警察法與公安法概念辨析

摘 要：明晰警察法與公安法的概念是當前我國進行公安學理論研究與深化公安法治化發展的關鍵問題之一，從中外歷史傳統、我國立法現狀、“警察”與“公安”詞義本身角度看，二者應是內容上的交叉關系和法律效力等級上的平等關系，中國特色社會主義國家治理語境下，有警察法也應當有公安法。

關鍵詞：警察；公安；警察法；公安法

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）35-0103-02

作者簡介：王陽（1989-），女，漢族，陜西寶雞人，法學碩士，陜西警官職業學院，研究方向：公安學、警察法學。

一、警察法的概念

（一）從立法現狀分析

根據法學理論和公安學基礎理論，結合當前我國警察立法的現狀，警察法的概念應有狹義、中義和廣義三個層次。

狹義的警察法特指1995年第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議公布施行的《中華人民共和國人民警察法》。其共有八章五十二條，明確了人民警察包括公安機關、國安機關、勞教機關（已廢除）、監獄的人民警察和人民法院和人民檢察院司法警察，并從職權、義務紀律、組織管理、警務保障、執法監督、法律責任等方面對警察工作和警察隊伍建設進行了較為系統的規定，是一部以普遍意義上的警察職業為對象，對其職業活動進行規范的警察職業法。

中義的警察法指《武裝警察法》，這是由武警地位和性質的特殊性所決定的。武警全稱中國人民武裝警察部隊，是中華人民共和國武裝力量的一部分，是擔負國家賦予的安全保衛任務的部隊，是人民警察之外的我國警察的另一重要組成部分?！段溲b警察法》與《人民警察法》一樣都是由全國人大常委會制定的以維護國家安全和社會穩定，保護公民、法人和其他組織的合法權益為立法目的規范性法律文件，從地位和作用上看二者都可以簡稱為“警察法”。但武警和人民警察分別隸屬于軍隊和公務員兩個不同的人事管理序列。武警部隊官兵是軍人，實行將、校、尉、士官、兵的警銜制度，由武警內衛部隊、黃金、水電、交通、森林部隊和邊防、消防、警衛部隊三大類組成，受國務院、中央軍事委員會雙重領導。①而人民警察是國家公務員，實行警監、警督、警司、警員的警銜制度，由公安機關、國家安全機關、監獄人民警察和人民法院、人民檢查院的司法警察構成，那么從組織管理上看，武警名為警察，實為軍人，《武裝警察法》不是完全意義上的“警察法”。

廣義警察法，是指警察機關與警察人員為達成警察任務、行使警察職權，于執行職務時所依據或執行的一切法規范的總稱。根據警察法規范主體的不同可以分為公安機關警察法、國安機關警察法、司法機關警察法；根據內容的不同可以分為警察組織法、警察行政法、警察刑事法、警務保障法、警察監督法；根據警察法作用不同可以分為警察實體法、警察程序法。

（二）從“警察”的內涵分析

“警察”一詞內涵豐富，從詞義上看，“警察”，“警”之于前，“察”之于后，“警者，做戒也；察者，審視也。做戒實為預防；而審視乃在處理之適當。是故警察者，其作用乃在事前應當機警預防一切危害事情之發生，而事后則當詳明審察事情之是非，以為處理?！焙喲灾?，詞面含義上的警察體現了事前預防和事后處理的警察工作的兩大核心內容。圍繞“警察”的核心，現代各國各地區都建立了正式的警察制度、警察機關，也形成了專門從事警察工作的職業群體，從警察行為和警察主體的角度入手進行分析，能夠更加直觀地認識理解警察的概念——警察是國家以維護社會安全和秩序為目而組建的享有行政執法權和刑事司法權的社會治安力量，其通過武裝的、行政的、刑事的手段進行執法或管理活動，是進行社會安全管理、提供社會公共服務的職業群體。那么，能夠稱之為“警察法”的規范性法律文件，應是一部對警察職業群體的職業活動和組織管理進行規范和指導的警察職業法。

二、公安法的概念

（一）從立法現狀分析

我國還沒有真正意義上的公安法，但從新中國成立以前黨領導人民進行新民主主義革命過程中設立的治安保衛機關的職能性質以及配套的治安、保安法律法規的內容和作用看，我國有公安法的法文化淵源。從1927年的中央特委下設保衛科（特科），到土地革命時期黨在根據地建立了公安保衛組織，都是黨的安全保衛機關?？谷諔馉帟r期，陜甘寧邊區政府正式使用“公安”，此后各根據地先后成立了公安局，并頒布了大量的公安法規。在既有立法實踐的基礎上，結合法學理論和公安學基本原理以及當前我國公安立法的現狀，公安法的概念可以分為廣義和狹義兩種。

狹義的公安法特指作為公安制度基本法的具體法律文件，即未來的《中華人民共和國公安法》，它應由全國人大常委會制定，其法律地位應當是我國公安制度、公共安全關系、公安隊伍建設等方面基礎性、主干性的法律。并且在“新國家安全觀”中，公安所維護的社會公共安全作為一種“內源性非傳統安全”被納入了國家安全的范疇，公安法作為調整社會公共安全關系的法律，還應是國家安全法律體系的二級部門法。廣義的公安法是調整公共安全關系，確立公安機關性質、職能、任務，規范公安行政執法行為和刑事司法行為的各種法律規范的總稱。是由不同部門（公安行政法、公安法刑事法）、不同內容、不同效力層次的公安法律規范構成的有機統一的整體，又可以稱之為公安法律體系或者公安法律部門。

（二）從“公安”的內涵分析

“公安”一詞包括了“公”和“安”。據《說文解字》的解釋，“公”即“平分也”，表示共同的、公正的、無私的意思?！鞍病奔炊ㄒ?，表示平靜、穩定、安定的意思。那么，“公安”即表示社會秩序、公共財產、公民權利等社會整體的安定與安全的狀態。

僅從字面上來解釋公安是遠遠不夠的，在我國公安機關的是維護社會公共安全的職能部門，公安機關維護社會公共安全的主要活動是公安工作，明晰公安機關、公共安全、公安工作的主要內容，是全面理解和認識“公安”內涵的是三個重要面向。首先，“公安”作為機構的名稱時，就是公安機關，公安部、公安廳、公安局是公安機關內部權責明晰、具有領導和被領導關系的工作機構，是實施公安工作的載體；其次，從字面含義看“公安”相當于“公共安全”的簡稱，結合我國公安的職責和任務，公安應特指作為狹義公共安全的社會公共安全，內容等同于刑法分則“危害公共安全”罪所侵害的客體，即人為的具有社會危害性的行為或事件。再次，“公安”作為預防、打擊和懲治犯罪為的實踐活動時特指公安工作。具體來說，公安工作是以維護公共安全為目標和對象，通過政治、行政和法律的手段履行保衛國家安全、維持社會秩序職責的專門工作。

綜合來講，公安是以公共安全為核心內容、以公安機關和公安工作為載體及手段的綜合性概念，那么能夠稱之為“公安法”的規范性法律文件也是應當是以維護公共安全為立法目的，以規范和指導公安機關及公安工作為其主要內容的公共安全法。

三、公安法與警察法的關系

（一）我國“公安”和“警察”的主體相互交叉

一方面，我國“公安”制度的誕生之初即與“警察”保持千絲萬縷的聯系。尤其是新中國成立后初期，公安與警察是基本相同的，幾乎所有警察的職責都由公安機關行使，在1983機構改革后，原屬公安機關的間諜、特務案件偵查和監獄工作從公安機關中分離出去，1995年人民警察法頒布之后，明確規定了公安機關是人民警察的組成部分之一，公安機關在行使職權的過程中產生的法律關系是受警察法的調整。另一方面，不能因為公安體制的改革和職責的分化而單純地將“公安”視為“警察”的一部分，因為在公安學基礎理論里，“公安主體”是“公安警察”的上位概念，“公安”的范圍除了“公安警察”之外，還有承擔著企業、事業單位、人民團體內部保衛職能的“社會治安力量”，其在人事關系屬于所在單位，在業務上受公安機關機構的指導。這部分公安工作及公安人員是人民警察法未做規定的。

“公安”在我國的產生與發展并不依賴于警察，甚至在一定程度比警察的內涵更為廣泛，在中國特色社會主義國家治理語境下，我國形成了以人民公安為核心價值的既有聯系又有區別公安制度和警察制度，那么，公安法與警察法作為與制度配套實施的規范性法律文件，應是調整對象上的交叉關系與法律位階上的平等關系。

（二）警察法不能代替公安法

1.理論依據

2011年，國家教育部在嚴格控制新增一級學科數量的背景下，在《學位授予和人才培養學科專業目錄》中增設了“公安學”和“公安技術”兩個一級學科，公安學屬于法學門類，下設有治安學、偵查學、和邊防管理三個專業，并且批準中國人民公安大學設立公安學和公安技術二個一級學科博士和碩士學位授權點，可以看出在大學學科設置上，有作為公安一級學科的公安學，并設置了博士、碩士學位培養，但沒有作為一級學科的警察學。因此公安學學科下設相關專業所涉及的具體公安關系也應當有專門的公安法進行調整，僅僅依靠《警察法》從人才培養角度看，缺乏針對性性和科學性，也與公安法治化建設的正規化、專業化、職業化發展目標不相匹配。

2.現實依據

公安法能夠更好地體現我國公安制度的特殊性。當代世界建立以“公安”為內涵的社會公共安全管理制度的大國只有中國（大陸），包括中國香港、澳門、臺灣等地區都沒有公安制度，只有警察制度，所以，世界各國各地區僅有“警察法”而沒有“公安法”。公安制度的特殊性決定了“公安法”是我國特有的法律概念，也決定了公安法從功能上與警察法有所區別，公安法是關于國家安全和社會治安管理權力分配與運行的公共安全法，警察法是以普遍意義上的警察職業為主體，對警察職業群體的權利義務進行規范的警察職業的法。

[ 注 釋 ]

①<中華人民共和國武裝警察法>第三條：人民武裝警察部隊由國務院、中央軍事委員會領導，實行統一領導與分級指揮相結合的體制.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]程琳.公安學通論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014.

[2]康大民.公安學基礎理論研究[M].北京：公安大學出版社出版，1987.

[3]陳晉勝.警察法學概論[M].北京：高等教育出版社，2002.

[4]邱華君.警察法規[M].臺灣：五南圖書出版公司，1989：2.

[5]程琳.公安學通論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014：31.

[6]石啟飛.“公安”、“警察”關系之爭應休矣”[J].遼寧警專學報，2006，5（3）.