高等職業教育治理體系的問題表征與對策

常麗坤

摘 要 我國高等職業教育治理體系中的問題突出表現在“泛行政化”和“單中心化”的治理缺陷，治理主體之間的角色定位不清，內部治理結構失衡，社會第三方組織的“缺位”等方面。據此，必須科學確立高等職業教育治理體系的建設目標；重塑政府在高職治理中的職能，由“全能型”政府向“服務型”政府轉型；完善內部治理架構，推動高職院校依法辦學；強化高職院校的主體地位，確立法人治理；加快高等職業教育治理的法律體系建設，實現分權立法；實現高等職業教育權力運行的制度化、規范化和程序化。

關鍵詞 高等職業教育；治理體系；問題表征；優化對策

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）19-0036-05

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革的若干問題作出了重大戰略部署，將改革的總目標定位于完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。教育治理體系和治理能力現代化既是國家教育改革發展的總目標，也是包括高等職業教育在內的各層教育體系改革的總要求。高等職業教育作為我國高等教育的重要組成，也是職業教育的高級實現形式。據教育部官方統計數據，截至2015年5月，全國共有普通高等學校2553所，其中，普通高等職業院校1327所[1]?？梢?，高等職業教育已占據高等教育的半壁江山。積極推進高等職業教育治理體系和治理能力建設，構建一套符合我國高職發展特點、適應高職辦學規律的治理體系，對于實現高等教育治理現代化、推進現代職業教育體系建設意義重大。

高等職業教育治理作為職業教育管理的一種高級形態，其治理體系建設的關鍵在于通過不斷深化高職教育管理體制改革，在高等職業教育內部形成一套制度化的治理框架。對此，可以從四個方面來檢驗高等職業教育治理體系建設是否科學、有效：一是高等職業教育治理制度是否完整、科學；二是高等職業教育組織體系運行能否有序自如；三是高等職業教育發展中的問題能否得到有效解決；四是高等職業教育治理能力和效果能否得到明顯提升?，F代職業教育體系建設工程是國家作出的重大戰略決策，其核心在于建立起完備的治理體系[2]。在政府和社會的支持關注下，我國高等職業教育取得了較快發展，校企之間的合作力度逐漸加深，現代職業教育體系建設成就突出。然而，隨著我國經濟社會發展結構轉型升級，對職業教育的要求逐漸提高，面對內外部發展形勢的變化，我國高等職業教育改革發展已步入“深水區”，能否形成突破，關系著其發展的前途和未來。因此，應理性客觀地看待高等職業教育的發展變化與未來走向，清醒地認識高等職業教育治理體系中存在的問題，并針對現有問題的癥結積極探索新思路、研究新方法。

二、高等職業教育治理的問題表征

（一）“泛行政化”和“單中心化”的治理缺陷

20世紀90年代以來，全球治理日漸興起，引領起一場巨大的社會變革潮流，教育治理逐漸成為我國教育改革發展中的重要議題。在高等職業教育治理方面，與西方發達國家所建立起的完備職業教育治理體系相比，我國高等職業教育治理目前處于概念化的探索時期，治理體系還很不完備。具體來看，我國高等職業教育主要以行政化為制度導向的治理體系，面臨著“泛行政化”和“單中心化”的缺陷。

首先，高職院校的泛行政化現象日益蔓延，行政權力主導著高職院校的一切。高職院校的組織序列由行政權力來劃分，校長的產生類似于行政官員的任命，也被套上一定的行政級別。同時，在高職的辦學理念、職能配置、組織建構、運轉機制和決策管理等方面實行的是上令下行的行政管理模式。其次，從高等職業教育治理的主體構成來看，以政府為主導的“單中心化”治理傾向較為顯著。在“單中心”的行政文化主導下，作為獨立辦學主體的高職院校內部難以形成科學的治理體系，以教師、普通行政職員、學生等為代表的學校內部力量被排斥在高職院校治理之外；同時，高等職業教育治理的行政化導向排斥了學校外部市場力量的參與，如行業企業、社會團體組織、高職合作伙伴等利益相關者無法充分地參與到高等職業教育治理中來，制約了多元化治理主體的形成。第三，從高等職業教育治理權力邊界來看，事無巨細、大包大攬是當前我國高等職業教育治理“泛行政化”的典型特征。在治理方式的選擇上，在行政文化依托的基礎上以科層制的行政控制手段為主[3]，政府在高等職業教育治理上的權力邊界不明，權力意識高于責任意識，導致治理效率低下。

（二）治理主體之間角色定位不清

高等職業教育治理主體的職責定位更多地表現出社會對各主體的治理期待，只有明確各主體在高等職業教育治理中的角色定位，才能更好地協調各個治理主體的關系，保障多元治理體制發揮出更大作用。首先，從政府層面來看，作為國家真實存在的象征，是高等職業教育公共服務價值理念的靈魂支撐，促進高等職業院校治理現代化是政府的應有職責。職業教育是多重利益主體的交匯點，受益群體包含社會、企業、學校、受教育者個人等[4]，對此，政府理應發揮“協調者”或“統籌者”角色，然而，現實中，政府在高等職業教育治理中往往扮演著管控者角色，在高職治理體系中占據絕對統治地位，直接壓縮了其他主體的參與空間。其次，行業協會作為企業的集合體，其是現代職業教育治理的重要參與者，具有重要的信息傳遞和媒介功能，理應在高職治理中扮演紐帶角色。然而，目前由于我們國家公民社會的發育程度較低，并且在雙重管理體制主導下，行業協會組織的行政化色彩濃厚，并不具有獨立的媒介身份。行業協會的獨立法人資格嚴重缺失，導致其在政府、企業、高職院校三方中所起的紐帶作用大打折扣。第三，高職院校作為勞動力人才的培養者和供應者，與政府無形中達成了一種代理-委托關系，此時屬于被治理者角色，但由于政府對其過度干預，導致高職院校的辦學自主權無法得到有效落實，難以完全按照市場化開展人才培養工作，導致勞動力市場供給和需求的結構性矛盾，在很大程度上降低了人才的培養、供給和使用效率。

（三）內部治理權力結構失衡

當前，我國高等職業院校內部權力過于集中，權力結構處于一種失衡狀態，權力主體間缺乏有效監督與制衡機制。從我國高職院校內部權力分布來看，內部治理主體之間的權力和責任沒有得到清晰劃分，尤其行政權力、學術權力之間的權責范圍缺乏科學清晰的定位。責任的規避使權力成為強勢主體一方謀取私利的工具，而權力的缺失使治理責任的履行淪為道德空想[5]。高職行政權力日益顯現出擴大化態勢，而學術權力一直處于虛位狀態，廣大教師和學生的監督權或參與權基本處于無位狀態[6]。高職院校內部權力結構失衡，行政權力過大直接導致內部治理結構效率的降低。一是治理權力的高度集中，架空了高職院校的民主參與渠道，導致學校高層管理者的決策有失科學和公允。目前，高職院校內部決策權高度集中于學校黨委會和校務委員會，尚未建立以專家學者為代表的學術委員會、教職工代表大會、學生為主體的學生聯合會以及行業企業界為代表的民間團體等多元參與的管理和決策機制。二是行政權力過大，直接消減了其他利益相關者的監督和參與權力。當前，行政管理者在高職院校教學工作中扮演著指揮者的角色，行政干預學術已成普遍現象，而真正的專業學術骨干、教授以及外部的行業企業專家在高職院校治理中缺乏話語權和學術主導權，行政權力缺乏有效監督與制衡。未來一段時期，大力推進高職院校內部各類權力的分權制衡將是高職院校治理結構發揮高效作用的關鍵。

（四）社會第三方組織在高等職業教育治理中的“缺位”

西方發達國家公共治理強調引入第三方組織，構建由政府、社會組織、公民社會三位一體的治理框架，以達到一種公平、自由、平等、協同的“群體共治”狀態。目前，在我國高等職業教育治理領域，由于缺乏獨立、成熟、完善的社會第三方組織的參與，導致高等職業教育多元化治理的價值和作用難以得到充分體現。一方面，與發達國家所建立起的完備第三方組織相比，我國社會第三方組織起步較晚，專業化程度亟待提升，并且政府對于第三方組織的扶持力度還有待加強，以至于社會第三方組織很難廣泛參與到高等職業教育治理之中；另一方面，從國內現存的社會第三方組織特點來看，半官方性質明顯，對政府有著相當高的依賴性，同時包含著較為突出的政治化趨勢。在這種情況下，社會第三方組織在高等職業教育服務評估、教育質量認證和教育生產服務中嚴重缺乏獨立性，并且其專業水平和權威性不夠，以致社會對其客觀性與公正性產生質疑。在現代公共治理范式下，正是由于成熟、規范的第三方組織在高等職業教育治理中的缺位，才會導致“三元”治理結構難以有效形成。從當前高等職業教育治理體系改革的方向來看，主要針對政府的教育行政權力進行改革，改革目標立足于形成“小政府、大社會、大服務”的治理狀態[7]。目前，所展開的高等職業教育治理是一種中國式治理在高等教育領域內的集中體現，具體來說，就是在“一元”治理結構框架內，針對非政府組織以及其他社會第三方組織加以扶持，促使其在社會公共事務管理中的作用得到最大限度的發揮。因此，如何培育獨立、成熟的社會第三方組織，進一步形成“三元”治理體系，這是高等職業教育治理體系現代化急需解決的一個關鍵問題。

三、高等職業教育治理體系的優化對策

（一）科學確立高等職業教育治理體系的建設目標

高等職業教育治理體系建設，必須著眼于解決當前我國高等職業教育發展所面臨的關鍵問題，結合高等職業教育治理的未來發展趨勢，對現有高等職業教育治理制度、法律法規與政策加以深入變革。推動職業教育治理現代化，必須從制度建設、政府權力邊界劃定以及市場主體參與等多方面，科學確立高等職業教育治理體系的建設目標。第一，建立健全高等職業教育分級管理制度。建立一套“政府統籌、學校自主辦學、社會廣泛參與”的高等職業教育管理體制，推進管、辦、評分離，轉變政府職能，建立“系統完整、科學規范、運行有效”的高等職業教育治理體系。同時，在各主體間形成職能邊界清晰的治理格局，提高多元主體的治理能力。第二，準確定位各層級政府在高等職業教育發展中的權責。從我國高等職業教育發展實際來看，政府部門職責重疊、管理職能不清也是我國高等職業教育治理面臨的關鍵問題，推進高等職業教育治理體系建設，必須準確定位各級政府、高職院校和社會，特別是要明確行業企業在高等職業教育治理中的權責，發揮社會第三方組織在高職教育治理中的獨立作用，進一步激發學校辦學活力。第三，發揮市場在高等職業教育治理中的主體作用。長期以來，政府一直是我國高等職業教育發展的主導力量，發揮著資源配置的主體角色。黨的十八大提出，使市場在資源配置中起決定性作用，意味著高等職業教育必然要從過去依賴政府主導辦學轉向遵循市場發展需求引導辦學，提高市場主體在高等職業教育治理中的參與度，激發高等職業教育治理活力，提高治理效率。

（二）重塑政府在高職治理中的職能，由“全能型”政府向“服務型”政府轉型

我國長期以來都屬于“全能型”政府，政府的管理職能過大，給予市場的留存空間較小。為了激發職業教育治理活力，發揮多元主體在高職治理中的作用，政府應切實轉變職能，由傳統大包大攬、事無巨細的“全能型”政府向“服務型”政府轉變。首先，在法律框架范圍內，應明確各級政府在職業教育治理中的權責關系。作為政府的最高行政機關，中央政府必須具備國家觀念和全局意識，主動擔負起相應責任，核批分配各部門權責，落實好各級政府權力的同時，還要明確相應責任。作為地方政府，必須充分結合當地的實際情況，制定科學合理的治理方案和舉措，對高等職業教育各方治理主體的權利和義務加以規范和強化。其次，根據教育治理現代化的要求，政府應適當向學校和市場下放權力。但必須明確一點，政府放權并不等于放責，而是要把握好權力下放的有效性、有限性，主動承擔起協調和監督職能，明確各方主體責任，保障所下放權力的正確行使，杜絕各類濫用權力現象的發生。轉變政府職能的關鍵在于處理好政府與職業院校、行業企業、社會組織以及公民個人在職業教育治理中的關系，科學劃定各方治理主體的權力向度[8]。第三，營造良好的高等職業教育治理環境，保障治理主體之間的合作共治。在當前高等職業教育治理體系之中，各方利益主體之間的矛盾與日俱增，政府應充分發揮其協調和領導職能，來確保社會整體利益的最大化，并且要憑借對信息資源的掌握，選擇最佳治理組合，建構起高等職業教育治理的基本架構。

（三）完善內部治理架構，推動高職院校依法辦學

教育的活力歸根結底要看學校的活力。要想推動高等職業教育治理體系的全面建設，必須以高職院校為基準，構建以學校的長期穩定發展為導向的工作機制，促使高等職業院校治理活力最大化。一方面，對高職院校內部治理架構加以全面優化和健全，形成自我管束、自我評估、自我規范的管理及監督體制。作為公辦的普通高職院校，其根本制度是校長負責制，必須對校長辦公會、黨委常委會的權責范圍加以明確，對各項合作機制加以全面落實，強化學術委員會建設，制定相應的規章制度，對委員會的權責范疇、運作機制加以系統化規范。章程是確立院校內外部權力及義務關系、健全內部治理機制的一個關鍵性媒介[9]。因此，必須從全局出發，盡快落實高校規章制度的建立及審核工作。對于民辦院校，必須強化基層黨組織建設，促使其政治核心作用得到最大限度的發揮。健全董（理）事會體制，對各項決策議案加以規范。健全職工代表大會等其他相關制度，確保各相關主體的權利得到保障。另一方面，推動高等職業院校依法辦學。依照《全面推進依法治校實施綱要》，制定相應的指標體系，建立依法治學的考核方案及標準，為社會各界評估、監督學校提供相應依據。在評估院校領導的治理能力和管理水平之時，必須要將其依法治校的水平及最終效果作為重要指標，推動高校管理理念得以全面升級、革新。教育行政管理機構必須要充分發揮其監管作用，促使學校管理法制化水準得以全面提升，確保每一位教育工作者、受教育方以及社會主體都能深刻地感受到依法治校的力量。

（四）強化高等職業院校的主體地位，確立法人治理

高等職業院校治理的基礎和前提就是依法治校、治教，充分肯定并確立院校的法人位置。從這一角度來講，高職院校治理體制改革的關鍵在于構建法人體制，確立其自主治學的主體地位。雖然在我國教育法律法規中，已確定了高校的法人地位，但是實際情況來看，這一地位始終未能得到真正落實。作為一項基本法律的主體制度，法人制度對團體組織而言，具備以下三項基本功能，提升功能性，增強自主性，確立主體性。要想教育治理更加科學規范，必須要轉變當前對高職院校的“行政化”管控方式，全面確立并落實高職院校的法人位置。具體來說，所謂高職院校法人治理，所指的是，作為一個單獨存在的法人組織，高職院校依照有關的體制法規，進行自主管理和決策。所以，當前的主要問題就是要合理優化政府、高職院校以及社會三者之間的關系，明確各自的權利及擔負的責任，對于以往高職院校發展中的各類法律問題，加以全面、系統的解決，徹底改善當前的治理模式。

（五）加快高等職業教育治理的法律體系建設，實現分權立法

只有具備完善的法律保證，才能確保高等職業教育治理權在政府、社會、高職院校等主體之間的合理重構，即高等職業教育治理權的分配必須要具備明確的法律根據。因此，必須加快高等職業教育法律體系建設，為高等職業教育治理提供堅實的法律保障。政府、社會以及高職院校之間所擁有的教育治理權力性質是完全不同的，所適用的法律關系也大相徑庭，但從當前的現實狀況來看，在高等職業教育治理的法律依據以及適用范疇的問題上，依舊沒有明確劃分，這也是重構高等職業教育治理權的一個關鍵性問題。在政府和學校分權的規定方式上，我國法律法規主要針對學校自主權適用范疇作了規定，但未對政府加以明確規定。所以在具體的實踐過程中，除了自主權以外，其余的權力都默認為政府所具備的權力。從我國高職院校的發展歷史來看，并未形成良好的自治傳統，從立法層面來說，雖然規定高職院校辦學自主權，但是其實際操作性依舊有待提高，并且長期以來政府對教育的干預力度都較強，最終導致學校和政府之間的關系不明、權責不明。同時，權力劃分的合法性是高等職業教育治理權重構的前提和基準所在，分權立法不僅要與當前我國的實際情況相一致，而且也是權力重構的一項基礎性原則。具體來說，在教育立法中，應當對高校、社會、政府各自的權限范疇以及責任范疇進行明確，科學劃分出各主體協作的事務范疇。唯有在法律層面加以明確，方能確保三者之間的權力得以合理化分配，在保證權力重構的合理性基礎上來保障權力行使的合法性。

（六）推進高等職業教育治理權力運行的制度化、規范化和程序化

無論何種組織，其運行都可以看成是權力的一個實現過程，作為公共利益代表者，權力關系到政府法規是否合理通暢、能否獲得全面支持，這對組織目標的實現以及公共利益的達成具有十分重要的作用。但從實際情況來看，高等職業教育治理權的運行，不只具有一般的共性，而且還存在自身的特性，而這種特性在于公共權對教育實質、高職院校組織特性以及高職教育規律的一種遵從、尊重，在于權力的運行必須能真正協調高等職業教育治理的自主、控制、責任等問題，從而為高職院校的“良治”與“善治”提供有序的制度環境。推動高等職業教育治理體系的現代化，必須完善高等職業教育治理的公共秩序，確保權力的規范化、制度化、程序化。高等職業教育治理必須適應時代的變化和國家教育管理體制改革的趨勢，厘清“政校之間”“政治權力—行政權力—學術權力之間”“決策權—執行權—監督權”之間的關系，不斷構建新的體制機制和法律規范，以更加科學、更加完善的制度體系和更加順暢、更加高效的權力運行體系來保障高等職業教育治理活動的順利開展，充分融合多元主體的價值訴求。

參 考 文 獻

[1]中華人民共和國教育部.2015年全國高等學校名單[EB/OL].[2015-05-21].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A03/moe_634/201505/t20150521_189479.html.

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[9]成洪波.試論地方大學治理體系現代化[J].高等教育研究，2014（11）：12-18.

Problems and Countermeasures of Higher Vocational Education Governance System

Chang Likun

Abstract At present， the distinct problems in higher vocational education governance system in China mainly embody in the “pan-executive”， “single center” governance system deficiencies， unclear role and rights between the governance bodies， power imbalance of internal governance structure， “absence” of the third-party social organizations and so on. Accordingly， we must establish the scientific goal of building higher vocational education governance system； reinventing governmental functions of higher vocational education to transform the function of government from “versatile” government to “service-oriented” government； improve the internal governance structure to promote high vocational colleges running according to the law； strengthen the dominant position of higher vocational institutions， establishing corporate governance； accelerate the construction of decentralized legislation of higher vocational education governance； achieve the institutionalization， standardization and procedures of higher vocational education running.

Key words higher vocational education； governance system； problem representation； countermeasure

Author Chang Likun， associate professor of Heihe College（Heihe 164300）