15～25平米的占34.8%，25平米以上的占12.1%。表明貧困殘疾人家庭人均住房面積不僅低于農村居民平均水平，也低于其他一般殘疾農戶。

2.2住房質量不樂觀

在農村經濟發展帶動下，農民通過發展種養業、外出務工等各種渠道增加收入，農村住房建筑結構情況較改革開放初期有了明顯變化，住房建筑結構由平房逐漸轉向樓房、竹草土坯、磚木結構逐漸轉向以磚混和鋼筋混凝土為主要的住房建筑結構。但是，農村貧困殘疾人家庭住房質量并不樂觀：從住房建筑結構衡量來看，鋼混/磚混房的比重僅占11.7%，而板木瓦房（占34.6%）、土坯（磚）瓦房（占26.4%）等住房合計比重高達71.8%，是農村貧困殘疾人家庭住房建筑結構的主要形式。這些房子不僅平面布局不合理、功能不全，而且建筑材料強度低、建筑結構整體性差、防風抗震能力低，房屋設施陳舊，有的甚至是不宜居住的危房，僅能為住戶提供遮風蔽雨而已。

總體來看，農村貧困殘疾人家庭住房質量問題的主要原因在于：一是家庭經濟貧困，無力建設符合質量要求的房子；二是農戶思想觀念較為傳統，傳統建房模式有很大影響；三是農村住房建設缺乏科學規劃與技術指導，住房質量問題未引起人們的足夠重視。

2.3住房滿意度評價較低

住房滿意度是評價人們對住房質量、住房結構等的綜合性指標。本研究關于貧困殘疾人住房滿意度的評價采取五點尺度測量（即“1=不滿意，2=不太滿意，3=一般，4=比較滿意，5=很滿意”）。從各評價所占比重來看，“不滿意”和“不太滿意”的合計所占比重為46.3%，而“比較滿意”和“很滿意”的合計比重僅為21.4%，五點尺度評價平均得分是2.60分（標準差1.146），總體上被調查者對住房持不滿意態度。從住房建筑結構來看，對鋼混/磚混住房評價“比較滿意”和“滿意”的合計所占比重為32.9%，而板（磚）木房（27.9%）和土坯房（13.7%）合計所占比重為41.6%。住房建筑結構是衡量住房質量的重要指標，分析表明所調查的貧困殘疾人家庭對住房建筑結構評價是很低的。

再結合家庭人均住房面積來看，在由“15平米及以下”、“15～25平米”至“25平米以上”三個等級中，“比較滿意”、“很滿意”評價比重合計分別為14.4%、27%和36.4%，“不滿意”和“不太滿意”評價比重合計分別是60.5%、35.6%和21.6%?？傮w來看，隨著上述人均住房面積三個等級的提高，貧困家庭的住房滿意度評價相應提高，人均住房面積在15平米及以下的家庭其住房滿意度最低。

2.4農村住房制度未能有效提供住房保障

自上個世紀九十年代末我國啟動城鎮住房貨幣化改革以來，為解決無力通過住房市場途徑滿足基本居住需求的困難群體，政府構建了與住房市場相銜接的城鎮住房保障制度。城鎮住房保障主要采取直接保障的形式，即通過實物保障方式直接提供住房給保障對象或通過貨幣保障方式直接提高保障對象的住房消費能力（或購或租）。但是，自二十世紀六十年代以來我國農村住房制度一直沒有實質性的變革，統一有效的農村住房保障制度一直缺失。調查發現，除了集中供養五保戶（占15.8%）外，絕大多數貧困殘疾農戶的住房系父輩繼承或自建，僅少量到城市實現穩定就業的殘疾人有享受到廉租房或其他形式的住房保障（占9.7%）。在被調查者中，有37.6%的是五保供養對象（包括集中供養和分散供養），其中分散供養對象的比重為21.8%，是農村中住房問題最為突出的群體。

農村的自然條件及生產生活方式決定了農村居民具有居住分散、住房兼有生產經營功能、 居住需求個性化差異明顯等特點，其自建住房的比重要顯著高于城鎮?，F行農村住房制度允許農村居民按戶無償取得宅基地并可無期限使用，但對于農村貧困人口來講，因為宅基地獲取后的住房建設需要大量資金，所以宅基地的無償供應并不能有效解決其住房困難問題［5］。而且，由于宅基地沒有持有成本，更主要的是缺乏市場化的流轉機制，使得農村宅基地超標占用、閑置浪費的情況較為普遍。

2.5農村危房改造資金嚴重不足

與農村其他貧困群體相比，貧困殘疾人家庭住房困難更為突出，其房屋大多危陋破舊、年久失修，配套設施不全，幾無日用電器產品，居住環境較差，部分殘疾人甚至無自有居所，只能借住在親友及其它地方。因此，他們的住房需求是極為迫切的，而僅憑他們自身的能力是無法解決住房問題的，需要政府和社會更多的投入和關愛。

近些年來，國家加大了對中西部地區農村危房改造的扶持力度，并持續向贛南等原中央蘇區、集中連片特殊困難地區的縣和國家扶貧開發工作重點縣傾斜。2015年，江西全省有31.2萬戶農村危房改造任務指標，但這些指標仍存在較大缺口。以贛州市為例，2012～2015年，該市拆舊新建和維修加固改造的農村危舊土坯房44.8253萬戶，上級實際下達計劃指標38.298萬戶，仍缺口指標6.5273萬戶，按平均每戶獎補1.5萬元計，缺口補助農戶資金9.8億元。因此，到2020年要使這部分農村貧困殘疾人與全國同步全面實現小康，是個非常艱巨的任務。

3　關于農村貧困家庭住房社會保障的政策思考

中國是一個發展極不平衡的國家，不同地區之間、城市和農村之間的發展差距很大，應根據基本公共服務均等化的原則從實際出發，對農村貧困家庭住房社會保障實施分類管理、精準施策。應當強調的是，作為一個人多地少、資源有限的發展中國家，在相當長的時間內，我國住房保障應繼續“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續”的方針，保障貧困家庭基本的住房需求。

目前，我國住房社會保障主要有四種方式，分別是：（1）公積金制度，國家機關、企事業單位及其在職職工繳存的長期住房儲金；（2）半市場化方式，政府通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設的經濟適用房；（3）非市場化方式，政府對于貼息也買不起的群眾由政府提供廉租房；（4）救濟方式，政府對絕對貧困家庭采取政府提供貼租的方式，保障他們的基本住房需求。既有住房保障方式為建立農村住房社會保障制度提供了堅實的基礎。農村住房社會保障制度建設是一個長期過程，應致力于將農村住房社會保障制度由一項選擇性制度安排過渡到普惠性制度安排，改變以往零散臨時性的政策安排，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，進而提升全體社會成員福利水平。

3.1強化分類管理，精準實施農村危房改造

分類管理是住房保障管理的基本原則。根據家庭經濟狀況，貧困家庭可以劃分為絕對貧困家庭和相對貧困家庭。絕對貧困人員或家庭指的在某一個時期內家庭依靠勞動收入或者其他合法收入不能維持其基本生存狀態的家庭，如最低保戶、五保戶及城鎮“三無”人員等，他們無建房能力，他們雖有再建新房、獨立改善住房環境的意愿，但存在資金困難。

應針對不同貧困家庭的住房需求，進一步完善住房保障分類管理。對住房困難的絕對貧困人員或家庭，要合理規劃農村殘疾人和養老服務機構的布局和發展，鼓勵多種實體參與服務機構建設，健全服務機構的內部管理制度，提高服務機構的管理水平和服務質量。對住房困難的相對貧困人員或家庭，確無經濟基礎的給予危房改造或拆除重建資金補助，有一定經濟基礎的給予信貸扶持。在農村危房改造方面，對“兩紅人員”及烈士遺孀、“兩紅人員及烈士子女”、分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人等五類人員危舊土坯房改造優先安排，鼓勵鄉村統建、盤活置換、購買二手房、親戚幫建等。同時，針對“五類人員”和其他貧困戶資金困難問題，采取政府貼息貸款方式幫助其貸款。

3.2開展農村保障性住房試點，多渠道籌集住房保障資金

大力推進基本公共服務均等化，城市住房保障體系向農村延伸，建立適應農村特點的保障性住房制度。在有條件的地方開展農村保障性住房建設試點，可以借鑒城鎮經濟適用房、廉租住房等住房保障制度實踐經驗，保障方式主要以發放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔，解決農村貧困家庭的住房問題。農村保障性住房建設應封閉運行，鼓勵低收入居民家庭租賃或購買保障性住房。應建立廉租住房保障制度的退出機制，以實現享受人員的動態調整。此外，農村保障性住房建設應在考慮當地社會成員生活習慣以及自然環境的前提下，努力實現相對集中居住，以便集約利用土地。

農村保障性住房建設所需資金除了國家的財政性投入外，應大力改革現行農村住房制度，改革宅基地供應制度、宅基地及住房流轉制度、補償制度，多渠道籌集農村保障性住房建設資金：（1）建立宅基地退出及集約節約利用的國家補償機制，政府應根據宅基地退出情況和集約節約利用情況對農村地區給予相應補償；（2）利用農村經營性建設用地收益設立專項資金，提取部分農村集體經營性建設用地收益作為農村住房保障專項資金；（3）積極引進社會資金，通過房屋建筑產權分割讓利或流轉集約建設用地，為農村保障性住房建設融資。

3.3堅持規劃先行，嚴把住房保障建設質量關

要堅持規劃先行，結合實際做好村莊布點規劃、村莊建設規劃。實施部門聯動，規劃建設、國土、礦管、水利、交通、防震減災等部門對所有集中改造建房點進行聯合選址，充分考慮集中改造點的地形地貌、自然生態，依山就勢，避開地震斷裂帶、引洪區和滑坡、泥石流等地質災害地段進行規劃；有序引導農戶向縣城、圩鎮、產業園區、中心村集中；綜合配套水電路等基礎設施和文化、教育、醫療等公共服務設施，努力建設新型農村宜居社區。

農村住房最大的問題就是安全。目前仍有大量貧困家庭居住在土坯草木、土坯磚木結構的房子中，這種房屋抗風險小，威脅群眾的生命財產安全。而新建房屋雖以鋼筋混凝土結構為主，但經濟能力不足的農民往往會選擇一些廉價安全性不高的建筑材料，給安全帶來極大隱患。因此，政府在為住房困難家庭提供危房改造或拆除重建補助金的同時，要把住房質量和安全擺在突出位置。2013年7月，住建部印發《農村危房改造最低建設要求（試行）》（建村［2013］104號），該文件對危改房的功能分區、建筑面積、選址安全、地基房基主體結構以及門窗、梁棟、樓板、樓梯等最低技術要求做了明確規定，為保障危改房質量提供了政策依據。江西省自2009年開始在全省范圍內推進農村危房改造工作，歷年的農村危房改造實施方案均要求改造后住房須質量合格、結構安全和基本功能齊全，對加固維修、拆除重建的房屋進行分類管理，建設部門和鄉鎮村鎮建設管理機構全程介入選址、地基基礎、主體結構、樓面等關鍵施工階段，及時到現場逐戶進行技術指導和檢查，對抗震設防烈度較高地區、特別是7級以上地區，嚴格執行《農村危房改造抗震安全基本要求（試行）》（建村〔2011〕115號），引導和指導符合條件的貧困農戶按抗震設防要求科學實施農房抗震改造。

總結

住房社會保障是我國農村社會保障領域中的薄弱環節。如何有效解決貧困殘疾人家庭的住房困難一直是我國農村社會保障政策關注的焦點?；谵r村五保供養制度的住房救助和危房改造政策為我國農村住房社會保障的主要內容，這兩項制度和政策的實施極大地緩解了農村貧困家庭的住房困難，取得了非常顯著的成效。本研究通過對江西省755位殘疾人的問卷調查，分析農村住房社會保障工作的現狀與問題，探討完善多形式、多層次農村貧困家庭住房保障制度的途徑、方法和措施。研究發現，雖然農戶施工房屋建筑面積與人均居住面積呈現穩步增長態勢，但農村殘疾人貧困家庭的人均住房面積遠低于平均水平；與城市相比，農村貧困殘疾人家庭不論在住房保障形式還是在層次上，都明顯單一；農村貧困家庭住房結構、住房質量普遍存在問題，磚木結構、土坯房等仍占相當比重；住房滿意度評價較低，人均住房面積在15平米及以下的家庭其住房滿意度最低。

基于上述分析，本研究認為，農村貧困殘疾人家庭住房社會保障是整個社會保障體系的重要組成部分，既有的公積金制度、半市場化、非市場化和救濟等住房保障方式為建立農村住房社會保障提供了堅實的基礎。在當前，要強化分類管理精準施策，開展農村保障性住房試點，多渠道籌集住房保障資金，嚴把住房保障建設質量關。農村貧困家庭住房保障建設是一個長期過程，本研究使用的數據是某個時點的橫截面數據，未能動態跟蹤農村危房改造政策實施的全過程，從這一層面來說，本研究仍然是探索性的。

［1］崔永亮.農村住房保障制度缺失及其未來改善.改革，2013（12）:95-102.

［2］黃玉璽.李軍.我國農村住房發展的主要矛盾及影響因素分析.現代經濟探討，2015（7）:83-87.

［3］江西省統計局.國家統計局江西調查總隊.2014年江西省國民經濟和社會發展統計公報.www.jxstj.gov.cn，2015.3.26.

［4］李道鵬.在全省農村危房改造會議上講話.江西省住房和城鄉建設廳，www.jxjst.gov.cn，2015.08.10.

［5］歐陽安蛟.蔡鋒銘.陳立定.農村宅基地退出機制建立探討.中國土地科學，2010（10）:26-30.

Research on Housing Security of Rural Poor Families Persons with Disabilities Based on Sampling Survey in 9 Counties of Jiangxi Province

LI Fang-ping，WU Jun-min； LAI Shui-yuan； LAI Jian-ning

C913.69

A

2095-0810（2016）23-0032-05

1 江西省殘疾人聯合會 南昌 330038

2 江西財經大學 南昌 330037

李芳萍 江西省殘疾人聯合會副理事長；研究方向：殘疾人政策

賴建寧E-Mail： 512201428@qq.com