公共服務合同外包中的風險及其原因

陳婷婷

摘 要：公共服務合同外包作為一種新的制度安排，被政府引用到公共管理領域。它有著降低政府開支、提高服務質量、減少政府規模等優勢，但是作為一把雙刃劍，合同外包也會遭遇各種風險，我們必須理性客觀的看待。從委托代理理論的視閾分析，在“經濟人”假設的前提下，委托人與代理人由于存在目標利用的沖突與信息的不對稱，導致在合同外包中出現尋租風險、成本提高風險、服務質量降低風險和公平風險。產生這些風險的原因主要是因為委托人與代理人直接目標利益的沖突與信息的不對稱。

關鍵詞：委托代理 公共服務 合同外包 風險 原因

上世紀七八十年代，西方學者發起的新公共管理運動推動了以英美為首的福利國家的改革，新公共管理運動強調引入市場的競爭機制，來提高公共服務的水平，借鑒企業管理的一些有效管理工具、理念來提升政府部門和人員的績效，其中服務外包作為一種管理模式引入到公共服務的供給中來越來越被歐美國家所認可。公共服務外包就是指政府不再直接提供公共服務，而是通過引入市場化競爭機制的方式，并制定一定的準入標準，再把其承包給有資質的市場主體來完成，從而使公共服務提供主體和提供方式多樣化。

一、公共服務合同外包的理論邏輯

作為政府公共管理改革中的一項管理工具，公共服務合同外包的邏輯起點是“把民事行為中的契約關系引入公共管理領域，本質是種委托代理關系”。從公共服務的邏輯鏈條看，這種存在三方主體間的兩層委托代理關系。如下圖所示，第一層委托代理關系涉及公民與政府，公民作為原始的委托人將公共服務供給權力與資源委托給政府，政府作為代理人，肩負起提供公共服務的職能，這是第一層的契約關系，也稱隱形的契約關系。第二層委托代理關系則涉及政府與承包商，政府肩負起公共服務職能后，作為委托人。通過合同的方式將提供公共服務的權力與資源委托給承包商（私人企業或是社會組織），承包商作為代理人肩負起依據合同的規定提供公共服務的義務。這是第二層的契約關系，也是稱顯性的契約關系。在這雙重委托代理關系中，公民與承包商之間的關系也并非完全割裂，公民也具有監督承包商履行義務的權利與責任，承包商提供的公共服務最終是被公民消費的，兩者之間是相互影響與作用的關系。顯而易見，合同外包的最大貢獻就是以契約的方式把市場競爭機制引進到公共服務供給領域，打破傳統上的政府一方壟斷的局面，實現了供給主體多元化，并提高了公共服務供給的質量和數量，從而保障了公共服務的最終受益者也即原始委托者——公民的公共需求能夠得到滿足，“公民—政府—社會” 能夠形成一種互動的公共事務治理結構。

二、政府公共服務外包過程中存在的風險

由于政府能力的有限和信息的不對稱，導致外包合同的不完備，同時，公共服務追求公共利益的價值屬性和市場機制效率優先及私利至上的信條存在內在沖突，使合同外包的過程遭遇了一系列的風險，具體表現如下：

1.公共服務外包容易滋生腐敗，損害政府聲譽。傳統的公共服務供給由政府單一的提供最容易造成壟斷和效率低下的現象，而公共服務合同外包過程中最容易產生的就是尋租或是腐敗問題。首先，政府官員可能以權謀利，主動索要回扣。根據經濟人的假設理論，人都是追求自身利益最大化的，政府官員也不例外，很有可能憑借手中的權力進行尋租；其次，參與競標的組織或是承包商，為了更多的賺取公共利益很有可能主動向政府官員進行行賄，誘導官員受賄；在提供的公共服務達不到合同約定的質量要求時，承包方為了逃避承擔責任或是免受懲罰，也可能主動向相關政府官員行賄。這些現象嚴重損害到政府的形象，公民對政府的信任一落千丈，使政府陷入信任危機，公共服務的公共性遭到質疑。

2.外包活動可能增加成本。運用公共服務外包這一管理工具并不是零成本的，合同的擬定與正常運行都會產生一定的交易成本。通常來說私人部門在利益動機的引導下比公共部門更有效率，表面上看似乎節省了公共服務的財政支出，實際上在很多情況下，由于目標利益的沖突、信息的不對稱和機會主義行為的作用與影響，使得競爭中直接節省出來的大量成本少于交易成本。首先，代理人為了維護自己的利益，可能會隱藏或是提供一些虛假的相關信息，例如偽造自己的資質，導致交易雙方信息的不對稱，在信息不對稱的情況下，政府在公共服務外包的執行過程中，就一定要加大監督和管理力度，這勢必會增加交易成本。其次，還存在一些被忽略的隱形成本，如處理在交易履行過程中出現的意見不合等爭端的成本、人力資源管理成本、機會成本、腐敗成本等等，這些成本都很有可能比政府自身生產和提供公共服務所花費的成本高。

3.外包可能會降低公共服務的質量。外包服務質量下降通常表現為：延遲或是拖延遞交服務的時間、遞交的服務質量沒有達到合同約定的標準、以及外包業務技術人員專業水平不過關等。由于信息、資金、技術等方面的限制，政府在公共服務外包的監督與管理方面捉襟見肘，部分官員由于責任意識的缺乏，對公共服務外包的質量不聞不問，甚至當作包袱，而承包公共服務的代理人往往具有逐利的天性，追求利益最大化，其在提供公共服務的過程中就很有可能利用監管漏洞而偷工減料，降低服務質量?；蛘呤请p方簽訂的承包合同存在漏洞，承包方利用模糊的合同條款，通過降低成本、弄虛作假等方式獲取額外利益，造成服務質量風險。

4.公共服務的提供過程中會產生不公平現象。政府提供的公共服務應該是均等的，但是公共服務承包方為了獲取更多的利潤就有可能以犧牲公平為代價，而只是有選擇性地提供公共服務，如私營企業為了降低成本，追求更大的利益，對于落后的農村地區或其他經濟不發達的地區提供很少的服務，或者對一些弱勢群體可能在服務態度、服務質量上存在歧視；而對有利可圖的發達地區則提供高質量的多種服務。政府本來在制定公共服務政策時就有可能有失公平，而這種明顯的差別對待、有選擇地提供公共服務更加劇了不公平現象。這種不公平性與公共服務追求公共利益的信條是相悖的，這種犧牲公平與公正去求得高效率高質量的公共服務公共服務哪怕看起來再成功，實際意義上它也是失敗的。

三、風險成因分析

從委托代理理論的角度來看，造成這些風險的原因主要是目標利益的沖突和信息的不對稱。首先由于經濟人的特性，承包商追求的是自身利潤最大化，而政府部門追求的是公共利益最大化，“私利”與“公利”的追逐使承包商與政府站在棋盤的兩方展開激烈的博弈，承包商為了謀取自身利益可能會向政府官員行賄，或是機會主義行為從而增加交易成本，損害政府利益。其次信息的不對稱也是交易成本增加的原因，政府有限能力的情況下制定出來的合同無法預估未知所發生的情況，使得說在談判、執行和監督中產生的交易成本大大增加。另外從代理人的角度講，信息不對稱容易產生“逆向選擇”和“不公平”風險這兩個典型的委托代理問題。逆向選擇指的是在信息不對稱的條件下，代理人可能隱瞞自己的信息，并借助傳遞不真實信息的手段來追求自身效用最大化，但這種行為會損害委托人的利益。

參考文獻：

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