涉少數民族因素突發事件及其治理

海云志，楊雨濃

(1.北方民族大學管理學院，寧夏銀川750021；2.重慶師范大學教務處，重慶401331)

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涉少數民族因素突發事件及其治理

海云志1，楊雨濃2

(1.北方民族大學管理學院，寧夏銀川750021；2.重慶師范大學教務處，重慶401331)

摘要：涉少數民族因素突發事件主要包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類。由于它具有一定的特殊性和敏感性，地方管理部門需要在事前預警、事中決策、現場處置、媒體發布和善后處置等方面妥善應對，應有居安思危的危機意識、未雨綢繆的預警機制、臨危不懼的緊急決策能力、反客為主的輿論主導權和化險為夷的善后處置能力，以便更好地維護民族地區的社會穩定。

關鍵詞：涉少數民族因素；民族地區；突發事件；治理

一、引言

社會學家貝克(U.Beck)曾指出，現代人正“生活在文明的火山上”，現代社會是名副其實的“高風險社會”(high risk society)[1]。以“9·11”事件(2001年)和SARS病毒傳染(2003年)肇始，21世紀以來世界各地的危機事件層出不窮。近年來國內發生的各種事件中，有很大一部分波及少數民族地區或涉及少數民族因素。由于涉及少數民族因素，許多事件一旦發生都格外引人注目，各級政府在處置此類突發事件時也備感棘手、復雜和敏感，如果不能有效治理，各地區的和諧穩定與繁榮發展將面臨嚴重挑戰。

本文著重探討的問題是，涉少數民族因素突發事件的一般狀況如何，地方政府如何對此類事件進行有效治理。筆者從危機管理的角度，在分類分析的基礎上，對政府管理部門在危機預警、危機決策、現場處置、媒體發布和善后處置等方面提出了一些建議。在撰述過程中，由于研究對象本身具有敏感性、特殊性、復雜性和不可控性等因素，因此資料收集主要借助于互聯網媒體的公開報道和其他二手文獻，并兼顧“點”和“面”，選取重特大事件進行重點分析。

二、國內涉少數民族因素突發事件類型

參考《中華人民共和國突發事件應對法》(2007年)相關規定，本文所謂“涉及少數民族因素突發事件”，是指在民族地區突然發生的或與某個少數民族群體相關聯并造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

(一)涉少數民族因素自然災害類事件

從區域分布看，中國少數民族主要分布在東北、西北和西南邊疆地區，而自然災害在不同區域的分布也有較明顯差異并且較為嚴重[2]。民族地區自然災害具有頻發性、多樣性、不可抗拒性和損失嚴重等特點。在各類災害中，川、貴、滇等西南地區以洪澇、地震和泥石流為主；甘、青、寧等西北地區以旱災、雪災、地震、沙塵暴為主，在新疆、西藏和內蒙古中東部、東北地區則以雪災或極寒天氣為主[3]。其中地震對少數民族村寨文化、社會心理、人口結構和區位分布都會產生嚴重影響。每次災后致病、致殘、致貧和人口流動給社會和家庭造成了極大負擔，有時甚至會引起社會變亂[4]。

第一類是地震災害。中國是世界上大陸地震最多的國家之一，地震帶主要分布在臺灣、青藏高原、寧夏、新疆和華北地區。歷史上超過2/3的地震都發生在這些地區，20世紀以來震級8.0以上的七次大地震均在少數民族地區發生[5]。2014～2015年中國大陸4.5級以上地震有88例，其中云南30例，新疆30例，西藏9例，四川8例，青海4例，甘肅2例，吉林、山東、內蒙古、湖北和貴州各1例。2008年5月2日四川汶川8.0級大地震致2萬羌族人死亡，約占羌族總人口的8%，財產損失難以估算；2010年4月14日青海玉樹7.1級地震致2 698人死亡，270人失蹤；2014年8月3日云南昭通6.5級地震致615人死亡，144人失蹤，3 143人受傷，106萬人受災，直接經濟損失4.6億。

第二類是泥石流、崩塌、山體滑坡等地質災害和水災。地質災害主要分布在四川西南部甘孜、阿壩、涼山等地和云南、貴州、西藏東部、甘肅南部等地。2010年6月2日甘肅甘南州突降暴雨引發泥石流，致1 471人死亡，294人失蹤，超過5萬人受災；2013年3月30日西藏拉薩墨竹工卡縣發生山體塌方，造成中國黃金集團華泰龍礦業開發公司83人被活埋。民族地區水災也極為嚴重，如廣西2008年9月28日大面積強降雨導致水災致17人死亡，6人失蹤，受災人數高達653萬，直接經濟損失高達36.4億；2014年7月21日特大洪災中又有9人死亡，428萬人受災，直接經濟損失高達135.3億。

第三類是雪災和極寒天氣等。在內蒙古、新疆、青海和西藏等省區每年都有此類災害發生，其特點是范圍廣、強度大、積雪深、持續時間長、災情重，對當地畜牧業和人民生活危害極大[6]。比如2001年1月15日，新疆阿勒泰、伊犁和塔城等6州29縣市連遭50年不遇的特大雪災和寒流襲擊，致31人死亡，10.87萬頭牲口死亡；2012年12月4日新疆伊犁雪災造成1人死亡，2萬人受災，直接經濟損失6 000萬；2011年12月23日內蒙古呼倫貝爾極寒天氣導致4萬人受災，直接經濟損失超過1 000萬。

少數民族地區自然災害頻繁發生的原因主要有三點：一是人類過度開采資源、濫砍濫伐等導致環境逐漸惡化，洪澇、旱災、雪災、沙塵暴、泥石流頻發與人類對環境的破壞密切相關[7]；二是人口增長和城市化發展增大了災害易損性(frangibility)，在面臨地震時，人口密集地區尤為脆弱，而且傷亡嚴重[8]；三是少數民族聚居區生存環境惡劣，居住條件差，交通落后，當地政府和居民承災、抗災和救災能力不足，承災體脆弱性(vulnerability)相對較高[9]。

(二)涉少數民族因素事故災難類事件

事故災難一般包括交通事故、城市公共設施設備事故、核輻射事故、有毒有害化學物質泄漏或爆炸事故、工礦商貿企業安全生產事故和環境污染與生態破壞事故等。筆者據國家安監局網站統計，在2000～2014年間民族地區特大災難事故有64起，其中交通事故有42起，占事故總次數的65.6%，占總死亡人數的62.2%；工礦企業安全生產事故有20起，占事故總次數的31.3%，占總死亡人數的36.1%；其他事故2起，占事故總次數的3.1%。平均每起事故中死亡20人，受傷21人。死亡人數最多的是空難，僅一起就有55人死亡；其次是礦難，每起有29人死亡；最后是煙花爆竹等爆炸品生產，每起有21人死亡。車禍發生率最高，空難和礦難死亡率最嚴重。

各類事故災難的發生既有客觀因素，也有人為因素。就重特大公路交通事故來說，長途客運車輛有墜崖、落水和迎面相撞等事故。事故原因一方面是由于民族地區路況復雜和天氣多變所致，另一方面是超載、超速、違章駕駛、疲勞駕駛等人為因素所致。比如，2005年1月3日青海玉樹發生的特大交通事故致，55死亡，27人重傷，13人輕傷，主要系肇事司機用東風貨車非法載客并過度疲勞駕駛所致；2014年8月9日西藏尼木發生44人死亡，11人受傷的特大事故，源于錯車時連環相撞。生產安全方面的礦難事故多因管理混亂和責任不到位所致，如2005年7月11日新疆阜康神龍煤礦瓦斯爆炸，致83人死亡，因該企業無證生產，管理者漠視安全隱患并嚴重超標生產所致。

(三)涉少數民族因素公共衛生類事件

從5個少數民族自治區的相關統計數據看，民族地區突發公共衛生類事件主要包括傳染疫情、群體性不明原因疾病、食物與職業中毒、動物疫情及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

在傳染病疫情方面，2004年9月5日新疆塔城發生甲肝傳染，造成29人患??；2009年1月10日新疆烏魯木齊發生1例感染高致病性禽流感病例，治療無效后死亡；2011年8月26日新疆和田地區發生急性脊髓灰質炎病毒疑似輸入性疫情，累計報告4例；2014年7月30日青海海南州發生鼠疫，導致2人死亡，10人患病。

在動物疫情方面，2008年1月29日西藏貢嘎縣發生1起H5N1亞型高致病性禽流感疫情，死亡雞鴨雛苗1 000只，撲殺雞鴨雛苗12 800只、肉雞280只；2009年2月11日新疆和田地區發生H5N1亞型高致病性禽流感疫情，死亡家禽519只，撲殺家禽13 218只；2011年8月31日藏南地區發生O型口蹄疫疫情，發病牛233頭，死亡6頭，1 744頭被撲殺和無害化處理；2014年1月3日新疆阿克蘇地區發現羊小反芻獸疫疫情，40只羊死亡，448只羊被無害化處理。

在食物中毒方面，2000～2011年廣西共發生食物中毒事件1 036起，中毒20 159人，死亡260人，年均發病率3.36/10萬，病死率1.29%，平均中毒規模19.46人/起；家庭和集體食堂為高發場所，其中農村居民最高，食物中毒致病因素以微生物污染為主[10]。另外，新疆澤普縣2012年7月26日發生一起傷寒沙門氏菌食物中毒事件，造成199人中毒，2人死亡，中毒源來自街邊烤雞店。

在職業中毒方面，廣西2000～2012年發生892例職業中毒，慢性職業中毒占76.1%，急性中毒占23.9%；大型企業占39.1%，中型企業占29.3%；有色金屬礦采選加工業占40.8%，黑色金屬礦采選加工業占36.7%[11]。寧夏1988～2008年共有21家企業共發生23起急性職業中毒事故，中毒人數611例，死亡人數43例，中毒病死率為7.04%[12]；2006～2010年寧夏共發生各類急性職業中毒事故8起，中毒43人，中毒死亡6人[13]；2011年根據報道，寧夏共突發公共衛生事件45起，報告病例1 003例，死亡15例。

其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件，主要是重金屬污染或水污染致疾。比如，2009年8月3日，內蒙古赤峰市居民飲用水受污染，影響到5.8萬多居民用水安全并致4 322人患病就醫，事后查明這起責任事故系監管漏洞所致；2012年1月15日，廣西龍江發生嚴重鎘污染事件，鎘濃度超標80倍，使沿江百萬居民飲水受到威脅，事發后3名瀆職官員和10名企業責任人被判刑；廣西南丹縣因企業污染致31名兒童患重度鉛血癥。

(四)涉少數民族因素社會安全類事件

社會安全事件一般包括恐怖襲擊、暗殺、劫持人質、公共場所縱火、爆炸或暴力傷害他人、有組織極端暴力犯罪、群體性糾紛沖突以及其他危及公眾人身與財產安全的行為。從近年來許多案例看，涉民族因素社會安全事件，在疆藏地區主要以族際沖突或對抗基層政府最為嚴重，在其他地區社會群體性事件間或發生。具體而言，當前主要有以下幾類涉及少數民族因素社會安全類事件。

第一類是以新疆“7·5”事件和西藏“3·14”事件為標志的“打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件”。2009年7月5日烏魯木齊事件中有超過3 000人卷入，造成197人死亡，1 700人受傷，財產損失難以估算。該事件的直接導火索與當年廣東韶關玩具廠“6·26”斗毆事件有關，但此后也存在外部勢力干預。在2008年3月14日拉薩事件中，沖突致18人死亡，382人受傷(重傷58人)。這兩起事件在民族地區省會城市發生，而且人員參與規模大，國內外影響面廣，沖突指向其他民族或基層機關，凸顯了民族地區社會矛盾的嚴重性和復雜性。

第二類是暴恐襲擊事件。該類事件中有一些是具有特殊背景的極端暴力事件，另一些是各種社會泄憤暴力事件。前者如2014年3月1日云南昆明火車站暴恐襲擊事件致29人死亡，140多人受傷；2014年4月30日烏魯木齊火車站恐怖襲擊事件致3人死亡，79人受傷；2014年5月22日烏魯木齊早市暴恐襲擊事件造成31人死亡，94人受傷；2014年7月28日新疆莎車暴力沖突事件中，37人死亡，13人受傷，31輛車被打砸。后者以各地校園血案或公交爆炸案為典型，如2013年9月9日廣西桂林八里街小學門口發生人為爆炸，致2人死亡，17人受傷(包括10名小學生)。此類事件中襲擊者較隱蔽，攻擊對象不確定，令管理部門防不勝防，造成的社會影響更惡劣。

第三類是社會性群體事件，如2008年云南孟連“7·19事件”、2009年寧夏海原“6·10”事件和2011年內蒙古錫林郭勒盟“5·11”群體性事件等。2008年7月19日云南孟連警民沖突源于當地膠農和膠企間糾紛和地方部門處置不當，沖突致2名膠農死亡，50多人受傷；2009年6月10日寧夏海原因行政中心搬遷引發大規模游行；2011年5月11日內蒙古錫林郭勒盟采煤廠污染引發惡性群體性事件，致1人死亡，6人受傷。此類事件雖主要因利益受損引發，但如果處置不當也會引起較大風險。

第四類是群體踩踏等社會安全事件，如新疆阿克蘇和寧夏西吉踩踏事故、貴州凱里市爆炸事故等。2010年3月30日，新疆西部阿克蘇市五小發生踩踏事故，致41人受傷，1人病危；2014年1月6日，寧夏西吉縣某清真寺舉辦已故宗教人士忌日紀念活動，因組織不力發生擁擠踩踏，造成14人死亡，6人輕傷，4人重傷；2014年1月13日，貴州凱里一山村荒無人煙處，有人趁他人聚眾賭博時實施爆炸后搶劫，爆炸導致15人死亡，8人受傷。

三、改善民族地區突發事件應急管理能力的對策建議

涉民族因素突發危機事件由于其本身所具有的復雜性，對地方應急管理部門提出了一定的挑戰。積極妥善處理此類事件，不斷提高應急管理部門應對危機的能力和水平需要注意以下幾個方面。

1.居安思危：管理部門樹立明確的危機管理意識。面對各種突發危機事件，民族地區公共部門樹立明確的風險意識尤為重要?！兑住は缔o下》曰，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”；《左傳·襄公十一年》云，“居安思危，思則有備，有備無患”；《孟子·告子下》又曰，“生于憂患，死于安樂”。這些觀點都在強調樹立風險和危機意識的重要性。所謂風險意識，就是對不確定性條件下風險源的認知、危機概率和威脅程度的評估等。目前公共管理部門和公民個人應對危機的能力和意識都有待進一步提高?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》(2007年)規定，國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估，減少重大突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響；國家建立有效的社會動員機制，增強全民公共安全和防范風險意識，提高全社會的避險救助能力。對此，管理部門應該嚴格執行。

2.“未雨綢繆”：建立和完善涉民族因素突發事件預警機制。有效應對民族地區的突發事件，當以積極預防為主?！抖Y記·中庸》云，“凡事預則立，不預則廢”；《三國志·呂蒙傳》曰，“明者防禍于未萌，智者圖患于將來”。任何事件的發生都有一定征兆，如果能提早預警，就能夠防患于未然。因此，構建靈敏、完善的預警機制尤為重要。在堅持預防為主、預防與應急相結合的基礎上，縣級以上部門要建立健全危機監測和預警系統，有關單位和人員報送突發事件信息應及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。各地方政府有必要制定具體的實施辦法，形成“縱向到底，橫向到邊”的全預案體系。特別是對存在預警監測不力、預案粗陋、缺少演練、信息發布不規范等問題的部門，需要建立健全危機事件的情報搜集、評估和發布等方面的機構設置和制度規范，構建“早發現、早報告、早控制、早化解”的“四早”預警機制。

3.“臨危不懼”：提高風險和不確定性條件下緊急決策能力。危機決策過程中，民族地區管理部門官員需要有良好的心理素質?！肚f子·秋水》曰，“臨大難而不懼者，圣人之勇也”，此所謂“猝然臨之而不驚，無故加之而不怒”(蘇軾·留侯論)、“泰山崩于前而色不變，麋鹿興于左而目不瞬”(蘇洵·心術)。危機決策(Crisis Decision-Making)是在事態嚴重、時間有限、信息不完備和條件不確定的環境下，快速制定行動方案的過程，危機事件中決策者通常會面臨諸多限制性條件：(1)時間限制，危機決策要求在盡可能短的時間內或第一時間內做出決定和反應；(2)信息限制，決策者面臨信息不對稱，需要在信息不及時、不準確、不完備的條件下做出非程序性決策；(3)決策環境和決策目標的復雜多變性，要求在瞬息萬變的狀態下控制危機蔓延和事態惡化，決策目標和應對方案需要隨事態演變不斷調整。因此，決策者可采取情境—權變的策略，通過模擬演練和實踐經驗逐步提高風險決策能力。

4.“反客為主”：掌握輿論主導權，全面、及時、主動、客觀地公開事件真相。突發事件發生后，民族地區政府管理部門在第一時間發布權威信息從而掌握輿論主導權，極為重要；反之，如果管理部門應對不當，就會謠言四起，事態趨于惡化并產生權威信任危機?！对娊洝む嶏L》曰，“人之多言，亦可畏也”；《呂氏春秋·離謂》云，“毀譽成黨，眾口熏天”；《國語·周語》云，“防民之口，甚于防川”，“眾心成城，眾口鑠金”。危機管理部門由于擔心公開真相會引起恐慌或損毀地方政府形象，通常在媒體應對方面封鎖消息、反應遲緩、敷衍塞責、辟謠否認等，這種漠視輿論的做法導致惡性循環。為此，政府在媒體公關中應堅持第一時間針對核心受眾充分發布信息，并且能夠直面負面信息，勇于擔當責任。

5.“化險為夷”：依法處理涉及救助、補償、安置、問責和懲處等方面的善后事宜。應對突發事件，關鍵是事前防范，但事后處置同樣重要。處理得好，就能夠吸取教訓，避免該類事件再次發生；處置不好，則會衍生一系列后果。劉向在《〈戰國策〉書錄》云，“出奇策異智，轉危為安，運亡為存”；韓愈在《進學解》中說，“障百川而東之，回狂瀾于既倒”。對民族地區應急管理部門來說，在危機事件發生之后，要善于快速動員和利用各種有利因素，化險為夷，妥善處置和安排包括救助、補償、安置在內的各種相關事項，以期最大限度地減少社會損失。同時，對在事件處置過程中決策失誤、救援不力、瀆職怠工、處置不當、推諉責任的相關人員，要嚴格追究責任；對于事件處置過程中存在隱瞞實情、弄虛作假或貪污救災物資等行為的，要嚴格依法懲處。通過履職質詢和問責制度的法制化，形成完整的問責體系，防止問責功能異化或問責之后又悄然擢用等情況。

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【責任編輯楊德亮】

收稿日期：2016-05-03

基金項目：國家社會科學基金項目“防范群體性事件分類研究”(13CSH048);北方民族大學國家民委人文社科重點研究基地“西北民族地區政府治理與社會管理研究中心”專項經費項目；北方民族大學重點科研項目“新媒體快速發展背景下涉民族因素突發事件輿論引導機制研究”(2015JC08)

作者簡介：海云志(1976-)，男，寧夏固原人，北方民族大學管理學院副教授，博士，主要從事社會學研究。通訊作者：楊雨濃(1978-)，男，重慶江津人，重慶師范大學教務處助理研究員，博士，主要從事教育管理研究。

中圖分類號：C916.1

文獻標志碼：A

文章編號：1674-6627(2016)04-0066-05