國內外土地征收制度比較

摘要：土地征收制度的中外區別主要體現在法律支撐體系、土地征收補償標準、土地征收補償程序等方面。我國的土地征收制度在立法、征收目的和范圍、征收補償標準及征收補償程序方面都存在不足和缺陷，借鑒國外較成熟先進的土地征收制度，應從立法、完善補償范圍、提高補償標準、改進征地程序等方面對中國的土地征收制度加以完善。

關鍵詞：土地征收制度，征收補償，借鑒

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）07-0023-30 收稿日期：2016-05-17

土地征收，是指國家為了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，強制性地取得原土地權利人的土地權利，并給予經濟補償的行政行為。在私有制國家，征收土地是公權力人對私人土地財產權的一種割讓，在我國則表現為將集體土地轉變為國有土地。

各國（地區）土地征收制度的相似點表現為：土地征收是政府的特有權力，征地的主體只能是國家；必須是因公共目的才能實施土地征收；土地征收必須給予一定的補償。但在具體的實施過程中各國又有自己的特點，存在不同程度的差異。具體而言，中外在土地征收制度上存在的差異主要表現在土地征收的法律支撐體系、土地征收目的和范圍、土地征收補償、土地征收程序四個方面。

1 國外土地征收制度

1.1 國外土地征收制度的憲法基礎

無論各國實行何種性質的經濟制度，保護社會成員的私有財產權都是一項基本的憲法原則。土地征收作為各國普遍采用的一項以強制方式取得財產的重要法律手段，涉及相對人的私人財產權益，所以必然有其權力的法源。通過對世界主要國家憲法基礎的分析對比可以看出，大多數國家的土地征收，一般都能在憲法中找到權力的法源，如表1所示。

公共利益原則是國家土地征收制度的基本要件之一。公共利益在市場中無法自動實現，政府是實現公共利益的主體。為實現公共利益目的政府可動用土地征收權，公共利益是土地征收權的依據和界限。公共利益的界定，決定了不同國家的土地征收范圍，這與一個國家的經濟社會發展水平、土地資源的稟賦及潛力、國體政體、法律制度等有關。

1.2 國外土地征收的目的和范圍

世界各國都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情況下，國家才有可能發動土地征收權。這也是防止公共權力無限擴大而損害私人財產權益的一種關鍵措施。但不同國家，由于社會制度、歷史和文化背景不同，對“公共利益”形成了不同的認識?！肮怖妗钡亩喾N定義體現了每個社會私有土地擁有者的權利與公共土地需求兩者之間的平衡關系。

界定公共利益的方式主要有兩種，列舉式和概括式。列舉式是在與土地征收有關的法律中詳盡地列出在哪些“公共利益”的情況下才能發動征收權。最典型的是日本、韓國、印度、波蘭等。實行這類方式的大體以大陸法系國家為主。

列舉式的國家分兩種情況。一是以日本為代表的國家，在土地征收有關的法律法規中“窮盡性”地列出了所有35種可以進行土地征收權的“公益事業”，并且幾乎每種“公益事業”均相應有一部法律來約束，政府沒有任意行政權，沒有超法律限制，沒有特殊條款或保留條款，在這種情況下，不可能出現“因公之名”而為私益發動征收權的現象。二是以我國臺灣地區為代表的情況，在土地法中列出12種可以發動土用權的條件，但沒有“窮盡式”地列舉，有保留條款或特殊條款，即11條規定的“其他以公益為目的的事業”，并且在前10條中規定得也不甚嚴謹，如“國防軍事建設”“交通事業”“公共事業”“水利事業”“公共建筑物”“教育、學術和慈善事業”“國營事業”“城市再開發事業”“有關國家經濟政策實施的事業”等，這種范圍可寬可窄，有一定的自由裁量權。

概括式是在與土地征收有關的法律法規中僅原則性地規定“只有出于公共利益方可發動土地征收權”，但到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定，例如澳大利亞、美國（各州情況不盡相同）等。實行這類方式的以英美法系國家為主。在“概括式”的國家，也不存在“因公之名”而為私益（或部分公益部分私益）而發動土地征收權的可能。實行概括式的國家、有一兩種方式明確界定了“公共利益”：一是利用議會法律來規定何者為公共利益，如澳大利亞規定，“公共目的”是指議會有權力制定法律來限定的與國家土地有關意圖的任何目的。二是通過法院來判決土地征收是否符合“公共利益”（判例法系的基本特點之一）。

1.3 國外土地征收制度的補償

土地征收補償是直接關系到被征地者經濟利益的敏感問題，甚至直接關系到補償的公平性和土地征收工作能否順利進行，因此能否正確合理地處理征收補償問題，是一個國家（地區）土地征收制度發展完善與否的標準之一。

從具體情況來看，一些國家或地區，如美國、加拿大、英國、法國和中國香港等，是站在被征地者利益的角度上進行補償的，對由于征地造成的當前和將來的以及相關的利益損失進行相當于被征收土地市場價格的賠償；而另一些國家則是通過立法來控制補償價格，如新加坡是以規定的或憲報公布日的市場價格中較低者為標準進行補償。瑞典的土地征收補償是以10年以前的土地價格為準。有的國家對于原業主不做遷移的地上物，以及對相關和相鄰業主造成經濟上、使用上、就業上的損害，也都列為補償范圍。如果業主希望自己遷移地上物，則遷移費也屬于補償范圍。這種相關補償的全面程度也是反映一個國家或地區征收補償是否合理、公平的重要方面。此外，韓國的債券補償方法是比較獨特的，根據韓國《土地征收法》的規定，如果土地征收項目人是國家、地方公共團體、土地公社及由總統指定的（如道路公社等）的政府投資機構時，只要土地所有權人愿意或當事人不在的不動產，其補償金1億元以上的部分可以采用債券的形式進行補償，一般債券的償還期限在5年以內，其利率也高于債券發行時的一年期定期儲蓄利率。采用債券方式進行補償是解決政府征地過程中資金不足的有效方式。

從各國（地區）情況來看，土地征收補償標準大致可分為3類：（1）按市場價格補償，即以被征收土地征收時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準，例如英國、美國、中國香港地區等。（2）按裁定價格補償，指按州定征收裁判所或估價機構裁定或估定的價格補償，如法國以征收土地周圍土地的相關價格或所有者納稅時的申報價格為參考，由征收裁判所裁定補償標準。（3）按法定價格補償，指按法律規定的基準地價或法律條文直接規定的標準補償，前者例如韓國，執行公示地價的地域，土地補償額以公示的基準地價為準（有時要根據實際情況予以修正）；后者如瑞典有關法律規定：對土地征收補償價格的計算，是以10年前該土種的價格為準。

1.4 國外土地征收制度的程序

除去申請、調查等活動外，國外土地征收程序大致包括3個步驟：征收土地的公告或通知；被征收土地權利人參與土地過程的透明程序；申訴程序。

加拿大通常的征地程序包括：征地者向征地審批機構提出申請；征地者通知被征收地的所有者；在當地媒體上發布公告；審批機構派調查員調查；發送審批證明；土地所有者申請補償；與征地者達成補償協議；征地者進入土地等。

美國征地程序是：具有審核資格的正式審核員審查審核員在征得土地所有者同意后進行實地調查、匯總并提交審核報告給負責征地的機構→高級督察員進一步研究能否同意審核員提交的報告中的補償價格→征地機構向土地所有者報價，若產權人與政府機關間有分歧則進行談判→達到新的補償價格→若仍不能達成一致意見，政府及有關機關可實施強制征收。

2 我國土地征收制度及其缺陷與不足

2.1 我國土地征收制度的法律支撐體系

我國的土地征收也有其憲法基礎，我國《憲法》第十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收”。而我國的土地立法體系主要是以《土地管理法》《城市房地產管理法》為核心，由系列單行法規組成的法律框架，沒有獨立的土地法，更沒有獨立的土地征收法。我國的土地立法存在的問題主要表現在：其一，土地立法層次低，由人大常委通過的法律諸如《土地管理法》《城市房地產管理法》等很少，大批量的則是部門規章，如“報告”“意見”“暫行規定”或者司法解釋等。其二，土地立法主體多元化，受傳統立法習慣的影響，不論是土地法律、行政法規還是地方土地法規。表面上看，由全國人大或常委會、國務院或地方人大常委會通過，實際上通常均由相應的職能部門負責起草。多元化的立法造成法律法規之間的不統一、欠協調，同層次的法律規范在內容上標準不一、寬嚴失調。其三，我國立法過分注重公權的立法，而忽視私權的立法，致使公權擴張，而私權得不到應有的保護和尊重。

2.2 我國土地征收制度的征收目的和范圍

《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征收并給予補償?！痹摲ǖ谒氖龡l第一款又規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）公共設施和公益事業建設，經依法批準使用農民集體所有的土地除外?！痹摋l第2款又規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！?/p>

依據《憲法》《土地管理法》《物權法》的規定，土地征收的理由只能是為了公共利益目的，私人或商業用地建設是不能通過征收集體土地進行的。但是“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。于是，在同一部土地管理法律中出現了不協調的兩處規定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，如商業用地，不得使用土地征收手段” 。這就導致為了非公共利益的需要而征地的現象普遍存在。而基于現實情況，飛速城市化進程需要大量的土地作為建設材料，而農村集體土地又不能直接進入市場流轉，這種土地制度設計上的缺陷必然會導致實踐中為了經濟建設、為了非公共利益而征收集體所有土地。這就是說，實際上我國的土地征收范圍已經從公共利益需要擴展到一切經濟建設領域。

2.3 我國土地征收制度的補償

我國土地征收補償是按照“產值倍數法”來確定補償的，補償原則是“維護農民原有的生活水平”。土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費的標準是征收耕地的補償為該耕地被征收前3年平均年產值的6-10倍，安置補助費標準為該耕地被征收前3年平均年產值的15倍，土地補償費和安置費之和不得超過該土地被征收前3年平均年產值的30倍。

對比國外的“市場定價”為核心的土地征收補償制度，可以看出，我國的補償標準要低得多。首先，以“產值”為依據來進行補償本身就是不合理的，按“產值”進行補償，具有濃郁的計劃經濟色彩，既不符合價值規律和定價原則，也不符合市場經濟規律?！锻恋毓芾矸ā分嗅槍ρa償的規定為，“按照被征收土地的原用途給予補償”?！氨徽魇胀恋氐脑猛尽奔词侵皋r業生產收益，與二、三產業相比農業收益明顯偏低。故對農民支付的土地補償費和安置補助費必然要低得多，這對農民是不公平的，其實質是對農民的一種低價掠奪。其次，“維護農民原有生活水平”的補償原則也是不合理的。因為，對農民而言，土地是他們借以長期發展的生產資料，一旦失去土地，就失去了作為農民的生產權，即由農民轉化為了市民，城鄉生活差異和就業形式的改變使他們的生活方式發生了根本改變，故“維護其原有生活水平”根本就無從談起。最后，我國的土地征收補償根本就沒有涉及到諸如殘余損失補償、經營補償、遷移補償、生活方式改變帶來的精神補償等，因此是最低層次的以犧牲農民利益為代價的一種土地補償標準。

2.4 我國土地征收制度的征地程序

1999年1月1日實施的《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式發布的《征收土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日發布的《國土資源聽證規定》等法律法規對我國土地征收的程序做出了若干規定，依據《土地管理法》及其配套法規、規章，農村土地征收大致包含如下程序：（1）擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案，內容包括征收土地的目的及用途，征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數量，征收土地及地上附著物和青苗的補償，勞動力安置途徑，原土地的所有權人及使用權人情況等。（2）征收土地方案公告和征地補償登記。征收土地方案依法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權人和使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。（3）制定征地補償安置方案并公告?？h、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案，并予以公告。有關政府部門應聽取被征收土地的農村集體組織和農民的意見，國土資源部門應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。（4）實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后，縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關單位對被征收的土地實施征收。

縱觀我國法律規定的土地征收程序，我們不難發現里面存在的諸多問題。首先，我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規定了土地征收只能是出于公共利益目的，但是這一規定卻缺乏程序保障?！秶临Y源聽證規定》第19條第2項規定：“土地主管部門在報批非農業建設占用基本農田方案之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利?！钡锹犠C是否包含對農用地轉用公益目的要件的確認，該規定并未說明。誰來確定征收符合公共利益，行政機關單方決定這一合法前提成立之后是否需要審查，被征收土地的權利人是否可以對此提出異議？這些答案我們無法從現存法律中發現，而這恰恰是土地征收的第一關，缺少程序性的制約，公共利益條款被濫用，被無限解釋和無限伸縮也就不足為奇了。其次，土地征收程序中土地權利人的參與機會很少，參與時間放在了最后的補償爭議階段，參與所表達的意見沒有拘束力?！锻恋毓芾矸ā返?8條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”，“對補償標準有爭議的，由縣級以上政府協調，協調不成的，由批準征地的政府裁決”，“征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施”，“對土地征收的決定不服，申請行政復議的，行政復議決定為最終裁決”。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的權利?？梢?，被征收人的意見表達對征收行為基本不具有拘束力。再次，對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規定，對違反法定程序的法律后果規定不夠明確。這導致了實踐中規避必要的土地征收程序，實施突擊征收的現象大量存在。不遵守法定程序，強行施加給農民較低的補償標準，不給予農民知情權和參與權，最后導致土地征收中的矛盾、沖突不斷，農民上訪、申訴事件層出不窮。

3 國外土地征收制度對我國的借鑒

借鑒國外做法，考慮到我國特殊的土地制度，我國進行土地征收制度改革應從以下幾個方面入手。

3.1 加強土地征收制度的立法工作

首先，完善土地制度的法律體系，對一些矛盾及有漏洞的地方及時進行修訂。盡快制定《土地法》和獨立的《土地征收法》，以規范土地征收行為。從法律角度上對“公共利益”進行明確界定，嚴格限定用地范圍的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求，應在法律的框架內由用地人和土地所有人進行協商按市場價格執行。

其次，改變多部門各自立法的模式，建立統一的中性立法機構，避免職能部門立法時的自我利益傾向，最大限度地體現法律的內外協調性、嚴謹性、全局性、公正性和公開性。

最后，更新立法理念，貫徹私權保護原則。將公權的行使嚴格限定在法定范圍之內，防止其任意擴張侵犯私權領域。

3.2 完善土地征收補償

（1）合理確定補償范圍。目前我國的土地補償范圍過窄，而根據現代征收補償理論，征收補償范圍應包括因征收而直接造成的一切財產損失。借鑒國外的有關補償理論，我國的土地征收補償應該包括兩部分：土地征收費和土地賠償費。土地征收費以被征收的土地“公平市場價格”來確定，土地賠償則要充分考慮被征地者的生存發展權，增加土地經營損失補償和殘地補償，甚至還要包括非經濟損失，如新的生活環境上的不適應、精神上的痛苦等。

（2）按市場價格確定補償標準。征地補償費是國家為了獲得公益性建設用地而將集體土地征為國有土地時支付給集體經濟組織和農民的補償費，它是農地所有權轉移的價格。根據不完全補償的原則，設置土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目，將勞動力安置補助費合并到土地補償費項目中。這些項目的補償價格參照當前土地市場的價格，按照最優利用的原則確定。

（3）多元化的土地補償方式。以貨幣補償為主的同時，還以實物補償，債券和股權補償的方式加以補充。實物補償包括留地補償和替代地補償兩種方式。留地補償是指在征地時，為了保障被征地后農民的生產、生活，支持被征地的農村集體經濟組織和村民從事生產經營活動所安排的建設用地。替代地補償是指以國有宜農土地作為替代地補償給農民，解決其就業問題。對于重點能源、交通、水利等基礎設施建設綜合效益周期長、收益穩定的特點，可發放一定數量的土地債券作為征地補償費，或者以土地補償費入股參與經營，以保障和維護被征地農民的切身利益。

3.3 完善征地程序

（1）增設公益目的的認證審查程序。在征收公益目的認定方面，我國缺乏相應的程序規定。制定了征地清單之后，嚴格按“公共利益”清單所列，對征地項目的公益性進行認證。審批機構應在聽取相關土地管理者、相關機構、有關專家的意見，召開聽證會，在聽取群眾意見的基礎上，將申請書和附件的副本送還到項目所在地，向項目所在地的公眾公布材料，提供給公眾自由閱覽，聽取各方面的意見。

（2）被征土地權利人參與征地，強化監督程序，增加征地行為的透明度。引進被征收土地權利人參與土地征收過程的程序，充分保障征地相關權利人的參與權，保護原土地權利人的權利，防止征收權的濫用。尤其應允許被征收土地權利人參與土地征收賠償的確定過程。通過公告、反饋意見、公眾（特別是農民）參與、公開查詢、舉行征地聽證會及建立舉報制度，加強社會各界對征地過程的監督，規范征地行為的操作過程。增加土地調查程序，編寫土地調查報告和及時進行土地權屬變更登記。在征地過程中要進行調查以使征地補償公平合理，減少征地中的矛盾沖突。在征地完成后，應及時進行產權變更登記，只有這樣才能有效地保障各方權利主體的利益。

3.4 行使征地的行政管理、糾紛仲裁相分離的新型體制

申訴程序應獨立于行政行為之外，允許被征收土地權利人尋求司法救濟。允許受影響的土地使用者對征收土地提出異議，并對之進行公開審理。異議的內容應包括公益事業的認定是否合理、賠償額是否合理，是否有程序性違法等。建立獨立于審批單位的仲裁機構，如仲裁委員會等。切實解決征地過程中的各類糾紛。被征地有關農民集體經濟組織、農村村民對征地的目的的公益性、征地補償安置方案的合理性等有爭議的，由這些機構來裁決。如果仍不能解決矛盾，應給被征地單位申訴的權力，由法院通過法律途徑解決。

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作者簡介：

張立寧，就職于天津市開墾征地事務中心。