對地勘經濟可持續發展的思考

■ 李紹丹/李海軍

（北京市地質礦產勘查開發局，北京 100859）

地勘經濟

對地勘經濟可持續發展的思考

■ 李紹丹/李海軍

（北京市地質礦產勘查開發局，北京 100859）

全國地勘單位分類改革工作基本完成，93%的國有地勘單位都選擇公益一類或二類，但在實際中，公益一類、二類的單位本身仍沒有從源頭上解決體制機制、人員結構、工資分配等現實性問題，依然存在事企混行、“一套人馬、兩塊牌子”等現象。文章探究了事業單位及所辦企業的關系，并提出了地勘經濟可持續發展的思考建議：一是依法合規地明晰各類地勘單位的發展目標和任務；二是以建立現代企業制度為根本，打造適應市場需求發展的地勘企業；三是結合實際地探討、制定事企剝離的政策措施；四是提高資本運作能力，增強經濟發展的資本積累問題。

地勘單位；可持續發展；事企剝離

Key words:geological exploration units; sustainable development; the separation of institution and enterprises

國有地勘單位改革的目標，是踐行“四個全面”，不斷提升公益性地質工作服務的水平和質量，建立和發展符合市場經濟發展的現代地勘經濟產業，強化地質工作全面支撐服務國民經濟，促進地勘事業的可持續發展。本文嘗試探究事業單位及所辦企業的關系，分析當前制約地勘經濟發展的主要問題，并提出可持續發展的建議。

1 地勘單位現狀

1.1 地勘單位分類改革的現實選擇

據有關資料統計，截至2015年底，全國共有23個省基本完成了國有地勘單位的分類工作，8個省區的國有地勘單位未完成分類工作。選擇分類為公益一類或公益二類的地勘單位比例高達93%[1]，其中有超過60%的國有地勘單位劃分為公益二類。

從以上數據可以看出，選擇公益二類事業單位是現行階段各地勘單位最認可，被認為是各種利益最均衡的首選方案。公益一類和生產經營類事業單位的性質，較易理解。公益一類不從事生產經營活動，以承擔公益性項目為主；生產經營類則屬純市場化運作。但國家對公益二類單位性質的界定如何，是不是如大多數所想的“利益均沾”呢?《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》規定，承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類；對公益二類，根據財務收支狀況，財政給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。各?。▍^、市）根據實際情況，分別對公益二類事業單位的認定以及管理做出了具體規定，但基本原則近乎一致，比如北京市的相關系列文件規定：公益二類事業單位可以承擔公益服務，但收入要按照收支兩條線嚴格管理；可以向社會提供經營服務（應不超過50%），但收益主要用于公益事業發展；可以辦企業，但要按照事企分開原則，以資本為紐帶加強監管；職工收入要在全市核定范圍的總量內發放；職工的身份是事業身份，與所辦企業職工的身份不同。

實際上，多數選擇公益二類的單位本身并沒有從源頭上解決體制機制、人員結構、工資分配等現實性問題，“一套人馬，兩塊牌子”、人員及資質混用等現象仍在一定程度上存在，這與國家現行推進的政事分開、事企分離，激發生產活力和創造力等各項規定及依法依規管理不相符合。

1.2 地勘單位經濟發展形勢

1.2.1 國家經濟結構發生重大調整，地勘工作逐步進入轉型期

十八大以來，國家經濟結構逐步調整，確立了以生態文明建設為基點的發展路徑，經濟發展的動能由傳統拼人力、拼資源轉向依靠創新驅動、提高效率的節能、高效、綠色為特征的發展方式轉變。新常態下，地勘單位正在逐步調整發展策略，以保證城市運行安全和地質環境安全的城市地質、新能源和新材料勘查開發、水土污控治理等正成為地勘行業發展新的戰略方向。但地質業務的拓展由于存在市場份額小、專業性強等問題，短期內無法快速在新領域內取得重大突破。同時，國家對地勘投入也在逐年下降，社會資金投入明顯萎縮。據資料統計，2011—2014年期間，我國礦產勘查投入年均減少5.6%。2015年地勘投入較2012年降幅達45%[2]。

另一方面，海外投資保險制度存在內容狹窄的問題。實踐中，我國出口信用保險公司主要承保的風險包括征收險、外匯險、戰爭及政治動亂險、政府違約險，這顯然無法滿足“一帶一路”的保險需求。很多沿線國家政治關系錯綜復雜，宗教信仰、民族關系、恐怖主義問題盤根錯節，領導人更迭頻繁，很多新型政治風險層出不窮。更嚴重的是，近年來很多政治風險開始披著環境保護等其他風險的外衣出現，即以莫須有的環境保護為理由叫停我國企業參與的投資項目，給我國造成巨大經濟損失。對此，我國的海外投資保險制度還應當涵蓋以下非商業性險別：政策變動險、國有化險、騷亂險、外交險、恐怖主義險、營業中斷險、與政治風險有直接因果關系的環境保護險等。

1.2.2 地勘單位總“體量”不大，產業形式與成果輸出比較單一

2015年，全國共有1117家事業性質的地勘單位，與其他行業相比，從經濟總量來看，沒有屬于超級“航空母艦”的。部分經濟狀況不錯的單位，也主要是以礦業權勘查開發為主，沒有形成資產、資源、資本為一體的產業化發展模式，全國多數地勘單位的主要經濟收入還是依賴于財政性補助。地勘單位在屬地化管理十多年來，雖然也在不斷加強與地方政府的溝通，但仍存在融入、服務不夠緊密的現象，對政府重大規劃、工程建設項目的前期支撐不夠，成果的輸出方式過于單一，成果內容不能及時、有效地滿足于規劃、建設。

1.2.3 事企混營的體制一定程度上制約了經濟的發展壯大

由于歷史原因，全國多數地勘單位名下都有地勘企業，這些企業隸屬于事業單位，其出資人、產權代表都是事業單位，其中就包括公益一類事業單位。但隨著國家對事業單位政策制度的完善和規范，地勘單位這種事企混營造成的產權不明，市場主體地位缺位，法律地位不明晰，人員、資質混用等問題逐步突出，不僅使事業單位存在運行的廉政風險，還由于制約資本積累等問題影響了地勘經濟的發展壯大。

2 影響地勘經濟發展的主要問題

2.1 思想觀念保守

回顧地勘單位十多年的發展，大多數地勘單位一直在從事“乙方”工作，干一個項目換一個地方和“甲方”，缺少系統性、長期性的經營工作主動權，沒有成為“甲方”的前提條件。這樣的狀況，根本原因還是因為在事業單位體制下，大家養成了一種保守思維，削弱了主動創新的欲望，長期則會喪失參與市場競爭的信心和能力。

2.2 保障、激勵制度不到位

近十多年來，政府先后出臺了一些地勘改革指導意見，包括《國務院辦公廳關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》（國辦發〔2003〕76號）、《國土資源部關于促進國有地勘單位改革發展的指導意見》（國土資發〔2010〕61號）等等，這些政策為地勘單位發展指明了方向，但在實際操作中，卻有許多無法解決、無法落地的現實問題，真正扶持地勘單位的優惠政策難以落地。比如“國土資發〔2010〕61號”文中規定“對已經轉制為企業或積極推行企業化改革的國有地勘單位，其實際占有的國有劃撥土地，經土地所在地的市、縣人民政府批準轉為商住、工業用地的，依法辦理有償用地手續、土地出讓價款納入地方預算后，省級國土資源主管部門要積極溝通協調地方政府、財政部門，制定出讓收入用于解決國有地勘單位歷史遺留問題的相關政策?！倍鴮τ凇氨鄙蠌V”這樣的一線城市和個別二線城市，各級地方政府對劃撥土地轉為商住、工業用地的，有極其嚴格而復雜的審批手續，操作執行難度極大，制度的貫徹落實受到影響。

2.3 核心競爭力不強

長期以來，事業單位的一些制度問題使大部分地勘單位形成了因為同質競爭、追求短期效益造成的低成本、低技術、低價格、低附加值的“低價值鏈”經營模式，這樣的模式，導致大部分地勘單位的技術水平低、核心競爭力不強，缺乏技術和管理創新能力、品牌建設落后等客觀事實[3]。此外，地勘資本市場不健全，國內迄今沒有建立地質勘查風險資本市場，地勘單位融資只能通過境外渠道[4]。

2.4 成果轉化收益制約

大多數地勘成果的使用者是政府，成果收益是一次性的，地勘單位在成果轉化的多次使用上無法實現收益共享，通過辛苦工作形成的地勘成果報告不能有效地轉化為地勘單位的長期收益，只能將報告“束之高閣”。即便是礦業大省，政府對找礦成果形成礦業權后，通過市場招拍掛出讓礦業權，地勘單位也沒有分配和共享權利，這樣就不能成為地勘市場的主體，只能是“游牧民”。

2.5 體制機制制約

國家工商行政管理總局《關于企業登記管理若干問題的執行意見》中明確指出，事業單位自身不得從事經營活動；《事業單位登記管理暫行條例》規定，事業單位依法舉辦的營利性經營組織，必須實行獨立核算，依照國家有關公司、企業等經營組織的法律法規登記管理。這就可知，公益一類、二類事業單位按規定是不能直接成為參與市場競爭主體的，只能通過資本、股份為紐帶以企業形式參與市場競爭，所獲的收益只能用于公益事業發展。生產經營類事業單位，應按照分行業推進的原則逐步轉為企業，并及時注銷該事業單位。

而在實際工作中，多數地勘單位與所辦企業是一種“連帶關系”，地勘事業單位的業務范圍與所辦企業的經營范圍相近，彼此交叉重疊，產權界定不清晰；所辦企業多為無償占有事業單位的資產和場所；其所辦企業的負責人多由事業單位的負責人兼任；企業的管理權、主體責任與權利也都與事業單位混體運行。因此事業單位難以與所辦企業的所有權與經營權分離，致使事企不分、產權不清晰的問題較為突出，事企關系較為復雜。這種產權不清晰的現象，不僅不利于事業單位的規范管理，不符合法律法規對市場主體、產權的界定，更不利于地勘產業的發展壯大。

3 對地勘經濟可持續發展的思考

隨著地勘單位改革進一步深入，一些深層次問題已擺在面前。過去，地勘單位為了解決生存發展問題，開辦公司、合資合作、運作礦業權，這些看似合理但是否合法合規值得商榷。隨著國家管理越來越規范，特別是近年來開展的財政審計、巡視等工作，暴露和發現了一系列資金使用、人員管理等問題。這些問題使得地勘單位必須厘定與所辦企業的關系，亟需從頂層設計和政策制定層面，統籌考慮，依法合規地深入推進事企分開、事企剝離，真正為地勘經濟發展創造可持續發展的平臺和空間。

3.1 依法合規明晰各類地勘單位的發展目標和任務

嚴格按照國家對各類事業單位的定位和要求，明晰發展目標、方向、職責任務和管理模式，做到職能職責、人員結構、資產資本的合理清晰配置，避免交叉重疊、管理混亂。公益一類單位要以承擔基礎性、戰略性、公益性地質工作為職責，圍繞區域內城市規劃建設發揮公益性地質工作基礎性、先行性作用，不對外開展經營活動，其經費需由國家財政予以支撐。公益二類單位按照賦予的職責承擔公益性地質工作，國家給予適當的經費補助，在確定公益目標的前提下，可依據相關法律法規提供與主業相關的社會服務，收益的使用按國家有關規定執行。經營類事業單位以轉企為目標，實行企業化管理，承擔由市場配置資源的生產經營活動。

3.2 以建立現代企業制度為根本，打造適應市場需求發展的地勘企業

地勘單位改革至今，仍然在討論“留事業”還是“轉企業”的問題，還沒有深入探討以何種方式發展地勘經濟，這與國家整體的國有企業改革歷程和階段不吻合。國有企業已經歷了擴大經營自主權、制度創新和結構調整、以國有資產管理體制改革推動國有企業改革發展3個階段，逐步成為市場經濟主體，國有資本也進一步轉向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，向具有較強國際競爭力的大公司、大集團集中。

因此，發展地勘經濟必須在明確各類事業單位職責的前提背景下，轉變經營類事業單位、地勘單位所屬的各類企業的發展模式，使其以企業身份成為市場經濟的主體，對自身的發展和結構進行重構，明晰產權、明確責權，發揮比較優勢，逐步確立市場主體地位，進而激發改革發展的內在動力。

地勘單位要理順與所辦企業的關系，改變以往把所辦企業當作一個部門或者一個所屬單位來進行管理、把企業當作自身營利工具的錯誤認識。要逐步建立起以資本、股本為紐帶的關系，嚴格按照股權、經營權、監管權的職責運行，給企業一定的自我發展空間。只有這樣才符合法律法規對各類事業單位的要求，也符合企業發展的基本原則和規律。

3.3 結合實際探討、制定事企剝離的政策措施

長期形成的地勘單位事企混營、事企不分的體制，不僅僅在觀念上使大家產生了認識的誤區，在實際管理、運行上也導致了事企剝離困難?，F行地勘企業多存在小、散、弱，主業不突出，資本積累不足，經營管理能力不強等問題，如果現在剝離，在沒有資本、政策等支持的前提下，談何容易?，F行制度、政策要求地勘單位與所辦企業在全面清產核資、明晰產權的基礎上，實現人事、財務、資產管理等完全分開，建立以資本為紐帶的產權關系，進一步加強對所辦企業的監管，確保國有資產保值增值。但在實際中，地勘單位所辦企業的資產無非就是賬面資產和部分設備，房產、人員、專利等都很難界定歸屬，即便能界定清楚，按照現行規定，這些企業將會出現“房無一間、地無一產”的局面，這樣將對事企剝離產生巨大的障礙，也不利于企業的發展壯大。

2015年，國有企業改革方案將國有資產管理架構由之前的兩級變成國資監管機構、經營性國企和國有資本投資公司三級，這也顯現國家對國有資產管理將更加細化，更加凸顯經營權、所有權、監管權的分離。因此本文建議在各?。▍^、市）地勘局成立公司制性質的地勘國有資本運營投資公司，經省級政府授權給地勘局所屬單位、所屬企業的國有資本進行運營、投資。明確地勘單位所屬企業現行實際占有的房屋、土地等產權屬于政府所有，但由地勘企業繼續使用，地勘國有資本運營投資公司以這些房產、土地為資本紐帶，對地勘企業收取國有資本收益，確保國有資產的保值增值。

事企剝離的順利與否、剝離中是否會引起比較大的波動、剝離后企業能否做大做強，需要的不僅僅是指導性意見，而是針對人財物的操作性強、實效性強的政策措施。

3.4 提高資本運作能力，增強經濟發展的資本積累

企業的發展一方面是內在軟硬件的建設，另一方面就是資本的作用發揮。提到資本運作，大家常認為就是融資，投機性強，實則不然。資本運作是企業實現資本增值的重要手段，也是企業成長的重要途徑。企業資本運作，是指以利潤最大化和資本增值為目的，以價值管理為特征，將各類資本通過流動、組合、優化配置等方式進行有效運營，實現生產要素的優化配置和產業結構的動態調整，以最大限度地實現增值，使企業的價值最大化[5]。

當前，地勘企業正處于擺脫資源型產業周期性發展低谷階段，如果單純地將業務范圍局限在技術服務或者施工方面，從事產業鏈末端的工作，必將無法在市場中站穩腳跟。企業要不斷發展，尤其是在人員、經濟形勢不變的情況下，必須要解決企業發展的資本問題，提高資本運作能力。

本文建議通過以下三種形式來積累地勘企業資本：一是以盤活房地產資源為重點，合理布局和充分利用存量資本，有條件地開展業務，實現企業房產的長期資本經營，積累企業資本；二是盤活閑置設備類資產，探索設備運營的模式，在一個系統內，建立動態信息庫，最大程度上實現單位之間設備的資源共享，提升設備利用率；三是以重點項目為導向，聚合社會化力量和資金。在重大、重點項目的運營中，充分突出地勘單位的技術優勢，強化對專利、技術等無形資產的維護與擴大，以此為核心吸引社會資本及其他國有資本的參與，樹立超前思維，通過互聯網、PPP與混合經濟、供給側改革、特色小鎮建設等新方向，把自身的全要素資本規劃好并運作起來，讓資本效益得以最大化發揮。

4 結語

按照國家對事業單位分類改革的總體安排，目前已處于收尾階段。地勘單位的經濟發展，從現在起必須把思想和思路統一到如何發展地勘經濟上來，統一到地勘經濟發展的模式構建上來，提高站位、拓寬視野、放開步伐、增強信心，通過爭取政策、主動作為、內部整合、宣傳教育等方式為事企剝離打好基礎，迎來地勘經濟發展的又一春天。

[1]國土資源部地質勘查司聯合經研院調研組.國有地勘單位改革發展調研報告[R].北京:國土資源部地質勘查司聯合經研院調研組,2016.

[2]張恒.中國地勘行業的形勢、問題和出路[EB/OL].(2017-03-20)[2016-07-28].http://www.aqxx.org/html/2016/07/28/112707125742.shtml.

[3]邵毅,王毅,李東.面向國際礦業公司的戰略變革:中國地質勘查機構商業模式創新[M].北京:地質出版社,2012:5-9.

[4]付英,黃賢營,傅連珍,等.我國地質勘查行業發展現狀與走向[J].中國國土資源經濟,2016(11):11-15.

[5]宋彥,董慶.試論資本運作對企業成長的作用[J].遼寧工業大學學報(社會科學版),2011,13(4):16-18.

[6]宮瑞峰,孫延宗,宮正.經濟新常態下地勘單位如何發展壯大[J].中國國土資源經濟,2015(3):48-51.

Thought on Sustainable Development of Geological Prospecting Economy

LI Shaodan, LI Haijun
((Bureau of Geology and Mineral Exploration and Development of Beijing, Beijing 100859, China)

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）09-0035-05

2017-03-30；

2017-04-01

李紹丹（1982－），女，河南省伊川縣人，北京市地質礦產勘查開發局辦公室（研究室）副主任、政工師，法學學士，主要從事地質勘查工作政策法規研究工作。