新常態下開發園區“二次發展”及對策建議
——以紹興市為例

汪明進

(紹興市委黨校，浙江 紹興 312000)

1 引言

改革開放以來，全國各級開發區依托區位優勢、市場資源優勢，依托制造業和服務業組成的各類企業，形成了分工明確、協作配套緊密、集群競爭優勢明顯、功能布局優化的專業化產業集聚區(胡鋼，2010)。開發區一直是發展外向型經濟的示范區，對外開放的重要窗口，區域經濟重要增長極，作為經濟開發、城市建設的主戰場、示范區，在經濟發展中起著主力軍作用。隨著發展形勢的轉變，經濟開發區未來發展面臨的任務、定位也隨之發生變化，城市化、工業化深度融合，產城互動發展將成為今后開發區發展的新常態。

我國開發園區建設伴隨著城市大規模建設。由于受地方經濟利益驅動以及建設規劃管控不力等因素影響，開發區在規劃建設中存在空間擴張沖動難以遏制、土地利用粗放、引資質量和水平不高、區域空間開發秩序混亂、環境風險突出、基礎設施建設滯后等問題(耿海青，2013)。目前，不同功能、級別的開發區在產業結構上存在同構趨勢，在招商選擇上尤其是外資招商上競爭激烈。開發區普遍存在著遍地開花，性質多樣、管理體制不順、惡性競爭等問題。因此，如何突出創新驅動、要素整合、產業轉型升級、體制機制改革，如何全面實施開發園區的二次發展問題，刻不容緩。

本文以下內容是結合紹興市省級以上開發園區的實際發展情況，并就在經濟新常態下關于開發區的二次發展問題和對策建議展開描述。

2 紹興市開發園區基本現狀及存在問題

2.1 基本現狀

在經歷了傳統制造業的高速增長到高新產業、新興服務業轉型以來，截至2015年底，紹興市有省級以上開發區(高新區)13家，其中國家級4家。2014年，全市開發區(園區)實現規模以上工業企業產值6107.7億元，占全市的63.6%。稅金176.8億元(占全市的71.7%)，增長10.58%，高于全市增幅3.32個百分點。自營出口總額167.9億美元(占全市的48.4%)，增長7.04%，高出全市增幅3.09個百分點。實到外資50971萬美元(占全市的75.9%)，下降14.2%。從以上數據可以看出，紹興市各級開發區在經濟發展中的驅動和示范作用。

紹興市各級開發區，規則上工業占優勢，增幅普遍高于全市增幅，但投資拖累全市的增速。受發展環境、區位優勢、產業結構和體制機制等多個層面影響，紹興與周邊城市的開發區差距在逐步拉大。

從整體層面看，2014年浙江省開發區(園區)規模以上工業總產值增長12.4%，高出紹興市2.1個百分點；自營出口增長16.3%，高出紹興市9.3個百分點。而紹興市不少開發區(高新區)的新興產業產值、增速基本排在浙江省同類最后幾位。

從個體差異看，與先進地區開發區在產業集聚、承接能力、管理水平等方面存在較大差距。如嘉興經開區為承接“2.5產業”(指生產性服務業)就從2010年投資10億建設智慧產業園，為承接國際先進制造業投資建設了浙江中德(嘉興)產業園，工業企業稅收的區可用部分就達10多億元，2015年上半年實到外資2.94億美元(相當于紹興全市規模)，增長38.6%。由此可見，紹興市開發區與浙江省內其他城市開發區的差距正在不斷拉大。

2.2 紹興市開發園區存在問題分析

紹興市開發區相比落后于浙江省其他開發區，追要體現在產業特色不明顯、開發能級不高、持續發展能力薄弱、開發職能弱化等方面。轉型升級應根據不同的情況、不同的階段，認真科學處理好存量與增量的關系，對存量要堅持在升級過程中鼓勵轉型，增量則更注重新興產業與項目的引進加快轉型，但實踐中開發區發展依然面臨著許多困難和問題。

2.2.1 無序競爭加劇，導致資源浪費

開發區同質化現象趨濃，品牌影響力不強。各大開發區建設發展模式、招商引資方法思路、產業發展的定位、服務環境的打造等大同小異，錯位發展不夠，同質化競爭加劇。落戶的唯一性使得市內各開發區形成“挖墻腳”式的非良性互相競爭。一方面耗散了全市的資源，滯后項目落地、企業投產時間，影響企業和全市經濟發展；另一方面在政績驅使下的開發區建設，必然導致地方政府間的“優惠政策”競爭和企業間的價格惡性競爭，企業所追求的低成本目標，就成為政府“優惠政策”調適的主耍手段和內容。

2.2.2 過多的開發區肢解了法定行政區域，導致管理機構“臃腫”

以紹興市本級為例，在越城區行政區域內，就有袍江國家級經濟開發區和國家級高新技術開發區，而各開發區又被賦予了完全的“縣(區)”一級政府的管理權限，由此在開發區的機構設置上，都是“縣(區)”一級的框架和職務設置。由此可知，在法定的越城區行政區劃內，實際上并存著三個“區級政府”。由于行政管理職能被分割，也就出現了在越城區每年召開的“兩會”上，會議報告、與會人員的討論，便出現了袍江、高新區、越城區三個不同聲音現象。

2.2.3 開發區行使著一級政府職能，主職轉化，事權弱化

相比于成立之初，隨著開發建設的深入推進，開發區社會管理的任務不斷加重，社會事務管理與開發職能不相適應的矛盾日趨突出，在一定程度上影響了開發區集中精力抓經濟工作。在現階段，招商引資、項目推進等中心工作“讓路”于“三改一拆”、“四邊三化”、“五水共治”、“信訪化解”等重點工作。同時，開發區普遍反映，放權不充分、授權不徹底，重責任下放，輕權力和利益下放，一些部門只下放了事權，但人員沒有人隨事走，導致人員編制和事權不相匹配，客觀上給開發區履行職責帶來難度。

2.2.4 科技投入不足，科技創新服務支撐不力，自主創新能力不強，高新技術產業含金量不高

企業科技活動經費支出偏少，在創新中遭遇融資瓶頸，研發資金緊張，且存在投入資金結構不合理，重設備引進，輕消化吸收現象。各類科技性中小服務機構較少，科技服務面窄，可持續服務能力偏弱。行業開展技術服務或推動行業自律的協會較少。落戶企業的項目科技含量相對較低，自主創新能力較低，產業持續創新能力和集成創新能力普遍較弱，跟不上開發園區產業結構調整和轉型升級的內在要求。

2.2.5 隊伍建設不配套，專業人才缺乏，榮譽意識淡化

一些開發區的公務員和事業編制人員只占總體人數的25%左右，而市場招聘人員，受收入政策限制，缺乏激勵機制，流動較為頻繁。除班子成員以外，中層及以下干部交流很少，干部人員老化，隊伍活力不足，開發區中開發、建設、招商類的專業干部缺乏。同時，與開發區剛興起的時候不同，目前全市上下對開發區關注度不高，開發建設氛圍不濃，開發區干部隊伍的優越感、成就感在下降，在市級層面缺少強有力統籌規劃，原來的壓力和排名沒有了，落實引進項目的榮譽感缺失。

3 紹興開發區“二次發展”面臨形勢任務分析

隨著發展形勢的轉變，經濟開發區未來發展面臨的任務、定位也隨之發生變化，城市化、工業化深度融合，產城互動發展將成為今后開發區發展的新常態。

3.1 開發區任務由建區向建城轉變

經濟開發區設立之初，作為上虞經濟發展的主陣地，工業經濟發展是開發區工作的重中之重，開發區管理體制也是圍繞“建區”核心，突出招商選資、企業服務、監督管理等經濟功能。而經過20多年的發展，在開發區轄區內居民人數不斷增多，對社會事務、生活配套、環境衛生等要求不斷提高。由此帶來開發區發展內涵的逐步轉變，從準政府向行政區轉化，從單純的經濟功能轉向經濟、城市并重發展的功能。

3.2 開發區經濟由“一次創業”向“二次創業”轉變

總的來看，目前開發區工業經濟運行平穩、效益較好。但也要看到，開發區企業發展已由建區初期的爆發式增長到目前的平穩運行。如果把開發區前期發展作為“一次創業”階段，那么隨著發展空間的減少，企業競爭的激烈，經濟形勢的變化，開發區經濟發展已從“一次創業”進入“二次創業”階段。為此，開發區管理體制也要適應經濟發展的需求，加快開發區整體經濟的轉型提升。

3.3 開發區定位由經濟發展引擎向產城融合平臺轉變

近年來區委、區政府加快“一江兩岸”、濱江新城等區塊的開發建設，開發區作為城市發展平臺的作用不斷凸顯。隨著城市化進程加快，開發區已經逐步由工業區轉變為新城區，下步發展必須更加注重產城融合、良性互動，堅持走“以產興城、以城促產”的發展道路。為了適應發展定位的轉變，開發區的管理體制也要做出相應的調整，從產城融合的角度出發，實現產業和城市的互動發展。

4 實施開發園區“二次發展”的對策建議

當前，開發區正處于從快速發展走向轉型發展的關鍵時期，面對新形勢、新任務、新要求，理清思路，加快調整完善開發區的管理體制，不斷打造新的競爭優勢。推動紹興開發區發展的關鍵是轉變發展理念，提升開發區層次，把開發區的定位從“企業集中區”、“稅收增長點”提升為“城市化組團”、“現代化新城”，把各大開發區作為紹興大城市建設不可分割的組成部分，積極推動開發區轉型升級、科學發展。

4.1 明確開發區戰略定位、功能定位，特色發展

根據各類開發區的差異性，對全市開發區進行重新定位，整合全市各級園區優勢要素資源，完善產業布局和功能分區，樹立整體提升理念，推進產業錯位提升發展。根據浙江省政府對全省14個產業集聚區發展要求每個區域重點發展2-3個主導特色產業，形成錯位發展、良性競爭發展格局的要求。紹興全市各級開發區可根據產業現有基礎和今后發展方向，提出各自的產業發展重點，突出核心產業，避免產業結構多向分散，從而有效克服當前引進產業存在同質化、各片招商引資非良性競爭的弊端。

4.2 落實屬地審批機制，充分授權，權責一致

按照“辦事不出區”的要求，賦予開發區縣級經濟管理和開發建設職權，落實“見章蓋章、屬地負責”審批機制，推動開發區提檔升級。擴大用人自主權，在核定的人員編制、領導職數、內設機構限額內，允許自主設置組織機構及區內機構的人員編制，在委機關和所轄鄉鎮(街道)間自行調劑配置機構和人員編制。簡化開發區干部提拔使用和管理的手續和程序，由審批制轉向備案制。開發區事業編制人員的績效工資，由市財政直接劃轉各開發區，由開發區實行考核發放。減輕社會事務負擔，充分考慮開發區的機構和人員配置的現狀，減少對社會事務和行政執法類事務的移交，相關事務由行政區域所在地相關部門或市級部門承擔。

4.3 建立長效匹配機制，資源下沉，要素保障

按“人權、財權與事權相匹配”的要求，建立人財物向開發區傾斜的長效機制，在人員編制、財稅政策、土地出讓金返還、專項資金管理、投融資平臺、稅收征管等方面出臺突破性政策。探索建立要素資源配置與經濟增長貢獻相匹配的分配機制，統籌各類開發區核心要素，對發展效益好、項目多的開發區在土地、環境容量等指標上給予適當傾斜。延伸“聯動園區”合作領域，促進與先進開發區聯運共建。鼓勵通過技術輻射、強強聯合、兼并重組等實現延伸轉型，放大行業集聚效應，培育特色產業鏈。

4.4 深化體制改革，改革配套平臺，優化綜合投資環境

堅定不移地推進改革，不斷完善精簡高效、親商務實的管理體制和運行機制，優化綜合投資環境。完善公共服務政策體系，提高公共政策質量，結合產業現狀、企業需求、發展趨勢，積極探索建立六大公共服務平臺。建立優化“一站式”政府辦事服務平臺，以維護生產、生活、辦公等正常運轉必須等為重點的通用配套業務平臺，以產學研協同創新、共享為特征的科技創新研發合作平臺，以解決中小企業融資難為重點的金融投資服務平臺，以引進專業技術人才為重點的人力資源服務平臺，以整合現有分散物流資源為重點的現代物流商務平臺。

4.5 堅持擴大開放，提高開放型經濟發展水平

以開放促改革促發展，不斷增強國際競爭力。優化利用外資結構，發揮外資在自主創新、產業轉型升級等方面的積極作用，有效推動區域協調發展。引導企業大力開拓新興國際市場，加快轉變外貿發展方式。創新對外投資和合作方式，積極實施“走出去”戰略。

4.6 繼續著力推進產業優化和結構調整，注重產城融合發展

積極發展現代制造業、高新技術產業，大力發展現代服務業。注重提高引進消化吸收再創新能力，結合園區產業特色、功能定位，營造鼓勵創新的環境，形成以企業為主體、市場為導向的創新體系，建設創新型產業園區。堅持工業化與城市化“雙輪驅動”、產業與城市融合發展：一方面在產業培育、全面實施開發區“二次發展”時，防止產業發展“青黃不接”現象出現；另一方面在賦予開發區功能完善時，全面促進產業、城市、社會、生態和諧發展。

4.7 樹立“真招商招真商”意識，加強精準招商選資

通過“真招商招真商”實實在在引進一批好項目、大項目，增強“二次創業”的發展后勁。在招商產業上，按照“建鏈、延鏈、補鏈”的要求，找準“產業鏈”上下游的空白和薄弱環節；以浙江省內培育特色小鎮著力點，促進產城融合，使特色小鎮成為集聚創新要素、引入大項目的新平臺。在招商對象上，要抓緊大城市產業外溢機遇，如上海迪士尼樂園產業外溢等；要突出與開發區產業互補性比較強的地區招商；要加大“越商回歸”力度，借助紹興在外杰出人士資源，引進發展需要的項目、資金，進一步激活民間投資，積極引導各類民間資本參與基礎設施領域，特別是引導工商資本投資現代農業。在完善招商體系上，要改革機構設置，按照產業門類設置招商機構；改革人事管理方法，積極探索競聘上崗、雙向選擇的用人路子；改革考評辦法，增強招商選資的主動性和有效性；健全招商網絡，聘請招商顧問，真正形成“領導招商、專職招商、全員招商”的局面。

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