生態恢復整治若干法律問題探析

許利娟

（東莞理工學院城市學院，廣東東莞　523000）

生態恢復整治若干法律問題探析

許利娟

（東莞理工學院城市學院，廣東東莞523000）

目前，生態退化已成為全球共同面臨的重大問題，威脅到了我國經濟、社會的健康發展。對己被破壞的生態環境進行恢復整治是各個國家的現實做法，也是我國生態文明建設的迫切任務。在生態恢復整治過程中，政府應當起著主導作用，政府作用發揮得如何，決定著生態恢復整治工作的成??；生態恢復整治工作中必須對生態利益的犧牲者進行補償，這項工作體現了權利與義務的對等要求及法律公平正義價值的實現；另外，生態恢復目標及評價體系設計也至關重要，關系到生態恢復整治的效果。這些是本文闡述我國生態恢復整治工作時著重探討的方面。

生態恢復整治；責任主體；生態補償；目標體系

近幾十年來，生態退化已成為全球共同面臨的重大問題。我國相當多地區自然環境脆弱，加之近三十年的經濟快速發展，對環境的利用與破壞尤其嚴重，生態問題嚴重，有的地方甚至觸目驚心。這種狀況與黨的十八大報告中提出“把生態文明建設放在突出地位……努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”的理念和愿景是格格不入的。

我國現有的法律和政策比較重視生態破壞的預防方面。環境保護法實施三十多年來“預防為主”的觀念深入人心，“防患于未然”是人類控制事態發展的古老智慧。但是，隨著經濟發展，面對生態破壞的“已然”局面如何解決，更能考驗人類的智慧及解決問題的勇氣。我們不能一方面高調倡導預防對生態環境破壞，一方面對已被破壞的生態環境坐視不管——必須對已經遭到破壞的生態環境進行恢復與整治。

一、生態恢復整治的必要性及現實依據

（一）生態恢復整治的必要性

人是自然環境的產物，同時又是自然環境的改造者。生態退化是源于人類的改造，如果能夠意識到這一點，反過來對這種“改造”進行“改造”也即進行生態恢復與整治的話，就能夠最大限度地恢復環境的生態功能，同時也更有利于人類社會經濟發展。

依照生態學的理論人類活動和生態環境存在著互動關系：如圖1所示。

圖1說明經濟活動會給環境帶來壓力，環境壓力加大會帶來一系列影響，此時應當啟動相應措施恢復整治。

依照環保部及國家相關職能部門公布的最新生態環境狀況的數據顯示，從總體情況來看，有的領域生態環境經過恢復整治以后在逐步好轉，有些領域的生態環境保護壓力較大并有惡化風險，需要切實開展或者加大恢復整治力度。

圖1　

（二）關于生態恢復整治的法律規定

十八屆三中全會決定提出“建設生態文明”、“實行環境治理和生態修復制度”。2015年實施的新《環境保護法》提出“綜合治理”的原則，生態恢復整治工作，就是對這項基本原則的貫徹實施。除了“綜合治理”這項基本原則之外，本法第三十條規定：“開發利用自然資源，應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施?！贝藯l屬于強制性規范，要求各主體在開發利用生態資源過程中須進行生態恢復治理。

目前生態恢復整治方面的法律規范更多地散見于《土地管理法》、《土地復墾條例》等國家單行性法規中，規定的較為原則和簡單；地方立法中，多為礦山恢復整治及土地復墾方面。此外，尚有部分規定停留在政策層面，沒有上升為法律規范。

從總體上來看，我國現行環境立法普遍以預防性立法為主，有關破壞后的恢復整治立法比較薄弱。事實上，通過“預防”只能盡量減小人類活動對生態環境破壞，并不能從根本上解決生態環境的破壞和退化問題。此外，有些生態環境的破壞是我們無法預防的，例如因自然災害引發的生態環境破壞只能事后恢復整治［1］。在環境保護基本法層面一語帶過式的規定不具有針對性；在單行法層面，目前也沒有以促進生態環境恢復為主要目標的針對性立法；在地方性立法中，與生態環境恢復有關的法律規范也非常零散。這種立法狀況嚴重地制約著我國生態環境恢復整治在環保實踐層面的實施。所以加強此方面的立法是基本的，但卻是強有力的保障。

二、明確環境恢復整治工作的責任主體及其責任

環境恢復整治工作系統龐雜、需要明確各責任主體，實現“權、責、利”相統一。

（一）各級政府在環境恢復整治中的責任

1.政府應成為生態恢復整治的主要責任主體

談政府的責任時，我們往往強調政府的職責和義務。政府責任性質上屬于一種角色責任，應當按照法律賦予其的地位與職權實現行政管理的目標和促進社會整體福利的增加。生態環境恢復整治可以促進社會整體福利的增加，依照法律規定的政府的性質、職能，政府應當成為生態環境恢復整治的主導者和主要責任的承擔者。

生態利益的享有不具有排他性，其享有者不是某個具體個人，而是社會大眾。生態恢復治理是一項公益性活動。從人性的角度出發，很少有人會自己花大力氣投資于某項事物，但是這項事物產生的利益卻是大家來共享的。雖然可以依照“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”這項環境責任原則確定環境恢復治理的責任主體，但是現實中無法確定恢復治理的責任主體的情況也大量存在。比如：因年代久遠、時過境遷難以確定責任人的；因偷排偷用難以發現責任人的；因自然原因造成嚴重的破壞、而根本就沒有責任人的……由于政府作為社會公共利益的代表，以及政府所具有的職權和政府行為的主動性［2］，使它成為最合適也最有能力承擔起環境恢復整治的責任。

2.新環境保護法中關于政府責任的強調

新環境保護法最大的亮點就是增加了多項政府環境責任的規定：要求縣級以上政府將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃；加強環境監測；規劃和建設項目必須進行環評；建立跨區域、流域污染和破壞防治的協調機制；實行環境保護目標責任制和考核評價制度。環境恢復整治工作屬于環境保護工作的重要內容，同樣應該列入政府的發展規劃中，納入工作目標體系中，并接受考核評議及將該項工作的進展情況向權力機關報告接受監督。

在環境保護法修訂案出臺前，政府環境責任不完善主要表現為：環境立法重政府環境權力、輕政府環境義務；重政府環境管理、輕政府環境服務；重政府環境主導、輕公眾環境參與；重對行政相對人的法律責任追究、輕對政府的問責……。中國環境問題的主因是“政府失靈”而非“市場失靈”，政府環境責任不完善加劇了環境領域的“政府失靈”，導致政府在環境領域的公信力降低和執行力減弱，從而嚴重影響了環境法的實效性。［3］此次環境法修訂案中著力強調政府的環境責任，并設計了相關制度，同時也會為生態環境恢復整治工作帶來積極影響。

3.政府理念應從環境管理向環境治理轉變

對待環境保護，理念決定政府的行為，管理理念限制了政府環境責任的完善。在環境管理理念指導之下，政府通過運用政治權威來發號施令，對社會公共事務實行自上而下一向度的管理；政府享有的是權力，責任主要是由行政相對人來承擔的，政府的責任以管制為主，服務很少在政府的考慮范圍［3］。治理理論認為，辦好事情的能力并不在于政府的權力、命令、權威，政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此［4］。

在環境治理理念之下開展生態環境恢復整治工作，應當實現從重政府權力到重政府環境義務、從重行政相對人環境法律責任到重政府環境法律責任、從重政府對行政相對人的管理到重政府對公眾的服務、從重政府環境主導到重公眾環境參與的綜合轉變［3］。政府應當做好以下方面的工作：恢復整治項目的政策研究、立項研究、規劃設計、立項審批、和建設招投標、宏觀指導、資金支持、技術支持、監督檢查、跟蹤審計等工作。這些工作中有管理性的也有服務性的。

對于環境恢復整治工作中的各種利益沖突，政府應該依靠與公眾的公共協商機制，通過溝通來交換各方的意見，依靠公共理性最終形成解決方案。環境治理理念之下的恢復整治工作是由政府為主導，整個社會協同發力。在治理初期公眾參與決策，在治理中由公眾參與監督，在治理后由公眾評價治理的效果。

總之，環境恢復整治是一項長期而艱巨的任務，領導干部要樹立正確的政績觀和科學的發展觀。要建立長效管理機制來從根本上規范和約束政府行為，使各種政策和措施法律化、制度化、規范化［5］。2015年實施的新環境保護法中規定的目標責任制、環境績效考核機制和環境問責制度要在環境恢復整治工作中切實貫徹執行。

（二）政府之外的環境恢復整治責任主體

鑒于環境的公共物品屬性，在不能明確環境損害主體時，應當由政府充當恢復整治的責任主體；如果是有損害主體——環境污染或者破壞的單位或個人，依照環境責任原則，他們當然就是環境恢復與整治的責任主體。筆者認為，對于這類主體的管理要充分發揮環境影響評價制度的作用。

測評作為數學教育過程中的一個關鍵環節，肩負著提高數學教育質量、甄別人才的重要使命．高考作為一種重要的測評方式，在其中發揮著至關重要的作用，為了改善目前高考中數學學科核心素養考查的現狀，基于上述分析提出以下幾點建議．

《環境影響評價法》第二條規定了“提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”；第二十七條規定了“后評價及采取改進措施”。該法中提到的這些“對策和措施”應當分為兩種：一是預防不良影響的措施；二是不良影響出現后的恢復與整治措施。既然有措施的提出，是不是執行？效果如何？誰來監督？這方面就要依靠政府高度重視環境影響評價制度，而不能將“環評”當作“花瓶”一樣只是擺出來看的制度。政府在審批時應當科學論證對環境的影響，嚴格審查環評報告書中所提到的“消除影響和恢復整治的措施”的可行性及效果，重視后評價、后審計、后監督。事實上，因規劃和建設項目的實施而給環境造成不良影響是不可避免的，如果通過恢復整治措施可以消除影響的話，可以批準實施；如果即使通過恢復整治措施也不能恢復的話，就不應當批準實施。這樣就會促使開發利用環境的責任主體不但重視預防工作，也會同樣重視不良影響出現后的恢復整治工作，真正做到“誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復”。

（三）擴大環境恢復整治的主體范圍

環境恢復整治是對政府來說是分內的事，而對于開發利用者來說，也是開發利用之后必須承擔的責任。政府和開發利用者是主要的責任主體，但是參與環境恢復整治工作的應當不限于這兩種主體，應當鼓勵更多的資本進入，成立專門從事生態恢復整治的主體，可以是盈利性的，這部分資金應當由政府購買。政府可以運用行政合同和市場談判的方式推動生態環境恢復。政府可以和有資質的企業簽訂“生態環境恢復治理協議書”，通過該協議書明確這類主體的生態環境恢復義務，恢復之后再由政府組織各相關職能部門和大眾對恢復效果進行驗收。

三、生態環境恢復整治中的利益補償制度

（一）生態恢復中設立補償制度的理論與現實必要性

環境恢復整治是系統工程，必然牽涉到生態價值與經濟價值、環境權與發展權的沖突。有的資源型地區被開發利用之后，生態環境遭到破壞，影響當地民眾的環境權、生存權、發展權；還有些地區屬于那種生態地位極其重要、根本就不能開發的，這種地區在恢復整治之后一定要限制開發利用，以維護其生態屏障的作用，但是這樣也會阻礙該地區的發展。生態文明之下，環境立法將更加重視人們環境權利的保護。環境的恢復與再生，不僅是環境本身的治理與恢復問題，還包括權利的恢復。生態補償制度的實質就是平衡公眾權利和個體權利、環境權利和經濟權利的沖突，是可持續發展“公平性法則”的具體化，應由特定自然資源開發利用或享用主體 （國家政府、企業組織或者個人）對資源開發的生態提供者、生態權益犧牲者給予經濟 （非經濟形式）的回報和彌補?！保?］

（二）恢復整治中的生態補償關系辨析

人類社會要可持續發展，第一步就是要還舊賬，使生態系統恢復或盡量恢復到原有的平衡狀態。從這個角度講，恢復整治本身就是補償。

法學上所講的生態補償有其特殊性，也有其獨特的視角。公平與正義延伸到人與人的關系上就是權利與義務，這是我們認識生態補償的一個前提。嚴格來講，生態補償就是“人與人之間的補償”，是權利與義務的分配問題。以下幾個問題需要明晰：補償所依據的理論基礎是什么？補償關系的主體是誰？補償的形式是什么？

對于開發利用生態資源者，國家要收取資源費、稅。有的學者認為這就是一種生態補償的表現。筆者認為，國家對開發利用自然資源者收取的費用并不是生態補償費或者并不能直接反映出生態補償的性質。多數自然資源是屬于國家所有，某種意義上講，自然資源的開發利用關系更像是民事關系，國家作為所有者和使用者是處于平等地位的，采礦權、取水權等自然資源使用權屬于他物權中的用益物權，使用了別人享有所有權的財產就應當支付相應的對價，這些費用只是財產交換的對價并不能反映出對生態補償的性質。誠如《礦產資源法》規定“礦產資源屬于國有所有”，但這并不代表國家也擁有對地表附屬物的所有權，國家允許別人開采使用資源，就應當對這些行為產生的及于地表及周邊環境的負面影響承擔相應的法律責任。

四、生態恢復整治的目標及評價體系

目標及可操作性的監測、評價指標會直接影響恢復整治效果和管理技術的選擇。但是這兩項指標往往是生態學領域研究的對象，法學范疇之內很難設計這些理論性及技術性極強的問題。但是相關立法可以原則性地規定恢復整治的目標，并主要考慮以下幾個方面：

（一）生態恢復目標要兼顧生態效果與經濟發展的需要

從現實看，生態環境恢復整治要結合可持續發展原則，生態恢復整治不能僅僅針對環境退化問題開展生態功能的恢復，而不考慮區域脫貧與持續發展問題?；謴秃蟮纳鷳B環境再好，如果當地居民生活水平極度低下，也是一種不公平，當地居民的發展權受到了剝奪和限制。生態是可持續發展的支撐，可持續發展是生態恢復的終極目標。

因此，生態恢復研究的目標是通過人工設計和恢復措施，恢復和重新建立一個具有自我恢復能力的健康的生態系統（包括自然生態系統、人工生態系統和半自然半人工生態系統）；同時，重建和恢復的生態系統在合理的人為調控下，既能為自然服務，又能為人類社會、經濟服務［7］。

（二）達到恢復整治目標要兼顧自然恢復與人工促進相結合原則

過分強調人在環境恢復整治中的主導地位及積極推進作用，恢復目標“一刀切”，以人為推進的“復墾率”、“復植率”、“草地面積”等等來衡量恢復整治的效果，這種功利主義做法往往會導致事與愿違。已有的恢復案例普遍存在著系統自身維持功能弱，結構不合理，生產力不高，生態經濟效益差的問題。其實每種自然資源都有其原有的生態功能，生態恢復整治工作應當尊重自然的恢復力。但是，如果按照傳統的生態學觀點“生態恢復就是依靠自然之力的恢復，不應當有人為的介入”的話，同樣不可取。事實上我國的生態破壞速度遠超過了自然恢復的能力，有的地方自然生態系統基本上已不存在或已喪失了自我恢復能力，此時仍要強調“自然恢復”，就是不符合實際的教條。因此必須盡可能地人工促進生態重建，不能曠日持久地消極等待自然恢復。

所以在設計恢復整治目標時一定要科學考察、論證，能夠靠人力恢復的地方靠人力恢復，不適合人力恢復的靠自然之力恢復。

（三）自然生態的恢復要結合文化生態的恢復

“發展是硬道理”，資源開發帶來的實惠、快速的城鎮化建設帶來的繁榮不但影響了人們的生活方式，也影響了他們對生態環境保護的態度?！癎DP至上”、“金錢可以設計一切”的觀念取代了原有的生態文化，人們謀取利益的方式很簡單，就是粗暴的對待生態環境。為了利益，人們不在乎生態的破壞，不在乎環境保護的法律制度，更不會在乎子孫后代的生活和生態破壞產生的后期惡劣影響。當這些代替原有的生態文化，成為新的文化之時，我們就不難理解當今生態破壞的慘狀以及生態恢復整治總是達不到效果的現實。其實環境保護同樣是硬道理，人心的荒蕪和生態環境破壞都是需要修復的。但這個恢復整治目標顯然也不是僅僅靠法學研究可以達到的。

［1］王江，黃錫生.我國生態環境立法析要［J］.法律科學（西北政法大學學報），2011，（3）.

［2］劉曉蕓，王小萍.論政府的環境保護責任——兼談《環境保護法》修改中的政府責任的規定［DB/DL］.http：//www. doc88.com/p-5029933020493.html.

［3］張建偉.論政府環境責任的完善［A］.環境法治與建設和諧社會［C］.蘭州：全國環境資源法學研討會，2007.

［4］徐曉全.西方國家治理理論：內涵與評析［J］.檢察風云，2014，（3）.

［5］王蓉.政府環境保護責任與《環境保護法》的修改［J］.行政與法，2008，（6）.

［6］李愛年.生態效益補償法律制度研究［M］.北京：中國法制出版社，2008.53.

［7］任憲友.生態恢復研究進展與展望［J］.世界科技研究與發展，2005，（5）.

D922.6

A

1672-4658（2016）01-0078-04

2015-10-13

許利娟（1980-），女，河南開封人，東莞理工學院城市學院政法系法學教研室，講師，主要從事民法、環境與資源保護法教學工作.