城市群橫向生態補償機制的構建

王玉明，王沛雯

（1．廣東行政學院行政學教研部，廣州510053；2．華南師范大學政治與行政學院，廣州510631）

城市群橫向生態補償機制的構建

王玉明1，王沛雯2

（1．廣東行政學院行政學教研部，廣州510053；2．華南師范大學政治與行政學院，廣州510631）

城市群橫向生態補償機制是指以城市群區域生態建設和環境保護為目標，平衡和協調環境效益貢獻地區與受益地區之間的發展權和利益關系的制度安排。城市群區域生態補償的主體可分為補償方與受償方，主要包括政府、企事業單位、社會組織、社區民眾等，其中政府是生態補償的關鍵行動主體。城市群環境治理需要發揮政府、市場和社會等多元主體的作用。橫向生態補償機制的運作可以分為政府補償、市場補償和社會補償三種方式，三種方式各有所長，適合于不同的情形，同時，不同補償方式也可相互組合。另外，核定生態補償標準是生態補償中的難題，只有確定科學合理的補償標準，才能最大程度地平衡環境效益貢獻地區與受益地區的利益關系。生態補償標準的核定既要參照國家和地方規定的強制性環境質量標準，又要參考地方政府間環境協議標準，并選擇核定生態補償標準的恰當方法。

城市群；橫向生態補償；生態補償機制

生態補償（Ecological Compensation）是指以保護生態環境和促進生態文明建設為目的，通過公共政策手段或市場化、社會化手段，平衡經濟建設與環境保護的關系，調整生態保護地區與受益地區的發展權和利益關系［1］13?；蛘哒f，生態補償就是讓環境效益受益者支付相應的費用，使生態環境保護者得到補償，激勵生態環境保護者并使生態資本增值。生態補償存在縱向生態補償和橫向生態補償兩種形式。前者如中央政府對不同層級地方政府實施的生態補償，省級政府對轄區內市、縣、鄉鎮的生態建設進行補償。橫向生態補償是為了調節和平衡不存在隸屬關系的地區或政府間的利益關系。所謂城市群橫向生態補償機制是指以城市群區域生態建設和環境保護為目標，平衡和協調環境效益貢獻地區與受益區之間的發展權和環境利益關系的制度安排。

一、城市群探索橫向生態補償的可行性

在城市群區域中，地區之間存在發展的不平衡和自然資源稟賦、環境承載力的差異，在地區發展競爭壓力下，跨界環境問題越來越多，地區之間、流域上下游之間的環境關系緊張。破解這個難題的一條重要途徑是構建城市群區域橫向生態補償機制。在城市群區域內，一般長期存在這樣兩類地區：一是環境效益受益地區；二是環境效益貢獻地區或環境公共產品生產地區。這兩類地區存在明顯的比較優勢，前者具有經濟發展的資源稟賦優勢，后者在提供環境公共產品上則具有資源稟賦優勢。兩者在產品的生產上具有明顯差異：前者在工業品上具有相對較強的供給能力；后者在生態產品上具有相對較強的供給能力。由于地區間資源稟賦的差異，有的區域是經濟效益趨大化，生態效益則趨??；有的地區則相反，隨著生態效益的趨大，經濟效益會有可能減少。由于城市群是一個整體性、關聯性和外部性極強的地區，這兩類地區的生態相關性強，環境利益關系十分明確。如果兩類地區的市場分割而形成封閉狀態，彼此的優勢產品不能交易，資源稟賦優勢則不能整合。如果兩者的優勢產品可以在地區間公平交易，其結果是環境效益受益地區的工業品相對價格上升，而環境效益的貢獻地區的生態品的相對價格也上升，最終是兩地區的兩種產品的相對價格趨向一致，比較優勢得到整合和充分發揮，社會福利水平的提升，從而城市群區域的整體社會福利水平也得到提升。顯然，這種福利水平的提升來源于地區間市場開放使得兩個地區的要素稟賦優勢得到整合和更為充分的發揮［2］108。

在城市群區域內，主體功能規劃中的“優化發展區”和“重點發展區”常常是環境效益受益地區，“限制發展區”和“禁止發展區”是環境效益貢獻地區。流域的上下游也可區分為環境效益貢獻地區和受益地區。為了實現城市群整體利益的最大化，必須正視區域內的不同地區的資源稟賦和生態承載力的差異，通過各地區工業品和生態品的合理空間配置和公平交易，促進整個城市群經濟增長與環境保護的均衡，獲取整體經濟和環境的較大效益。由于生態產品是一種典型的公共物品，生產生態產品極具正外部性，這就需要借助于必要的制度安排，很好地協調城市群內部效率與公平的矛盾，解決經濟增長與生態保護的沖突，這種制度就是橫向生態補償機制?！吧鷳B產品的生產是通過投入人類勞動和相應社會物質資源來推動生態系統的恢復，增強生態的生產能力，增殖生態資源，維持生態平衡的過程?！保?］34環境效益貢獻地區生產的生態產品，如清新空氣、清潔水源、茂盛的森林、適宜的氣候等，是一種生態資本，能夠帶來經濟利益、環境利益和社會效益。提供生態產品實質上是一種生態系統服務，這種生態服務體現生態要素本身所具有的價值，以及生產生態產品所必需的投入。

從理論上來講，對城市群區域生態環境的改善有兩種方式：一是帕累托改進，即沒有任何一個地方的境況變壞的前提下，而能夠使至少一方的境況變好。二是卡爾多—?？怂垢倪M，即如果資源配置的改變使一方受益，另一方受損，但受益方能夠補償受損方而且還有剩余，那么總收益是增加了，整體效益改進了。因而可以通過受益方對于受損方的補償達到雙方滿意的結果。城市群區域的生態建設和環境保護難以實現帕累托改進，但可以按照卡爾多—?？怂垢倪M的思路，通過受益者對生態建設和環境保護付出代價、作出貢獻的地區的補償，達到生態改善的目的。由于城市群內部地區間存在自然地理條件的絕對差異，一些地方在生態資源的提供上具有絕對比較優勢，不同地方在從事消耗資源的經濟活動和提供生態產品存在比較優勢?！敖^對比較優勢和相對比較優勢為生態資源跨地區利用和交易創造了機會。生態資源可以通過政府手段和市場機制不斷流向生態資源更為稀缺而可能獲得更高效用的經濟發達地區，以實現生態資源價值的最大化，區域間實現優勢互補，利益均衡?！保?］114也就是說，在城市群總體效益最大的前提下，通過政府、市場、社會的介入，維持不同地區之間的均衡分工，發揮各自的地區優勢，平衡環境效益貢獻地區和受益地區的發展權益，實現城市群體經濟效益和生態效益的更大化。

二、城市群橫向生態補償的主體構成

城市群區域生態補償關系的主體包括政府、企事業單位、個人、其他社會組織等多元主體，這些主體有時既是生態補償主體，也是生態受償主體，從而形成錯綜復雜的關系。在城市群區域中，各種主體之間基于區域生態系統的整體性、環境資源的有限性、環境利益的關聯性而形成一種相互依存和相互制約的關系。一是政府主體。城市群橫向生態補償中的政府主體包括各級地方政府，主要是城市政府，特別是地級以上市政府往往是區域生態建設的規劃者，是環境合作項目的承擔者?？h、鄉鎮政府直接接觸到生態環境問題，常常是環境糾紛的當事方，環境受侵害的群眾常常直接找鄉鎮政府尋求補償。二是企事業單位?！董h境保護法》規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，單位包括企事業單位，也是生態補償的重要行為主體。特別是企業的經營活動直接作用于生態環境，其對自然資源開發利用的方式和強度直接影響區域環境狀況，尤其是一些大型能源部門，如火力發電公司、水力發電公司等。三是民眾個體。如果個人參與提供優質生態服務，那么個人就是生態補償的受償主體。另外，生態環境效益是很難量化的，生態環境貢獻地區的民眾與生態產品受益地區的民眾可以通過討價還價的談判形成生態環境的補償價格，比政府行政化估算更科學。民眾作為生態補償主體有利于建立生態產品的市場交易體系［4］。四是其他社會組織和機構。村委會、居委會、環境NGO是最具特色和代表性的社會組織，當然是生態補償的主體。從國外實踐來看，各種基金會在生態補償中扮演重要角色，如政府參與的基金、商業化運作的碳基金，專項從事減排和污染治理的投資代理機構。另外，專門環境研究機構、專門監測機構、輿論宣傳機構、獨立咨詢評估機構等非利益相關方主要包括，在橫向生態補償中發揮著引導、監督、中介、協調的作用［1］15。從現實來看，政府是影響生態補償運作最為關鍵的主體。這些生態補償的行動主體可以概括為補償方與受償方。

第一，補償方。城市群橫向生態補償首先必須明確“誰來補”的問題，即明確誰是生態補償的補償主體。界定誰來承擔生態補償的基本原則是“誰受益誰補償”，因此，在城市群區域，環境效益受益地區是宏觀上的生態補償的承擔者，因為該地區享用了生態產品的正外部性，就要承擔這種正外部效益所投入的相應成本，即分擔生態建設和環境治理中的相應成本，促進環境效益地區和環境效益貢獻地區在生態建設和環境治理領域形成合力。在一般情況下，城市群橫向生態補償的補償方和受償方的利益關系是明確的，但是環境效益受益地區內具體的受益人往往很難確定，由于政府的特殊角色，需要環境效益受益地區的政府作為補償方對環境效益貢獻地區或生態產品生產地區進行補償，即受益地區的地方政府購買生態產品，承擔補償主體的角色。當環境效益地區內的受益主體非常明確時，由具體的企事業單位、社區居民、社會組織承擔起補償主體的角色。尤其是受益地區內直接利用生態產品并由此而獲益的企業，更是要承擔起補償主體的責任［1］20。對于補償方來說，其主要職責就是籌集補償資金，積極參與環境監測和環境監督，確保生態補償能夠取得實效。

第二，受償方。城市群橫向生態補償的受償方就是補償的對象。生態產品是自然資源的衍生品，生態補償的對象應該是生態產品的“主人”，即產權人。自然資源產權是界定生態產品提供方、確定生態補償對象的基礎，也是使生態產品作為商品進行交易的前提。一般來講，城市群內生態產品的提供者，即環境效益貢獻地區的政府是生態補償的受償方。從法理上看，生態產品提供地區的地方政府是自然資源的所有人，是生態產品的提供者，地方政府承擔著生態建設、環境治理、自然資源管制的職責，為履行環境職能投入了大量資金，并喪失了一定的發展機會，因而生態產品提供區的地方政府應該是補償對象。當然，在城市群區域內不是所有的地方層級政府都是生態補償對象，一般只是主體功能區劃中的限制發展區和禁止發展區的政府，以及劃定為生態紅線控制范圍內的地區才是直接的生態補償對象。中國2014年修訂的《環境保護法》明確界定了生態保護紅線的劃定范圍，即在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定紅線。據此，劃分三大生態保護紅線：重點生態功能區保護紅線、生態敏感區/脆弱區保護紅線和禁止開發區保護紅線。重要生態功能區紅線劃定范圍包括水源涵養、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護和洪水調蓄等五類共50個功能區。生態敏感區、脆弱區紅線劃定范圍主要是生態系統結構穩定性較差、對環境變化反應相對敏感、容易受到外界干擾而發生退化、自然災害多發的生態敏感和脆弱地區［5］。陸地生態敏感區包括土地沙化敏感區、水土流失敏感區、石漠化敏感區、鹽漬化敏感區等。生態脆弱區如林草交錯生態脆弱區、農牧交錯生態脆弱區、紅壤丘陵山地生態脆弱區、山地農牧交錯生態脆弱區、沿海水陸交接帶生態脆弱區等［6］。禁止開發區紅線范圍包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、世界文化自然遺產、地質公園等。上述各類區域在空間上可能出現部分重疊，在操作中可采用合集的方式進行處理。具體可以落實到域內的為生態建設和環境治理作出貢獻的企業事業單位、社會團體和社區居民。對于受償方來說，其主要職責就是合理使用補償資金，積極開展生態建設和環境治理，不斷提高生態產品的供給能力。

三、城市群橫向生態補償的運作方式

從實踐來看，國內外橫向生態補償具體針對的主要是水環境生態補償、空氣質量生態補償、生態公益林生態補償、園林綠化生態補償等，主要在地區之間、流域上下游之間、企業之間展開。橫向生態補償運作可以分為政府補償、市場補償、社會補償三種方式。城市群環境治理需要發揮政府、市場、社會各方面的作用。政府在中國生態建設和環境保護中一直起到主導作用，也是關鍵的補償主體。如政府實施生態城市建設、環保模范城市建設、生態示范區建設、自然保護區建設，以及重點區域環境綜合治理、環境專項治理等一系列工程，在生態補償方面，主要資金來自中央政府和地方政府，政府還扮演引導、監督的角色。同時，也要發揮市場的作用，建立排污權交易平臺，建立節能市場、碳交易市場、排污權交易和水權交易市場，形成流域上下游之間、區域之間、企業之間的排污權交易體系，提高排污權配置效率。城市群政府間生態補償可以使用行政手段，對各種污染物排放進行配額，也可以使用市場手段實施生態補償［7］。另外，一些民間組織和社會資本正積極參與生態補償，并發揮著重要的作用。

（一）政府補償方式

政府補償是目前最為重要的補償方式，政府補償的特點是依靠公共政策和行政手段。政府主要通過財政轉移支付、專項基金、項目建設、智力或技術補償、共建產業園區、共建生態專區等方式給予補償。一是財政轉移支付。這是國內外橫向生態補償實踐中常見的補償方式。橫向財政轉移支付是指按照“誰受益誰付費”的原則，在城市群區域內由環境效益受益地區向環境效益貢獻地區支付一定的補償資金。這種補償資金從受益地區政府的財政資金中列出，專門用于生態補償的資金。這種方式適用于城市群內跨政區、跨流域的生態補償，補償方和受償方的責權利相對明確的情形。二是專項基金補償。在城市群區域內，由地方政府協商共同建立或由上級政府推動建立生態補償專項基金，專項基金主要用于彌補生態建設和環境保護的投入?；鹩沙鞘腥簝人姓蛳噜徴畢f商共同出資，形成合作基金。也可分別建立水污染防治基金、空氣污染治理基金等。生態補償專項基金可來自環境資源稅、資源有償使用收益、生態懲罰性收費、環境補償費，以及土地出讓金等，也可由各地方政府按GDP的比例從財政資金中注入，也可以向民間募資，鼓勵企業和個人捐助。三是項目建設補償。與專項基金補償密切相關的生態補償方式是項目建設補償，政府通過籌措資金用于重要生態功能區、生態環境敏感地區、脆弱地區或禁止開發區所要實施的環境基礎設施項目、資源開發項目、消耗水資源的項目、改變土地利用方向的項目等。如用于飲用水源工程、天然林保護工程、天然濕地保護工程、退耕還林（草）工程、防沙治沙工程等。四是智力或技術補償。智力或技術補償方式就是生態受益區對環境效益保護地區提供智力支持或技術幫助，開展人力資源培訓等，提供無償技術咨詢和指導，培養技術人才和管理人才，提高環境效益貢獻地區勞動力的就業能力，減輕人地關系的矛盾。五是共建產業園區。在城市群區域，為了促進環境效益貢獻地區提高生態產品的提供能力，避免重點生態功能區、生態脆弱區、生態敏感區盲目開發，生態受益地區可以幫助其建設生態產業園，共同推進園區開發建設，共享保護與發展成果。也可以在生態受益地區的產業園區內為其專門劃出一定的空間，共建異地產業園，通過稅收分割與返還的方式，合理分享受益。如河流上游水源地保護區域不能布置污染項目，下游地區為其提供地方建立產業園區。六是共建生態專區。在城市群區域，地方政府間通過共建跨行政區生態專區，實現生態環境整體保護與合理利用。生態專區一般位于行政邊界地帶，也可以是區域間環境關系緊密的非行政邊界地帶，建立生態專項區對實現生態環境的跨境保護。行政區邊界地區是一個復雜而敏感的地理空間，通過共同規劃，共建生態專項區，在市政管網、污水處理設施、垃圾填埋場等基礎設施上合作協調，在生態共建專區實行生態移民，發展旅游業，減少貧困人口，共同保護生態環境。

（二）市場補償方式

市場補償方式是利用市場手段，構建產權市場，通過平等協商，就環境資源或生態服務的利用與補償達成交易的模式。市場交易主要包括排污權交易、水權交易、低碳技術交易等，其中排污權交易又可分為碳排放交易、垃圾排放權交易、環境使用權交易等具體方式。通過市場手段為橫向生態補償拓寬資金來源渠道，有效整合城市群內環境治理的資源，實現城市群內的政府、企業、個體對環保投入收益的公平性。這種補償方式可分為兩種類型：一是補償方和受償方協商直接交易補償。若補償方和受償方明確，相互之間利益關系清晰，可通過雙方協商，直接就生態產品進行市場交易，如水權交易。二是通過配額市場交易實施補償。在生態環境領域，配額的市場交易一般采取總量限制和交易的方式。如在碳匯和排污權領域開展配額的市場交易。在實行生態環境總量控制的前提下，引入市場機制，促進生態保護和環境治理的專業化和高效化［1］21。本文重點介紹排污權交易和水權交易兩種常見的市場補償方式，以及政府生態購買這種準市場交易模式。

一是排污權交易。排污權交易是指在控制污染物排放總量的前提下，通過貨幣交換的方式，一定區域內的污染物排放企業或地區之間相互調劑排污量。排污權交易的前提是明確合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品一樣可以交易，使資源配置最優化。排污權的賣方由于有效減排而剩余排污權，出售剩余排污權獲得經濟回報，這實質上是市場對賣方這種有效減排對環境外部經濟性的補償；買方購買排污權就得支出相應費用，這實質上是為其外部不經濟性而付出的代價［8］。在城市群構建排污權交易機制必須在科學論證的基礎上，確定區域或流域動態的環境承載能力，對排污總量進行核定，對企業的排污進行計量，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價格［9］。該制度主要包括完善排污權定價制度，建立排污權一級市場，建立排污權交易平臺，強排污權交易市場監督［10］。在城市群區域內，首先可開展 COD排污權有償取得與交易試點。方式一：地區間排污權交易。這是主體功能區之間、流域上下游之間或者左右岸之間按照區域或污染承受能力和各地經濟社會發展情況，科學測定排污總量，確定各地的排污量初始配置，建立統一和規范的排污權交易市場，可以在這一市場買賣排污權。也就是說，先確定區域流域排污總量是排污權交易的上限，然后對不同功能區、上下游或者左右岸的排污權進行初始配置，最后是實行交易。方式二：企業間排污權交易。地區間的排污權交易具體落實還是企業間的排污權交易。企業間排污權交易是在排污總量控制的基礎上，核定排污企業的排污量，進而實行排污指標有償性轉讓。首先進行污染治理技術的企業，或者污染治理成本低的企業首先進行污染治理，把多余的排污許可指標賣給無法按照政府規定減排或因為減排代價過高而不愿減排的企業，使其獲取利潤，從而激勵排污企業治理污染的積極性。

另外，碳交易、垃圾排放權交易是排放權交易中的具體類型。碳交易是把二氧化碳排放權作為一種商品，從而形成了二氧化碳排放權的交易。垃圾排放權交易是指在控制垃圾排放總量前提下，垃圾生產者之間通過貨幣交換的方式相互調劑垃圾排放量。對垃圾有效減排者出賣垃圾剩余排放權，將節約出來的排放權出售并獲得經濟回報。相反，那些無法按照政府規定減排或認為減排代價過高而不愿減排的超排者，只好去交易市場購買垃圾排放權。

圖1 生態補償中排污權交易模式

二是水權交易。目前，所謂水權，就是對水資源的所有權以及從所有權中衍生出的用益權。水資源所有權是對水資源占有、使用、收益和處置的權利。為適應不同的使用目的，可以在所有權基礎上，著眼于水資源的使用價值，將其各項權能分開，衍生出使用權、用水權、開發權等權利。水權交易指水資源的使用權和收益權，水權交易可發揮市場在水資源配置中的導向作用，以經濟手段建立節水機制，不斷提高水資源利用效率和效益。在城市群區域內，水資源的時空分布不均是一種自然狀態，各城市水資源擁有量和水資源使用量存在不對稱性的關系，這種自然狀態必然造成水資源利用的不均衡。通過界定水資源的使用權，就可以引入水權交易政策來調節水的使用，使水資源富裕的地區由于向其他地方輸送符合一定標準的水而得到經濟補償，從而能為水資源的保護籌集資金［11］。通過水權市場的建立，進一步對水資源進行優化配置以實現資源的最優化，使有限的水資源產生最大的價值。例如，東陽—義烏水權交易較為典型。浙江東陽和義烏地處金華江上下游，水資源豐歉卻大相徑庭。東陽每年向金華江白白流掉3000多萬噸水；處于下游的義烏人均水資源量只及東陽一半，2000年11月東陽市和義烏市簽訂了有償轉讓用水權的協議，義烏市一次性出資兩億元，購買東陽橫錦水庫每年4 999．9萬立方米清潔水的永久使用權。東陽市除獲得2億元的綜合管理費外，每年還獲得近500萬元的供水收入。雙方不僅經濟上實現了雙贏，而且促使城市更加節約用水和保護水資源［12］。通過水權交易實現生態補償，首先要明晰水權，明晰水權是進行水權交易的先決條件，必須通過法律進行明確。其次，建立一套完整的初始水權配置體系。應當用法律法規對初始水權配置的機制、程序、條件以及水權分配的決策、協商、仲裁等內容進行規范，并按照一定的方式和步驟進行初始水權的配置。在城市群區域內，明確流域水權，通過平等主體之間協商形成的水權轉讓，是實現水資源優化配置的客觀要求，合理界定和分配水權，探索地區之間、流域之間、上下游之間、行業之間、用水戶之間等水權交易方式。再次，建立跨界水資源有償使用制度，向開發利用跨界水資源的單位和個人收取相當的水資源費，限制其對環境的破壞和對水資源的使用浪費，運用激勵相容和價格杠桿等經濟手段來調控社會生產和經濟發展。鼓勵流域上下游之間水資源的有償使用，使用跨界水資源可以有價的形態通過市場調節得到合理的配置和有效的使用。通過支付水費的方法，在取水的水資源費等費用中體現生態服務的成本［13］。

三是政府生態購買。政府生態購買是由政府來向政府以外的組織購買生態產品的補償方式，這是一種準市場生態補償模式。生態建設和生態服務的成果是一種生態產品，它具有生態價值，且在長遠來看具有潛在的社會和經濟價值。因此，生態建設和生態服務可以商品化，其供給也可以市場化［3］37。政府生態購買生態產品，就是利用市場價格機制，使生態建設和生態服務的成果貨幣化和商品化，讓企業和個人、內資和外資參與生態產品的生產提供。政府與企業、非政府組織、社區民眾簽訂購買協議，由后者提供生態產品，政府監督購買協議的履行，并向后者支付費用。政府生態購買通過彌補生態建設者投入的成本和對環境保護所作出的貢獻，使生態效益轉化為經濟效益，實現生態致富，調動生態建設者的積極性。在城市群環境治理中，政府可購買污染治理項目、生態修復項目、退耕還林項目、荒地開發項目，引導和激勵內外企業、非政府組織、社區民眾參與生態建設和環境保護。

（三）社會補償方式

社會補償是指國際國內各種非政府組織、企業和個人對環境效益貢獻地區提供的捐贈與援助。在這種生態補償中，非政府組織是主要行動者，它們利用國內外社會資本和資金組織生態補償。這些非政府組織積極籌集生態環保資金，主要以資金援助或智力支持等多種形式，并與有關政府部門合作或與補償對象積極互動，實施生態補償。一是國內社會力量捐助。捐助是非政府組織、企業等經常使用的補償手段，包括直接資金援助和修復技術援助等。這種方式易于操作，但資金有限。企業、個人、民間組織捐贈也是生態補償資金的來源之一。自愿義工是公眾參與生態補償機制建設的有效途徑之一［14］。例如，廣東省環境保護基金會承辦的“感恩東江”活動首期活動將募集3000萬元，用于東江上游生態林建設、水源涵養，組織下游地區企業與上游地區結對，幫助上游地區建設，資助創建12～24個綠色學校等。二是國際合作補償。從國際生態補償的實踐來看，生態補償的補償主體多元化，其中與國外有關組織合作或得到有關國際環境基金的資助，幫助環境效益貢獻地區進行生態修復、生態林建設。在西方國家，有世界銀行托管的各類碳基金，以及其他專項基金，有政府設立的基金，政府參與的采購基金和托管基金，有商業化運作的基金，這些基金組織積極參與環境治理。另外，還有專項從事減排額開發、采購、交易、經濟業務的投資代理機構。各方資本匯集且以盈利為目的的專項從事減排額開發，采購“交易”經濟業務的投資代理機構等［15］。在城市群環境治理中，可以爭取官方和民間國際組織對中國進行直接補償，引進國外資金和項目。推動國際合作，實現利益共享、成本分攤［14］。

以上三種模式各有所長，適合于不同的情形。城市群生態補償的方式多種多樣，不同的補償方式盡可能相互組合，使生態補償方式多樣化。

四、城市群橫向生態補償的標準核定

核定生態補償標準是生態補償中的一個難題，補償標準太低，則無法對生態產品的提供者產生足夠的動力；補償標準太高，則可能超出環境效益地區的支付意愿和能力。只有確定合理的補償標準才能最大程度地平衡補償方和受償方的利益關系。生態補償標準一直都是理論界研究的難點，因為生態建設不僅包括投入的成本，而且包括間接成本，環境影響不僅涉及經濟利益，而且涉及生態利益和社會利益。從實踐來看，生態補償標準首先要參照國家和地方政策規定的強制性環境質量標準，以及地方政府間環境協議標準。其次，需要選擇恰當的核定生態補償標準的方法，并在綜合考慮生態建設成本、發展機會成本和生態服務價值的基如在《地表水環境質量標準》中，標準項目共計109項，其中地表水環境質量標準基本項目24項，集中式生活飲用水地表水源地補充項目5項，集中式生活飲用水地表水源地特定項目80項。將地表水水域的水質分為五類，Ⅰ類水主要是源頭水、國家自然保護的標準；Ⅱ類水主要是集中式生活飲用水地表水源地一級保護區、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產卵場、仔稚幼魚的索餌場等的標礎上，具體核算應該補償多少。而且補償標準也不能長期不變，需要根據情況變化適時更新。

（一）生態補償標準以環境質量標準為參照

構建生態補償機制應當與環境目標掛鉤并銜接，以達到國家環境質量標準（水、空氣、土壤等）為參照，同時參考地方政府間約定的環境質量標準。前者是一種法定的強制性環境質量標準，后者是一種約定的協議性環境質量標準。生態補償標準的核定必須依照和參考這兩個基本的環境質量標準來確定。

一是強制性環境質量標準。目前，國家已經制定了一系列關于環境質量標準的政策規范性文件，先后頒發了《地表水環境質量標準》《環境空氣質量標準》《土壤環境質量標準》等法律文本，及其他一系列的技術指導文件（見表1）。對水環境保護標準、大氣環境保護標準、固體廢物環境污染控制標準、環境噪聲控制標準、土壤環境保護標準，以及其他環境保護標準進行了規定。準；Ⅲ類主要是集中式生活飲用水地表水源地二級保護區、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產養殖區等漁業水域及游泳區的標準；Ⅳ類水主要是一般工業用水區及人體非直接接觸的娛樂用水區的標準；Ⅴ類主要是農業用水區及一般景觀要求水域的標準。將地表水環境質量標準基本項目標準值分為五類，分別執行相應類別的標準值。按照《環境保護法》和《水污染防治法》相關規定，實現國家水環境質量標準即Ⅲ類水質，即強制性水質就是Ⅲ類水質標準。Ⅲ類水標準是各級地方政府必須完成的法定義務，其出境水質須至少達到Ⅲ類水質標準。以蘇州市為例，根據國家環?？偩滞踅瓘奖O測站的數據，2005年吳江市西南側入境水質為東太湖和太浦河的Ⅲ類水，而出境水質基本為Ⅴ類水，從Ⅴ類到Ⅲ類水，應補償金額為2．32億元，從Ⅴ類先下降到Ⅳ類，則應補償金額1．05億元。

表1 國家關于環境質量標準的相關政策

二是協議性環境質量標準。城市群橫向生態補償機制是一個基于自愿參與、平等協商的利益協調框架。按照“保護者受益，受益者補償”的原則，橫向利益相關者簽訂環境協議，協議一般對環境質量標準進行明確，超過強制性標準部分的承擔補償責任，這種基于協議標準所對應的是一種約定的、自愿性的責任承擔。這種性質的生態補償是市場化意義上的協議型生態補償。在城市群橫向生態補償中，如果環境合作事項不涉及國家強制的標準，應該按照協議標準實施生態補償。協議標準也是一種生態補償激勵，例如當上游地區提供的水質達到或優于協議水質標準的時候，應該由下游地區履行向上游地區補償的責任，其所強調和要求的是受益者的支付責任［16］。在城市群生態補償的標準確定中，理論上說，地方環境協議標準不能低于國家法定的強制性標準，協議標準要高于強制性標準。但在實踐中，協議標準有時低于強制性標準，如在太湖流域管理中，只要這些跨省斷面的上游地區實現出境水質達到Ⅳ或Ⅴ類水質，或將氨氮指標控制在“≤3．0mg/L”或“≤2．3mg/L”就可以得到下游地區的補償。顯然，這些標準低于強制性標準，顯得合理性與合法性不足。

（二）恰當選擇生態補償標準的核定方法

補償標準是確定生態補償數額的依據?；镜纳鷳B補償標準核定方法有兩種：一是效益評價法（主要正效益評價法、負效益評價法）和成本核算法等。生態補償標準一般參照生態服務的價值、環境效益受益者的獲利、環境效益貢獻者的投入和機會成本的損失、生態破壞的恢復成本等來核定。

一是效益評價法。從經濟學視角分析，生態環境效益是用生態功能產生的有益效用與人們勞動消耗的對比關系。生態補償主要是指對生態環境效益進行經濟補償，對有益生態服務的行為進行補償，從而激勵生態有益行為的主體，增加其行為帶來的外部經濟，達到保護和改善生態服務的目的。這種生態效益補償是維持和改善生態效益主體提供生態產品，是對某一具體行為主體的經濟補償［17］。效益評價法是根據環境效益貢獻地區提供的生態環境效益，計算出受益地區獲收的定量值。如森林資源的環境價值，可以通過森林資源每年涵養水源的噸數、制造氧氣的噸數等，再根據市場貨物代替非市場貨物法，求出森林環境效益的“影子價格”。從生態環境效益的大小來看，根據Costanza等的研究成果，全球平均單位土地面積年生態系統服務價值，從大到小排序為濕地、湖泊/河流、森林、草地、農田［18］。

二是成本核算法。成本核算法即對生態建設和環境保護中所消耗的直接成本和間接成本進行核算。第一，基于直接成本的補償標準核定。直接成本是實施生態建設和環境治理中人力、物力、財力的直接投入。環境效益貢獻地區由于要執行高于其他地方的生態環境標準，這種高出一般標準的生態投入需要得到相應補償。生態建設和環境保護的成本主要考慮環境污染治理的成本、產業結構調整成本、生態建設工程或項目投入的成本、生態環保設施建設成本，及其建成后的部分運營成本等。如環境污染經濟損失核算，包括對人體健康的經濟損失、農作物的減產損失、漁業水體污染損失、水產品減產等。GDP中的資源環境價值損失，主要包括水資源、森林資源，以及大氣等其他自然資源的損失。在流域生態補償中，可以根據下游對上游出水水質的要求、上游生態建設和保護效果，測算出達到該要求所需的投入成本；同時，以上下游相同的水質標準為基線，也可以測算出相應的成本。第二，基于機會成本的補償標準核定。機會成本是指選擇某一決策而非另一決策所放棄的利益。因為選擇了一種方案就意味著放棄了使用其他方案的機會，也就失去了獲得相應效益的機會，把放棄的其他方案中最大經濟效益，稱為該資源選擇方案的機會成本［19］。比如生態保護區為了環境保護的需要，將部分經濟林劃為生態公益林，由此喪失的機會成本可以參考其原來作為經濟林時產生的經濟效益。例如，河北許多城市為治理區域大氣環境而放棄發展有關工業的機會，北京和天津可以以這種機會成本作為對河北進行生態補償的依據。以上這些方法，可以獨立應用，也可以綜合應用于生態補償標準的核算。

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The Establishment of the City Groups＇Horizontal Ecological Compensation Mechanism

WANG Yu?ming1，WANG Pei?wen2
（1．Research Department of Administration，Guangdong Institute of Public Administration，Guangzhou 510053，China；2．School of Politics and Administration，South China Normal University，Guangzhou 510631，China）

The city groups’horizontal ecological compensation mechanism refers to the system arrange?ment in which the goal is to construct the ecology in the city groups’areas and protect the environment，in or?der to balance and coordinate the right of development and benefit relationship between contributing regions of environment benefit and benefited areas．The main body of the ecological compensation of the city groups can be divided into indemnifying party and indemnity．It mainly includes governments，enterprises and public in?stitutions，social organizations，and members of the communities，etc．Among them，the governments are the key action subjects of ecological compensation．The city groups’environmental governance needs the govern?ments，the markets and the society to play their roles as multi－subjects．The operation modes of the horizontal ecological compensation mechanism can be divided into three modes that include governmental compensation，marketing compensation and social compensation．These three modes have their advantages．They are suitable for different situations．Meanwhile，the different compensation modes can be combined with each other，too．Besides，the verification of ecological compensation standards is a challenge to ecological compensation．The benefit relationship between contributing regions of environment benefit and benefited areas can only be bal?anced to the greatest extent when the scientifically－sound compensation standards are confirmed．The verifica?tion of ecological compensation standards must refer not only to mandatory environmental quality standards pre?scribed by the state or local regions，but also to environmental agreement standards by local governments．And the appropriate methods to verify ecological compensation standards must be chosen．

urban agglomeration；horizontal ecological compensation；ecological compensation mechanism

F205

：A

：1009－1971（2017）01－0112－09

［責任編輯：王 春］

2016－09－28

2013年國家社會科學基金項目“基于生態城市群構想的城際環境合作治理研究”（13BZZ057）

王玉明（1964—），男，湖南邵陽人，教授，從事地方與區域治理、生態政治學研究；王沛雯（1990—），女，廣東廣州人，碩士研究生，從事國際政治研究。