國外土地征收制度對我國征地制度改革的啟示
——以和林格爾縣農村土地改革試點為例

■ 盛 艷/王桂華/包斯琴

（內蒙古農業大學沙漠治理學院，呼和浩特 010011）

青年論壇

國外土地征收制度對我國征地制度改革的啟示
——以和林格爾縣農村土地改革試點為例

■ 盛 艷/王桂華/包斯琴

（內蒙古農業大學沙漠治理學院，呼和浩特 010011）

目前我國正在開展農村土地制度三項改革，完善土地征收制度是改革的重要內容之一?，F行土地征收制度與社會主義市場經濟體制已不相適應，必須通過深化改革來破解。文章對美國、德國、日本和法國的土地征收制度進行了全面分析，針對和林格爾縣土地征收制度改革的現狀及存在的問題，建議從以下五方面對和林格爾縣農村土地征收制度改革進行積極探索實踐：(1)嚴格確定公共利益范圍及其認定程序；(2)打破政府對征收程序的壟斷,構建開放性的制衡機制；(3)打破“城鄉二元化”的土地征收模；(4)構建多元補償方式；(5)構建立法保障體系。

土地征收制度；改革；和林格爾縣

Abstract:Three reforms with regard to the rural land system are under way. The system improvement for land expropriation constitutes one of important aspects of the reform. In China, the current land expropriation is ill-suited for socialist market economy system; the obvious solution would be deepening the reform of land expropriation. In view of the situation and problems that Helingeer County faces in its efforts to promote the reform of land expropriation system, as well as using the experience of other countries such as America, Germany, Japan, and France for reference, this paper argues that fi ve aspects must be focused on for improving the reform of rural land expropriation system of Helingeer County. These include: strictly designating the scope of public interest and its identi fi cation procedures; breaking the government's monopoly on expropriation procedure and building the open check-and-balance system; breaking urban-rural dual land expropriation mode; and building multiple compensation methods and lawmaking guarantee system.

Key words:land acquisition system; reform; Helingeer County

0 引言

土地制度是國家的基礎性制度，我國現行土地制度出現了一些與社會主義市場經濟體制不相適應的問題，特別在統籌城鄉發展過程中所凸顯的土地問題：嚴重的土地城鄉二元化、土地市場準入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公平等現象，已經成為被社會關注的核心問題[1]。因此，必須通過不斷深化土地制度改革加以解決，改革目標是建立兩種所有制形成的土地同權、同價、增值收益合理分配的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變[2]。世界上眾多國家的土地征收制度都能夠適應其工業化、城市化和農村地區建設需求，促進經濟發展。本文對美國、德國、日本和法國的土地征收制度進行了全面分析，從中吸取經驗教訓，對促進我國當前農村土地制度三項改革具有重要的理論價值和現實意義。

1 國外土地征收制度解析

1.1 美國

美國是一個典型的土地私有制國家，土地征收權在建國之初即被認定為是聯邦政府毋庸置疑的權力，不需要各州政府憲法承認，但對聯邦政府的土地征收權行使進行了嚴格限制[3-4]。主要是從三個方面進行了限制：征收目的、征收程序和補償原則。

(1)為了防止政府濫用土地征收權，美國憲法確立了較為明確合理的認定程序與判斷標準。在土地征收過程中，對于“公共使用目的”的界定非常重要，所以美國立法機關在法律中明確了土地征收的公共用途[5]。關于公共用途的界定權利完全屬于立法機關，立法機關可以有選擇性地更新或改變法律條款中規定的公共用途。

(2)在美國的《土地征收法》中，嚴格規定了土地征收程序，要求在整個土地征收過程中，嚴格按程序進行。美國的土地征收程序主要包括以下內容：首先是政府發公告，將征地相關事宜必須告知有關利益方；其次是有關利益方可請求進行聽證，主要是針對征地的合法性和征地補償標準開展聽證[6]；然后通過雙方協商，達成一致補償價格，否則可以通過司法程序決定補償價格，由法院組成陪審團或者仲裁法庭裁定，使得協商程序有了保障和存在的意義，較好地保障了程序的救濟性[7]。

(3)美國對土地征收在補償原則方面也進行了嚴格限制，征收土地時不以土地原用途而以土地的市場價格為補償標準，即為公正補償[8]。在美國財產法中明確規定：依據征收時土地的公開市場價格確定土地征收補償標準，不僅要考慮土地的現有價值，同時也要結合土地未來的預期收益、未來盈利的價值[9]，同時征地補償方式多樣化。

1.2 德國

德國很早就頒布了《普魯士土地征收法》，同時各州也制定了本州的《土地征收法》。國家與州各自擁有不同的立法權限，互相參引,構成了完善的土地征收法律體系。德國的土地征收也是用于公共目的，對于公共目的的鑒定比較詳細，但基本原則是通過對土地實行征收，來實現更為公益的目標[10]。

德國《土地征收法》中明確規定：土地征收補償主要由實體損失補償、其他財產損失補償與負擔損失補償構成[11-12]。并在《土地征收法》中詳細規定了土地征收補償標準：

(1)實體損失補償標準是德國土地征收官署嚴格按照市價來征收土地。市價主要是指在正常交易的狀態下，被征收的土地與其他附屬物所具有的完整法律權利、事實特征、其他狀況所具有的價值[13-14]。

(2)其他財產損失補償標準是在實體損失補償后，財產權人的其它損失，主要包括營業損失補償、殘余地補償與遷徙費補償。

(3)負擔補償主要是為保護土地上建筑物的租賃契約關系而規定的，由于征收土地而受到影響的租賃契約當事人可以向土地征收機關提出申請要求補償，申請后土地征收機關有法定義務依據其損失而給予補償[15]。

1.3 日本

日本的土地征收法律制度是以土地私有制為前提的單一結構。日本在1889年制定了第一部《土地征收法》，之后不斷修改和完善，主要是為了適應社會經濟發展的需求[16]?！锻恋卣魇辗ā返暮诵膬热葜饕獮椋汗怖?、征收程序和征收補償。

(1)土地征收目的是為了滿足社會公共利益用地需求,對有關公共利益的界定，日本設立了專門認定機構——代表國家利益的內閣或都、道、府、縣。公益事業認定的標準為：一是公益事業必須符合科學、合理利用土地的要求；二是認定公益事業的信息要求公開,被征地人有參與權,召開聽證會和公布認定公益事業理由，并作為該機構的一項強制性義務[17-18]。

(2)日本的土地征收程序分兩個階段：公益事業的認定和征收裁決，由專業機構認定公益事業用地需求，由土地征收委員會申請征收裁決。在法律中明確劃分了公益事業認定廳和征收委員會的職責分工,規定征收委員會的職責是以第三方的立場就征收事宜做出公正的判斷[19]。

(3)日本的土地征收補償屬于完全補償，是對由于土地征收導致土地所有者產生的經濟方面等所有的損失進行全額補償。完全補償由對土地的補償、剩余土地的補償和通常損失補償構成。土地補償主要針對被征收土地、房屋等所有權及其他具有財產性價值的權利的補償[20]。剩余土地的補償是指由于征地導致剩余的土地不成形狀或面積狹小時，使其價格下降而產生的損失應予以補償。通常損失補償是指由于土地征收可能導致被征收人產生附帶性的損失。

1.4 法國

法國擁有完善的土地征收法律體系，主要由憲法規范確定財產私有以及征收的總原則性，法國還專門頒布了《公益征收法典》，對公益征收的征收對象、征收主體、征收程序等進行詳細規定。法國土地征收程序主要有行政階段與司法階段[21]。行政階段主要審批公用征收的目的,當對公益性征收有爭議時，行政法院才介入征收程序,同時行政法院參與公用征收程序屬于行政程序。司法階段也要解決兩個問題：一是所有權轉移,二是補償金確定,由普通法院管轄。司法階段應在行政階段進行之后,并確定了公益性后才能完成財產轉讓，再確定補償金額。征收補償金的確定是專門征收法庭的權限。征收法庭主要執行由征收人和被征收人所達成的協議價格、實物補償和損害的補償[22]。此外,征收法院對確定贖回價格也有一定的權限,而估價以外的爭議則屬于行政法院的權限。一般情況下,法官確定征收補償額主要是以被征收財產的市場價值作為依據,此外還考慮附加次要補償金,如安置補償, 主要按照征收補償金的比例來確定[23]。

2 和林格爾縣農村土地征收制度改革進展

2015年2月27日，和林格爾縣被國務院確定并報請全國人大常務委員會授權為全國農村土地“三項制度”改革33個試點縣之一，也是內蒙古自治區唯一的試點縣。和林格爾縣是內蒙古未來經濟發展新的增長極和重要動力源，對建設用地需求十分強勁，“資源需求剛性上升、資源供給剛性制約”所形成的“兩難”局面和雙重壓力日益突出，要破解這個難題，迫切需要加大土地制度改革創新力度。

和林格爾縣在土地制度改革試點之前，一直沿用現行的集體土地征收制度，由于現行的土地征收制度存在諸多問題。如：公共利益的界定比較模糊；征地補償標準的非市場化；征地權的濫用及農民參與程度受限；缺乏必要的監督和救濟制度；安置方式單一，使得農民利益受損；社會保障相關體系仍不健全等。針對現行土地征收制度存在的問題，結合和林格爾縣的實際情況，這次試點明確了本次農村土地征收制度改革重點。按照“封閉運行、風險可控、及時糾偏”的要求，篩選確定12個試點項目，通過試點項目實施和探索實踐，并初步形成了一些創新性的改革做法和經驗：建立公共利益認定機制，嚴格限制土地征收范圍；完善土地征收補償標準；完善被征地農民合理、規范、多元保障機制初見成果；規范土地征收程序，同時在征收程序方面有所突破與創新；強化被征地農民養老保險和社會保障。

雖然在改革中取得了一定的成效，但依然存在眾多問題：

(1)試點地區改革前后銜接難度較大，土地征收制度改革試點工作對地方政府、農村集體經濟組織和農民來說是一個新的探索，相關配套制度和辦法的出臺，若與以前征收土地補償標準、地上附著物補償標準差距過大，會引起以往被征地農民連鎖反映，影響改革試點工作的進一步推進。雖然完善土地征收補償標準，但確定征地補償標準依然較低，補償標準較改革前僅提高15%左右。

(2)由于試點案例較少，暫時難以取得實踐經驗，主要是因缺少法律保障，用地單位的積極性不高，由此也影響了新增試點項目的選定，需要在今后新實施的重大項目中進一步探索。

(3)在改革中制定實施了《和林格爾縣被征地農民參加社會養老保險辦法（試行）》，規定被征地農民可自愿選擇參加城鎮職工養老保險或城鄉居民養老保險，但與自治區有關社保條款規定相沖突，不能轉換，而且不能補繳養老保險費。

3 國外土地征收制度對和林格爾縣的借鑒

土地征收制度改革是一項重要的復雜的系統工程，需要全面、系統、科學和有序地推進[24]。目前在和林格爾縣開展的農村土地征收制度改革試點過程中，在遵循確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的原則下，借鑒國外土地征收制度的經驗并針對和林格爾縣土地征收制度改革的現狀，可以從以下五方面對和林格爾縣農村土地征收制度改革進行積極探索。

3.1 嚴格確定公共利益范圍及其認定程序

世界各國在土地征收時都是以“公共利益”的需要為目的，與其他各國相比，何為公共利益，當前我國的相關法律條文還沒有一個標準化的解釋，同時對土地征用目的和范圍未作出準確的界定，缺乏公共利益認定程序。公共利益成為土地征收中集體土地所有權讓渡的唯一正當理由[25]。

為解決目前普遍存在的公共利益用地認定不清、各類建設項目隨意征地的問題，從條例制定與政府決策機制兩個方面來探索界定公共利益用地范圍，縮小土地征收范圍：

(1)明確列舉規定屬于公共利益的事項，參照《劃撥用地目錄》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，結合和林格爾縣實際，采取概括加列舉法與專家征詢意見方法編制《和林格爾縣土地征收目錄（試行）》。

(2)對公共利益的認定程序進行嚴格規定，建立公共利益認定爭議解決機制。對未列入土地征收目錄的項目，對擬建項目用地是否屬于公共利益存在異議的，由縣人民政府組織相關部門召開聽證會，同時讓被征地農民也積極參與聽證，確定是否屬于公共利益范疇。在地區經濟社會發展過程中，更多的是對城鎮工業用地的需求，在合理鑒定公共利益用地的同時，探索縮小非公益性項目用地的征地范圍具有更重要的意義：①結合城鄉建設用地增減掛鉤政策，盤活存量集體建設用地，采取協議轉讓、出租、聯營或入股的方式使用集體建設用地，如和林發電廠貯灰場項目。②依法盤活現有閑置土地，對閑置的國有建設用地進行收回再利用，節約集約利用土地。③開展緣河治理工程，調整利用水工用地。

3.2 打破政府對征收程序的壟斷,構建開放性的制衡機制

世界眾多國家在土地征用及補償過程中，都非常重視公眾的參與性，尤其被征用土地的利益相關者的參與。國外土地征收的程序如下: 首先是發布征地通告；其次聘請第三方評估機構進行價值評估；然后召開有公眾參與的聽證會，通過協商達成征地協議；如果協商無果，可申請由法院裁定。應借鑒國外土地征收方面的成功經驗，在完善原有調處機制的基礎上，增設土地征收糾紛仲裁機構，建立司法救濟手段[26-27]。

在和林格爾縣設立土地征收補償安置爭議協調裁決委員會，制定《協調裁決辦法（試行）》，彌補《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》中不受理“因征收集體所有的土地及其補償發生糾紛”的空缺。委員會主任委員由縣委常委、政法委書記擔任，副主任委員突破縣級行政層面，加入區、市國土資源等部門領導，委員會成員中也加入區、市、縣法律顧問，避免縣政府既是征地補償方案的制定者，又是征地補償爭議的裁決者。

實行“兩公告、一聽證、一評估、兩協議、一登記”的土地征收程序。兩公告中的一公告是指建設項目用地組件報批前土地征收方案公告，告知被征收土地的農村集體經濟組織和村民；另一公告是指收到自治區人民政府或國務院征收轉用批復文件后的公告。一聽證是指被征地農村集體經濟組織和村民對土地征收方案有異議，需要召開聽證會的，須按照《國土資源聽證規定》的程序和要求召開聽證會。一評估是指主要負責開展社會穩定風險評估工作，進行科學預測分析和研究，提出意見和建議，形成評估報告。兩協議是指由土地收儲中心與被征收土地農村集體經濟組織簽訂的征收土地協議、農村集體經濟組織與村民和地上附著物產權人簽訂的土地補償安置協議。一登記是辦理征地補償登記，兌現補償費用。采取“兩公告、一評估、一聽證、兩協議、一登記”的程序，可以讓被征地農民參與征地全過程，使被征地農民充分享有知情權、參與權、監督權和申訴權，最大限度地完善土地征收程序，實現土地征轉補償同步進行。

3.3 打破“城鄉二元化”的土地征收模式

上文所述的美國、德國、日本和法國關于土地征收補償價格的標準都是遵照市場價格來進行補償，屬于完全、公正的補償。在改革過程中應實行市場化補償標準，以市場為導向，將征地補償按公開市場價值來計算，完善補償標準[28]。借鑒其他國家的做法，結合我國國情，可以引入市場評估機制，依據土地市場對被征收土地進行科學合理評估，合理確定土地征收的補償標準，確保同地、同權、同價，按征用后用途的市場價格進行補償，確保被征地農民原有生活水平不降低并得到有效改善。

根據和林格爾縣經濟社會發展和人民生產生活水平提高的需要，開展“和林格爾縣征地區片綜合地價測算”專題研究工作，綜合考慮征地統一年產值標準、土地用途和區位、經濟發展水平、人均可支配收入以及農用地生產收益等情況，采用多種測算結果加權疊加的方法，確定科學、合理、符合實際的征地區片綜合地價，突破以往統一年產值補償倍數的限制。這樣可以為指導各類城鎮建設用地尤其是公益性建設用地供應提供充分的依據；為土地征收帶來的土地增值收益在國家與集體間分配機制的建立提供依據；同時探索建立集體建設用地基準地價體系，為土地利用總體規劃確定的集體建設用地出讓、租賃、入股提供參考依據，探索城鄉一體化的土地供應標準。首先應對和林格爾縣中心城鎮（城關鎮、盛樂經濟園區、服務業集聚區、盛樂鎮、新店子鎮）進行土地定級、全用途城鎮建設用地基準地價評估，并建立覆蓋城鎮用地二級類的全用途修正體系。其次，對巧什營鄉、大紅城鄉等其他鄉鎮進行全用途建設用地基準地價評估，建立集體建設用地基準地價體系，指導集體建設用地流轉中的土地價值核算。

3.4 構建多元補償方式

國外征地補償的方式主要有現金、實物和債券等多種，不是以貨幣作為單一的補償方式。如日本在征地補償中既可以用現金進行補償，也可以通過土地征用委員會裁決，采用提供替代土地的方式進行補償，具體采用何種補償方式，可以協商解決。大多數國家采用以貨幣為主、多種保障形式為輔的模式，為被征地農民提供完備的養老保障、再就業的機會等等多種征地補償方式，以此解決被征地農民在失去土地后的生活保障[29-30]。

具體講，和林格爾縣可采取多種措施保障被征地農民合法權益，引入“1+N”的保障模式。在制定土地征收和土地供應標準的同時，制定一系列旨在保障被征地農民合法權益的規則和辦法，保障被征地農民生活水平不降低和農民長遠生計，主要有：①制定《和林格爾縣被征地農民參加社會養老保險辦法（試行）》，將被征地農民納入社會養老保險范疇。②積極扶持被征地農民再就業?？h政府應主動搭建平臺，成立公司，組織開展就業創業培訓，培訓合格后推薦從事園區園林綠化、物業管理、保安等工作，同時積極協調入區企業和工程建設單位優先安置當地村民就業。③鼓勵被征地農民自主創業。對從事種養殖業、交通運輸業、購買商業用房的失地農民給予一定創業補貼。④采取留地、留物業方式保障被征地農民長遠生計。對被征地農民在實行貨幣補償的基礎上，因地制宜引入社保、就業、創業、留地、留物業、興辦企業或商鋪開發等多種方式，保障被征地農民長遠生計。

3.5 構建立法保障體系

國外關于土地征收補償的法律規定相對而言較為完善，條款詳實細化，可實踐操作性強。國外對土地征收的立法都是從保障私有財產角度出發,保護公民合法私有財產不受侵犯。因此，我國需要完善土地制度的法律體系，對一些規范模糊、定義不清晰的地方進行修訂，盡快制定獨立的《土地征收法》，使得在實際執行過程中有明確的標準，有法可依。

目前為止，我國尚無完整的土地征收補償法律,有關的規章制度分散在少數的單行的法律中,導致在征收過程中對政府行政行為缺乏有效監督,農民的合法權益得不到有效保護。我國過于注重征地過程中的公共利益,而忽視了被征收人的權利。因此應該盡快制定《土地征收法》，主要包括以下內容：①土地征收法的立法目的和指導思想；②土地征收補償的基本原則與適用范圍；③土地征收補償的主體和內容；④土地征收補償的程序和征地補償款的分配程序；⑤土地征收補償的救濟途徑[32]。在《土地征收法》中應明確土地征收合法性的基礎，即土地征收補償中公共利益的界定范圍，可以借鑒國外的列舉法,在司法審判中不斷地完善公共利益范圍。同時確立征地補償的原則，應以征地相對人為核心，確立被征地農民為土地征收補償的收益主體。

4 結語

土地征地制度改革是一項巨大的系統工程,它涉及我國土地法律法規、體制、利益分配及調整等各個方面，不可能一蹴而就，應該循序漸進、穩步推進。和林格爾縣應按照中央關于深化農村土地制度改革的相關要求，充分借鑒國外土地征收中一些好的做法和成熟經驗，積極探索推進農村土地征地制度改革，突破思維定勢，爭取試點工作取得顯著成果，在土地征收制度改革中試出新路徑，為我國農村土地征收制度改革提供借鑒。

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Enlightenment Gained from the Land Acquisition System of Foreign Countries—A Case Study of Helingeer County in Hohhot City of Inner Mongolia

SHENG Yan, WANG Guihua, BAO Siqin
(Desert Control School of Inner Mongolia Agricultural University, Hohhot 010011, China)

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）09-0047-06

2017-05-03；

2017-05-17

“和林格爾縣土地征收制度改革政策和法律研究”（201766）

盛艷（1979-），女，內蒙古自治區烏蘭察布市人，內蒙古農業大學沙漠治理學院講師，博士，主要從事土地利用管理方面的研究工作。