推行PPP模式成效與阻力分析

汪艷仙　羅春梅

[提要] 近幾年，國家相關部委先后頒布了一系列綱領性文件，不僅將PPP模式視為新常態下政府啟動穩增長引擎、開啟政府投融資體制轉型的重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進國家治理體系和能力現代化”的高度。本文結合當前國內形勢，對推行PPP模式的成效與阻力進行分析，并提出相關建議，以期對發揮PPP模式的最佳效果有所幫助。

關鍵詞：PPP；民營資本；資本；成效；困難

本文為2015年廣東省財政科研公開擇優課題：“創新財政投融資機制的國際經驗借鑒”研究成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年11月11日

隨著《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）的出臺，國家大力支持政府和社會資本合作（PPP）模式，即“公私合作伙伴關系”。隨后財政部出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》及《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）。一系列綱領性的文件不僅僅是將PPP模式視為新常態下政府啟動穩增長引擎、開啟政府投融資體制轉型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進國家治理體系和能力現代化”的高度。

一、結合中國實際的PPP分類

世界銀行結合PPP項目資產所有權歸屬、經營權、投資等要素將PPP模式分為6種。結合中國存量的廣義PPP項目情況，可將PPP歸納為外包類、特許經營類和私有化類。（表1）

從表1中發現，雖然項目的具體運作方式多樣，但現行我國優先選擇那些能夠實現全生命周期績效管理的PPP方式，大多仍然以特許經營類為主，盡管這些模式中，私營部門的權責各異、公共項目的最終產權不同，但是一個共同點是，這些私營部門都可以在政府監管下，通過向消費者收費收回成本，取得合理利潤。以城市基礎設施投資為例，主要有兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項目的承擔主體多為政府所屬融資平臺或其控股國有企業；BOT項目社會資本參與較多，主要集中在供水、污水處理和城市燃氣等公共事業領域，以賦予社會資本特許經營權的方式開展。由于大多數BT項目的投融資都在政府部門或其所屬的國有企業內部，社會資本參與程度很低，其內涵同《操作指南》所指的PPP模式有本質的差別，故PPP項目具體運作方式排除了BT類型，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業；而BOT項目多基于一定期限的特許經營權，社會資本參與程度較高，同現行PPP的內涵一致。因此，從嚴格意義上講，中國存量的政府部門和社會資本合作的項目以特許經營類的BOT項目為主。雖然《操作指南》在PPP項目運作方式中，列舉了BOO（建設-擁有-經營）模式，但預計這種將公共產品和服務私有化，把所有權最終留給社會資本的模式不會成為PPP項目的主流模式，未來推廣仍將以特許經營類模式為主。

二、推行PPP模式政策措施及成效分析——以廣東為例

廣東省結合省情實際，財政廳、發展改革委、中國人民銀行廣州分行公布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（粵府辦[2015]44號）?！秾嵤┮庖姟分荚谝龑Ш凸膭钌鐣Y本參與公共服務供給，改革創新公共服務供給機制和投入方式，重點推進交通基礎設施建設、水利工程、市政公用設施、農業設施、社會事業、生態環境保護、保障性安居工程等八大領域，以及其他政府有責任提供并適宜市場化運作的基礎設施和公共服務項目。同時，從交通運輸、能源、水利、環境保護等領域選取共10個典型案例，編寫了《政府和社會資本合作（PPP）模式典型案例選編》，為各級政府運用PPP模式提供借鑒與參考。

在前期成功運用PPP模式新建和改造一批公共服務項目的基礎上，在2015年8月20日全省PPP模式項目推介會中，向社會發布122個PPP推介項目，總投資額達2，814億元，規模在全國居前。其中，珠三角地區（含省直部門，下同）推介項目49個，粵東西北地區推介項目73個。當天共有10個項目達成PPP合作協議并現場簽約，總投資額242億元。項目涵蓋交通基礎設施、市政公用設施、社會事業、水利工程、保障性安居工程、生態環境保護等領域，主要集中在交通基礎設施領域（35個項目）及市政公用設施領域（61個項目），有力地盤活了社會存量資本、激發了民間投資活力，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，實現多層次、多角度撬動社會資本投入，放大財政資金效應。如果說，早期PPP只是更多的為了解決經濟下行壓力太大、融資難所帶來的債務風險問題，那么現階段則開始致力于建立規范的地方公共或準公共產品公私合作的供給模式，目標取向不再單一，在轉型實施過程中，面臨的困難和阻力也不少。

三、PPP模式推進過程中面臨的困難和阻力

（一）地方政府缺乏實際操作經驗和技能。PPP項目需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的專業知識。一方面要求制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持。目前缺乏國家層面的PPP專門性法律，相關規定零星分散，法律層級較低，法律效力較弱。PPP項目的實施涉及《預算法》等多部法律，由于兼容性不強，實際操作中存在法律規定適用問題。且相關職能部門在不同領域出臺涉及PPP的各類措施，仍未能實現制度互認互通；另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。目前，PPP項目的運作方法如市場測試、物有所值評價、財政承受能力等對大部分基層政府來說還只是陌生的名詞。財政部和發改委對PPP均有系統的論述（如財政承受能力論證，是指要合理控制PPP項目財政支出責任負擔水平，確保本級實施的PPP項目每年需從預算中安排的支出責任（包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等）不超過本級一般公共預算支出的10%。缺乏具體操作方法的指引，讓基層政府在實踐中依然無所適從。

（二）利益調節和風險分擔機制難以確定。利益調節和風險分擔機制是PPP項目成功實施的關鍵。PPP模式下，政府部門關注財政績效及公共需求的滿足程度，私人部門則關注回報和資本效率，兩者的風險偏好和利益訴求存在巨大差距，如何確定利益調節和風險分擔機制是PPP項目操作中的難題。

（三）社會資本對參與PPP項目缺乏動力。主要存在以下訴求上的矛盾：一是社會資本希望項目合作期限在3～5年，但項目運營和維護一般需要經歷10～30年左右的時間，盡管一些PPP項目有穩定的現金流，但合作期限太長將導致PPP合同履行過程的變數增多，影響社會資本進入的積極性；二是社會資本由于缺乏運營維護和提供公共服務的能力，往往傾向于項目建設好后直接移交政府運營維護，即重PPP項目的前期建設和實物資本投資，輕后期的運營和虛擬資本。比如：在財政部公布的第二批示范項目中，市政、水務類PPP項目較多側重基礎設施建設。政府為促進經濟增長，對PPP項目在短期內實現效果抱有較多的希望。國有企業參與PPP項目的積極性比較高，也是對PPP項目的前期建設比較感興趣。近年來，盡管一些公共服務和公用事業領域已開始應用資產證券化，比如開展資產證券化的基礎資產包括車輛通行收費、供水收費、天然氣收費、保障房項目等，但對公共服務領域的PPP項目運用還不多，主要集中在未來有現金流的相關公共服務和準公共產品領域，且主要側重PPP項目建設、施工前的融資，對PPP項目運營后的資本退出、增強資本流動性等方面較少進行資產證券化。

總之，投資大、運營期限長的PPP項目一旦落地，大量資本沉淀下來，且PPP項目投資形成實物投資后存在資產專用性，會使得PPP項目的資本流動性不足。而且，PPP項目收益率普遍不高，加之PPP項目經營期限長可能會面臨市場風險、項目風險、政策和法律、制度風險等，如果這些投資的資本不能轉化為可交易的投資工具，社會資本在參與進入PPP項目時就會有畏難情緒，從而影響社會資本進入的積極性。目前，對PPP項目運營后的資本退出的渠道主要是政府回購、轉讓給其他社會資本等，難以適應PPP項目發展的需要。2015年3月民生證券研究院發布的一份研究報告稱，自2014年底43號文出臺前后，34個省市區地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項目，但真正簽約的大約為2，100億元，僅占總額的1/8，粗略計算，實際簽約落地僅有13%，不足總盤子的兩成。

（四）部門間缺乏聯動機制，監管政出多門，實際監管效果打折扣。我國PPP項目多由各級政府或者部委發起，財政部門往往沒有實質上參與到項目決策中，加之PPP主要以基礎設施項目為導向，或多或少的存在各種形式的地方保護主義與本位主義，PPP項目的管理都從本部門管理角度出發，這導致了我國政府投融資PPP的監管實踐中，缺乏明確的監管機構與監管主體。例如，財政部門主管資金的劃撥與使用的監督，各級發改委擔任項目審批職能，各個項目主管部門負責項目論證、規劃、申報、招標、運營等職能，環保部門、交通部門、市政市容、科教文衛等，都有權籌劃發起本部門的PPP項目，且一旦通過發改委審批立項，合作伙伴的選擇、契約的簽訂與執行就進入由單個職能部門自由裁量的狀態，加之不同政府職能部門追求的公共利益不盡相同，對監管的預期社會效益評估也是存在差異的，這不利于對PPP契約類型的選擇、契約執行情況的評估、使監管退化為某種無效的行政程序。因此，一旦PPP項目公司提供的公共項目產出數量與質量低于合同要求、無法滿足社會需求，或者因經營不善導致企業無力履行契約，造成的財政資金浪費與社會資源損失最終還是由公共財政承擔。

（五）PPP融資方式單一，重銀行貸款，輕其他金融工具。以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經營期長且收益不高的PPP項目的資金需求。另外，PPP項目經營期限長。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）規定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》指出，運用BOT、TOT、ROT模式的政府和社會資本合作項目的合同期限一般為20～30年。國家發改委等發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第一章第六條規定，“基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年”，以上都表明PPP項目經營期限長。

貸款是當前PPP模式融資的主要形式，雖然基金、信托、保險資金積極參與PPP項目建設、運營，但真正參與PPP項目還不多。據數據統計，貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區的PPP項目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%。

一般的做法是政府部門通過采購的形式與中標單位組建特殊目的公司，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營、融資。但問題是銀行對PPP項目貸款面臨一些困境：PPP項目的實際資金需求與銀行各類資金在期限上存在一定的錯配，且銀行對項目資本金比例要求較高并需提供擔保，融資成本較高；銀行對PPP項目貸款也是基于未來有現金流進行貸款，且貸款要經過風險評估、貸款審批等一系列流程，對貸款的還款來源、現金流等有相關要求，等等。以前，政府提供公共服務可以通過地方融資平臺等融資，還款來源有地方財政兜底和政府信用支持?，F在運用PPP模式提供公共服務，融資主體變成了PPP項目公司，項目公司獲得銀行貸款需要以提供公共服務或基礎設施產生的現金流作為還款來源。對于準公益性和公益性PPP項目產生較少的現金流或者不產生現金流，難以覆蓋貸款本息，就難以獲得銀行貸款。

鑒于上述分析，為了促進PPP模式能得到更規范的運用，發揮PPP模式的最佳效果，建議從以下幾個方面積極作為：建立健全相關法律法規；設立專門的PPP管理協調機構，并加強人才培養工作；進行多種良好的盈利模式的探索，調動社會資本參與的積極性；加快發展PPP金融以適應PPP模式發展的需要；加強風險管控。

主要參考文獻：

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