簡政放權與還權賦能：經濟發達鎮創新公共服務供給體系問題探討

郭明+孔雯

摘要：隨著市場經濟的深度發展，珠三角地區涌現出大量經濟發達鄉鎮。然而，這個類型的鄉鎮面臨著公共服務供給不足的困境。在廣東省推行“簡政強鎮”事權改革的背景下，佛山市順德區各鎮街采取“簡政放權”與“還權賦能”的改革舉措，編織了公共服務網絡體系，實現了公共服務體系的創新，將各類公共服務內容有效地滲透到基層社會。然而，這一創新實踐也面臨著忽視“公眾聲音”在改革過程中的作用、壓力型行政體制下運作困難及行為主體間缺乏良性分工等問題。為此，這一類經濟發達鎮還需要在改革中進一步完善公共服務體系，以提升地區公共服務供給水平與質量。

關鍵詞：經濟發達鎮；簡政放權；還權賦能；公共服務體系；順德區；創新

中圖分類號：D633

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）01-0013-06

改革開放以來，廣東省佛山市順德區率先步入市場化進程中，經歷“三來一補”貿易模式的試水、企業產權制度改革等舉措，一舉成為中國經濟社會發展最快的地區之一。在此過程中，一批經濟發達鎮逐漸涌現出來。這類鄉鎮具有產業結構相對成熟、市場化水平高、各類人口集聚等顯著特征。然而，經濟社會的飛速發展導致經濟發達鎮的政府治理能力、公共服務供給能力、行政審批制度等遭受前所未有的挑戰?！叭诵∩来蟆薄靶●R拉大車”等現實問題困擾著經濟發達鎮進一步創造經濟增長奇跡的可能。如何破解經濟發展所帶來的連帶性困境已成為經濟發達鄉鎮必須重視的現實問題。為此，在廣東省委省政府的推動下，佛山市順德區啟動了“簡政強鎮”事權改革，完善基層政府運作邏輯，理順政府與市場、社會、公民之間的復雜關系，以破解基層政府行政管理權限弱化的困境。

從某種意義上說，“簡政強鎮”事權改革不僅是推進地方治理體系與治理現代化的重要手段，而且是提升公共服務供給能力的有效路徑?，F有的關于“簡政強鎮”事權改革的研究大多集中在“創新地方治理體系”“優化行政體制改革”“增加行政管理權限”等主題，而缺乏對簡政強鎮改革背景下公共服務供給體系創新的系統性探討和分析。鑒于此，本研究以順德區經濟發達鎮“簡政強鎮”事權改革實踐為切入點，探討經濟發達鎮如何通過簡政強鎮改革來創新公共服務體系，評估這一創新實踐的意義及限度所在，并提出進一步完善經濟發達鎮創新公共服務供給體系的政策建議。

一、經濟發達鎮創新公共服務供給體系的動力機制

隨著經濟轉型、社會進步及社會沖突三重要素的相互交織，現有的政府行政管理職能和服務供給能力已難以應對日益多元化的服務需求矛盾，即“公共服務的多元化訴求”與“政府治理能力的弱化”之間的張力是順德地區經濟發達鎮創新公共服務供給體系的動因。

（一）公共服務多元化需求：市場力量強力滲透的必然邏輯

計劃經濟時代，公共服務供給以單位為渠道把服務內容傳遞給社會個體。然而，隨著單位制管理機制的瓦解，單位制公共服務供給體系難以適應市場力量帶來的嶄新變化。社區中社會成員的個體觀念和公民意識快速成長，他們需要多樣化、多元化的公共服務項目來滿足自身發展的需求。尤其是市場化改革30多年來，順德地區居民生活水平得到顯著提升，社會成員職業逐漸多樣化，他們更希望政府能夠提供多元化的公共服務來滿足自身訴求，并以此來衡量政府的治理能力。

同時，城市化和市場化的雙重實踐邏輯導致城市社區、城鄉結合部、城郊村落出現“人口倒掛”現象，順德地區農村正經歷著從“凝聚型熟人社區”向“松散型陌生人社區”轉變。比如，容桂街道下轄的26個社區（村），有近80%的社區（村）出現“人口倒掛”現象。外來人口的加入強化給地區帶來巨大的商業發展機遇、提升居民收入水平的同時，也給政府相關部門的公共服務供給能力帶來巨大的挑戰。此外，外來人口對政府相關部門工作的不理解、不配合對提升社區公共服務水平造成一定的困難。如何能夠更好地滿足多元化人群對公共服務的訴求，增強他們對社區（村莊）的認同感，維護基層社會的穩定，成為政府和居（村）委會創新公共服務供給體系的重要推力。

（二）政府治理能力弱化：市場力量強力滲透的必然結果

計劃經濟體制時期，基層政府是社會管理的重要力量，扮演著“全能型政府”角色。在公共服務供給上，政府包攬了公共服務供給過程的全部功能，既扮演“掌舵”角色，又履行“劃槳”功能，這就導致政府壟斷性提供公共服務現象的出現。隨著市場經濟時代的到來，政府服務的“大包大攬”模式難以適應地區經濟社會的發展。政府“單一化”“壟斷性”的公共服務供給體制已經不能滿足多元化社會主體的需求。

與此同時，基層政府是連接上級政府與基層民眾的關鍵性行政組織，所承擔公共服務供給壓力在不斷加大。在順德地區鎮街，幾十名政府工作人員要應對幾十萬名社會個體的社會管理和公共服務任務，壓力非常大。除此之外，基層政府還要承擔上級政府下派的各項行政任務、考核、評比等，居（村）委會變成了準一級政府來承擔上級政府下派的各項行政任務?；鶎诱嘟M織已經沒有足夠的能力來為基層民眾提供優質的服務內容。此外，從公共服務供給內容看，基層政權的主要職責包括居民工作、社區工作、社會管理及城市管理等方面。居（村）委會不僅負責集體經濟、調節民間糾紛等事務，還要完成上級政府的考核任務。然而，在人口高度密集化地區，鰥寡老人、外來工問題、家庭婚姻問題、社區犯罪人員矯正及青少年教育等公共性問題為順德區各鎮街公共服務供給能力帶來嚴峻的挑戰。

基于上述分析，我們認為，“基層民眾對公共服務的多元化訴求”與“政府公共服務供給能力弱化”之間的張力是經濟發達鎮公共服務供給能力弱化的重要原因。為了化解這個現實挑戰，在廣東省委、省政府“富縣強鎮”的政策背景下，在上級政府的驅動作用和基層政府的主動作為下，順德區鎮街以簡政強鎮改革為抓手，嘗試探索出政府與各類民間組織協同創新公共服務供給體系的策略，以緩解民眾服務需求與政府供給服務能力之間的張力。

二、從簡政放權到還權賦能：順德區經濟發達鎮創新公共服務供給體系的實踐

順德是國內縣域經濟發展的排頭兵，轄區約806平方公里，下轄10個鎮街，常住人口248萬人（外來人口近140萬）。經過30多年的發展，經歷“三來一補”、企業產權改革等歷程，工業體系逐步完善，形成了家用電器、電子信息、精密化工等支柱產業，成為珠三角地區乃至國內重要的經濟發展基地，支撐順德經濟騰飛的基礎是各鎮街的卓越表現。然而，在經濟高速發展的同時，政府治理能力卻遭受嚴峻挑戰。這一現實困境在一定程度上倒逼順德政府要進一步改革，實現經濟發展、社會進步及政府治理能力的動態平衡。為此，在廣東省“富縣強鎮”的推進下，廣東省政府針對經濟總量龐大的鄉鎮推行“簡政強鎮”事權改革以實現地區經濟社會協調發展，在廣東省選擇的4個試點鄉鎮中，順德區容桂街道成為此次改革的試點鎮街。通過容桂街道一年多改革試點的實踐摸索，此改革舉措在其他鎮街全面鋪開。此次改革分為兩個步驟：“簡政放權”與“還權賦能”。通過從簡政放權到還權賦能的改革實踐，順德區各鎮街不僅實現了地方治理體系的優化，而且實現了公共服務供給體系的創新。

（一）簡政放權：從“上級權力下放”到“優化政府服務體系”

基層政權建設是評估國家治理能力的重要考量維度?！皣一A性權力”[1]是決定國家治理能力強弱的關鍵性要素。某種意義上，鎮/街道“基礎性權力”的增強有利于基層官僚組織運用充足的財政力量和社會管理權限有效地提供社會服務、維護社會秩序。然而，農村稅費改革致使基層政權行政管理權限不斷弱化的現實導致基層治理陷入困境，使基層政權成為依附于縣級政府的“依附型政權”。[2]此外，隨著改革開放政策的推進，順德地區經濟發達鎮還面臨著外來人口大量涌入后的社會管理與公共服務壓力。順德地區經濟社會實現了持續30多年的快速發展，但政府的公共服務供給能力卻沒有得到應有的提升，為了扭轉這個現實困境，根據廣東省“簡政放權”的相關政策，順德區體改領導小組出臺了提升各鎮街的社會管理能力和公共服務能力的政策建議。

2010 年，按照順德區委區政府通過的《關于理順區鎮街道行政管理權限的意見》（ 順辦發〔2010〕63號） 相關規定，順德區政府梳理了區級行政審批8大類行政管理權限5205項，將其中的3197項下放給鎮（ 街），“8大類事項中有行政審批事項1094項，將其中401項下放?！雹龠@些下放的權限有效地彌補了基層政權“有權管不了，無權不能管”的尷尬局面。因而，簡政放權意味著順德區政府把社會服務、經濟協調等領域的部分管理權限下放到鎮街，為提升政府公共服務能力奠定堅實的基礎。

1組建鎮街行政服務中心。為了使各鎮街順利地承接順德區政府下放的行政管理權限，有效地將這些管理權限轉變為執行力，實現與順德區行政服務中心進行靈性互動。根據順德區委《關于理順區鎮/街道行政管理權限的意見》的相關規定，各鎮街相繼構建鎮街行政服務中心來實現與區級行政服務中心有效對接。依據便民與服務的理念，行政服務中心采取“集中化辦公”“窗口式服務”和“一站式服務”的運行機制。

2搭建社區（村）行政服務中心。為了提升政府服務質量，順德區委區政府要求構建區級、鎮街及社區（村）三級一體化公共服務體系，把公共服務項目下沉到基層社區（村），實現便民服務真正“落地”。按照全區行政服務中心統一標識形象要求，順德區各鎮街為各村（社區）行政服務中心（站）制作了招牌，并制定了基本思路和具體做法。隨后，順德區轄區各社區全部建成社區行政服務中心作為承接政府工作的平臺，基本實現了政府服務延伸到基層的目的。社區行政服務中心由主任1名、副主任1名、業務主管及辦事員等人員構成。社區行政服務中心工作人員的配備人數一般按照常駐人口（含戶籍人口和在冊登記流動人員）來確定。例如，容桂街道SJ村，常駐人口和流動人口約12000人，街道辦給該村14個編制（9個工作人員，5個業務主管人員）。在社區黨組織的領導下，行政服務中心工作人員既要接受社區（村）行政服務中心的領導，也要接受街道有關職能部門的業務指導，同時還要接受所在社區（村）居民的評議。社區（村）行政服務中心的建立一定程度上緩解了居（村）委會的行政化趨向，轉變了居（村）委會的“小政府”[3]角色，讓居（村）委會回歸自治的狀態。

通過“簡政放權”改革，順德區各鎮街已搭建起“兩級公共服務供給體系”。作為政府在社區（村）的延伸機構和服務平臺，一方面承擔政府下派的行政任務和街道辦、黨工委交辦的行政事務；另一方面為基層民眾提供更優質的公共服務項目。兩個改革維度有效地把政府服務內容滲透到基層社會，實現政府對社會的“服務性滲透”。

（二）還權賦能：從“還權社會”到“社會服務模式創新”

隨著順德經濟的快速發展，大量農民工的不斷涌入不僅給政府治理能力帶來挑戰，而且為應對多元化公共服務訴求帶來困難。由于經濟社會的快速發展，青年婚戀問題、孤寡老人問題、農民工問題、青少年問題等不斷涌現。這些由于經濟發展所帶來的復合型社會問題都是社區（村）行政服務中心和居（村）委會所不能解決的。為了解決由于經濟發展所帶來的民眾對多樣化社會服務的訴求，根據廣東省委、省政府“富縣強鎮”及順德區委、區政府簡政強鎮改革方案的文件精神，政府要將“不該管、管不好”的職能通過委托、授權及購買服務的方式轉移給民間社會組織。②

為了推動各類社會組織發展，順德區各街道把培育和發展各類社會組織作為重要工作。第一，降低社會組織準入門檻。民間社會組織申請人可直接向相關部門申請獨立法人機構，放開了社會組織培育的緊箍咒，不再強制規定必須要找業務主管部門指導。第二，政府出臺相關扶持政策，大力推動社會組織承接政府部分職能。經濟來源上，政府成立社會組織專項發展基金；物質支持上，政府實施為達到資歷的社會組織提供辦公場地、減免稅等優惠政策；政府還對社會組織優秀人才進行備案，在干部選拔上優先考慮這部分優秀人才。第三，政府聘請“第三方”對社會組織服務能力及運作資質進行綜合評估與定級。同時，對不合格或未達標的社會組織進行整改或給予撤銷。

在上級政府相關政策的支持與鼓勵下，政府大力培育專業化、多樣性的社會組織以滿足政府轉移服務職能的需要，順德各鎮街各類民間組織不斷涌現。隨后，順德各區鎮街逐步采用購買、委托及授權等方式將原來通過政府提供的服務項目交給民間組織來履行。比如，在樂從鎮，鷺洲家庭綜合服務中心為社區居民傳承文化，增強居民對社區的歸屬感等推出系列活動，豐富了居民的業余生活。在容桂街道，26個社區（村）全部設立慈善組織，形成街道、社區（村）兩級慈善救助體系，為資助貧困學生、關愛鰥寡老人奠定重要的資金來源。容桂街道還主動引進深圳鵬星社會服務社，為推動社會工作服務本土化提供順德經驗。在北窖鎮，位于中山公園內的社區活動中心，是該地市民最熟悉的公共服務平臺，在文化康體、志愿服務、主題節慶、村（社區）群眾性康體活動等方面扮演著重要角色?？傊?，順德各鎮街各類社會組織蓬勃發展，日益在各領域發揮其應有作用。在市場化力量的深度滲透與政府服務供給能力弱化的背景下，順德區各鎮街各類社會組織日益在公共服務供給中扮演著政府的重要補充等角色。各類民間組織成為平衡和協調國家政權與基層民眾的中間性力量。通過“還權賦能”實踐策略，順德各鎮街有效地將原來體制內提供的公共服務通過一定的策略轉移給其他民間社會組織來供給，最終滿足民眾對社會服務的需求。

實踐證明，順德區各鎮街主動培育社會組織既為民間社會組織開辟了發揮作用的空間，又減輕了政府的運行負擔。某種意義上，各類社會組織介入到公共服務供給體系之中具有“政府職能再造”與“營造社區氛圍”的功效。一方面，政府通過把部分公共服務職能轉移給各類社會組織，讓其履行政府的部分職能，提升了公共服務質量，改善了社區治理結構；另一方面，社會組織在為社區居民提供公共服務時，能夠疏導民意，引導服務對象建立積極心態。

三、成效與挑戰：經濟發達鎮創新公共服務體系實踐價值評析

通過“簡政放權”，順德區政府下放了部分行政管理權限給各鎮街，各鎮街組建了鎮街級行政服務中心。在此基礎上各鎮街推行服務下沉舉措，把公共服務項目延伸到社區（村），從而構建起“兩級公共服務體系”；通過“還權賦能”，各鎮街把更多的社會管理權限下放給社會各行為主體、民間組織等，并把部分公共服務項目轉移給各類社會組織，最大程度滿足民眾對社會服務的需求。通過以上兩個改革邏輯，順德區各鎮街已初步編織起公共服務網絡體系，實現了優化公共服務體系的目的。那么，這一改革實踐具有什么價值？其挑戰是什么？

（一）實踐成效

1優化公共服務供給體系。市場化力量的全面滲透導致民眾對公共服務供給的巨大需求，這對政府帶來了嚴峻挑戰。為了化解這些困境，順德區各鎮街努力探尋新思路、解決新問題，為創新公共服務供給體系進行了不斷探索。通過改革實踐探索，順德各鎮街搭建起既有分工又有合作的新公共服務供給體系。首先，為了更好地提供優質公共服務項目，順德區各鎮街把公共服務機構下沉到基層社區，彰顯公共服務的便捷性和有效性。其次，為了滿足民眾多元化服務需求，各鎮街以“還權賦能”為契機，主動培育和發展社會組織，使政府從繁雜的公共服務供給壓力下解脫出來思考地區發展的長遠之計。各鎮街把政府“管不了、管不好、不該管”的事務交還給民間組織，從以政府管理為主向吸納社會組織全面參與服務供給的方式轉變。某種意義上，政府向社會組織轉移公共服務職能突破了傳統的行政框架和管理理念，調整了政府在公共服務中的角色定位，實現了公共服務供給體系的創新?？傊?，從縱向來看，順德區各鎮街有效地搭建起基層政權與基層社會之間分工與協作供給公共服務的新模式。從橫向來看，各鎮街努力挖掘民間力量并讓其供給部分服務內容，有效地實現了公共服務供給體系對基層社會的全方位滲透。

2提升公共服務供給水平。在順德區行政服務中心的指導下，各鎮街搭建了以提供政府服務的公共服務體系和滿足民眾多元化社會需求的社會服務體系。首先，為了快速提升政府服務效率和水平，順德區各鎮街建立了鎮/街道級行政服務中心，通過“一站式”“窗口式”服務模式進行公共服務供給。同時，各鎮街將與群眾日常生產生活密切相關的服務內容直接地滲透到社區中的居民，提升了社區（村）公共服務供給質量。最后，為了滿足民眾的多元化公共服務需求，各鎮街嘗試將原來體制內提供的公共服務通過購買、委托等方式交由各類民間社會組織來協同供給。這在一定程度上減輕了政府的負擔，促進了政府職能的轉變?？傊?，政府“兩級公共服務體系”和社會組織的社會服務體系的協同作業有效地化解了公共服務供給面臨的困境，提升了公共服務供給水平。

3強化民眾對政府（國家）的認同。順德區各鎮街“簡政強鎮”事權改革下創新公共服務供給體系為強化民眾對國家的認同提供了一種探索性思路。國家治理的有效性和合法性取決于被統治者的感知和認同?；鶎诱嗨峁┑墓卜召|量和內容直接影響民眾對政府和國家的感知。某種意義上，順德區各鎮街搭建的政府服務體系和社會服務體系，高效地把公共服務傳遞到基層社會的家庭和個人，提升了基層民眾對國家（政府）的感知。隨著經濟社會轉型的快速推進，國家政權對基層社會的整合在某種意義上越來越依靠基層政權向基層民眾提供優質的公共服務項目等方式來實現。[4]總之，基層政權通過搭建公共服務網絡體系緩解了政府與民眾之間的緊張關系，構建起民眾對國家的信任，強化了民眾對國家的認同。

（二）實踐挑戰

1壓力型行政體制對創新公共服務體系成效的削弱?；鶎诱菄艺嗟纳窠浤┥?，其主要任務是負責基層社會的經濟社會發展、處理公共事務及高效地提供公共服務。然而，在現行的行政體制下，地方政府的創新實踐行為難以擺脫壓力型體制、[5]政績考核的約束。在順德區各鎮街創新公共服務供給體系的實踐中，其創新實踐的本意是提升公共服務供給水平。但是，在改革實踐探索中，壓力型行政體制為各鎮街創新公共服務體系實踐提出挑戰。在兩級行政服務中心運作中，為了配合上級行政服務中心相關部門的行政任務、完成上級組織的考核指標，導致基層行政服務中心行政事務不斷增多，上級政權源源不斷地將與公共服務職能無關的行政任務（綠化率、植樹率等）納入到基層行政服務中心的工作范圍內，并對其進行考核，致使其難以發揮服務中心為民眾提供便捷式公共服務的目的，弱化了基層行政服務中心的“服務”本性，致使其難以向服務型政府轉變。

2政府與各類社會組織之間服務項目銜接不足。政府組織在公共服務供給中扮演主導性角色，社會組織是公共服務供給的輔助性力量。在順德區各鎮街的改革實踐中，改革目標是實現政府與各類社會組織的合作供給、協同作業，進而實現基層政權對基層社會的服務性滲透。然而，在實際運作中，這種理想模式卻難以實現良性運作。一般來說，行政服務中心提供的服務具有免費性和非競爭性，而社會組織所提供的服務具有競爭性和有償性。那么兩類公共服務項目該如何界定和劃分成為擺在政府面前的一道難題。這背后就涉及到居（村）委會、基層行政服務中心及社工組織如何有效銜接、合作分工等。在居（村）委會與社工組織之間，居（村）委會力量的介入在一定程度上弱化了社工組織獨立性的本性。雖然政府把社工站嵌入到社區（村）來開展社會服務，但是社工站并沒有擺脫居（村）委會的控制，作為“政府一只腳”的居（村）委會習慣性地插手干預社工站的具體工作和服務內容，社工要定期向居委會匯報工作。在居（村）委會與社區（村）行政服務中心之間，居（村）委會負責基層社會自治，行政服務中心屬于政府的公共服務下沉機構，兩者之間有明確的分工。然而在實踐中，兩者并沒有實現有效銜接，兩個機構基本上是“一班人馬”，行政服務中心主任和居（村）委會主任“一肩挑”。這在一定程度上弱化了兩個機構應履行的職能。因而，如何協調三者之間的關系成為各鎮街創新公共服務體系面臨的現實挑戰。

3創新實踐過程中“公眾聲音”的缺失。在改革中，創新實踐的主體是政府，創新實踐的最終目的是滿足民眾對公共服務的訴求。公眾的參與對創新動因和實踐成效具有重要的作用，滿足公眾的服務需求是政府創新實踐的重要評估標準。[6]但是，在改革實踐過程中，如果沒有“公眾聲音”，僅有政府單方面的改革和推進，那么改革實踐將可能與預期的目標相脫節或者背道而馳。因而，無論是改革實踐的動因，還是改革實踐的過程，“民眾聲音”都不能忽視。在順德區各鎮街的實踐中，政府購買的社會服務上，由于社會服務的購買主體是政府，社會工作組織的運作來源于政府的財政資助，這就不可避免地受到上級相關意圖的影響甚至控制。[7]很大程度都是政府在確定應該購買什么服務項目，而缺乏扎根基層傾聽公眾到底需求什么服務。即使有部分民間組織介入購買社會服務的過程，也沒有從根本上改變政府對社工組織的控制。在構建兩級行政服務中心的過程中，政府僅僅把公共服務內容下沉到基層社會，而沒有對民眾是否需求這些公共服務內容展開調查和論證。因而，在各鎮街創新公共服務體系實踐中，淹沒“公眾聲音”勢必會導致創新目標與創新結果相背離，最終削弱創新實踐的成效。

四、進一步完善經濟發達鎮公共服務體系的政策建議

順德區各鎮街創新公共服務供給體系的探索有效地提升了公共服務供給水平，但在一定程度上還存在結構性體制對創新實踐成效的削弱、基層社會各行為主體的銜接不暢及忽視公眾在改革實踐中的關鍵性作用等問題。為了更好地發揮公共服務供給體系的應有績效，以下幾個方面的舉措值得重視。

（一）革除“壓力型考核”的改革評估體系

一般而言，地方政府創新實踐是在壓力型體制下維穩壓力的驅動和政績激勵雙重效用下推進的?！拔C—主動（被動）” [6]成為地方政府創新的一種典型。然而，在順德創新公共服務體系的過程中，改革創新的相關舉措亦在壓力型考核的作用下推進，這就造成改革目標與改革結果之間張力的形成。因而，上級政府應該轉變對下級政府創新實踐的考核辦法，轉變對創新公共服務體系實踐的政績化考核傾向，讓政府在從“壓力型體制”向“動力型體制”過渡的背景下運行，最終將改革步驟推向深處。在指標設置上，長期以來，上級政府對下級政府的考核更多地關注經濟考核，這在某種程度上造成經濟發展與其他指標考核的失衡。為此，上級政府應注重指標設置的多維度化、多角度化，即實現經濟增長、社會進步、環境保護、文化繁榮等動態平衡。同時，上級政府應該更多地把公共服務下沉到基層社會，而不是把更多的行政任務下放，從而發揮行政服務中心的應有效應。實踐證明，只有革除壓力型考核體系，才能實現公共服務體系建構的穩定性和可持續性。

（二）進一步理順政府、行政服務中心及各類社會組織之間的關系

通過改革，順德區各鎮街已搭建起政府與各類民間組織協同提升公共服務質量的新格局。但政府、行政服務中心及各類民間組織之間的關系并沒有得到較好的協調和理順。在社區（村）層面，居（村）委會、行政服務中心及各類社會組織之間關系較為混亂，并沒有實現改革預期的三者之間“有效銜接、良性互動”的狀態。為了化解兩者之間的張力，居（村）委會應回歸自治，主要處理群眾糾紛、發展慈善事業、向政府反映居民意見等；社區（村）行政服務中心負責落實上級下派的各項行政事務、協助居（村）民和轄區各類組織、單位辦理由上級政府及職能部門審批或備案的各項事務。兩個機構的工作人員不能交叉任職，保證彼此的獨立性，各司其職地處理基層社會各項事務。各類社會組織是改革后出現的新的社會主體單位，是基層群眾組織的重要組成部分。為此，政府應該確保其獨立運作空間，突破傳統的行政框架和管理理念，讓其成為居（村）委會和政府的有益助手，在此基礎上形成政府與各類社會組織良性互動、協同供給的治理格局，實現三個行為主體的良性關系，最終搭建起多元主體協同的公共服務體系。同時，政府相關部門要制定相關制度，使三者之間的關系制度化和規范化，從而保障三者關系在預期的軌道上運行。

（三）通過凸顯“公眾聲音”來改善創新實踐

地方政府創新行為是以低風險尋求善治的有效路徑。在實踐過程中，實踐主體是創新活動的重要推手，上級政府的驅動和認可是創新活動得以實施的重要保障。如果沒有重視民眾的作用，那么形式上多么符合改革預期，也難以真正解決政府治理的關鍵問題。相關研究亦表明，公民對地方政府創新項目的參與程度越深，他們對地方政府創新項目的評價也越正面。然而，無論是創新動因，還是創新過程，地方政府創新實踐中“公眾聲音”都難以發揮其應有作用。[8]在順德區各鎮街創新公共服務體系實踐中，在改革動因上，民眾對基層政府的倒逼是政府推行改革的重要動力。但是，在改革過程中，改革主體始終以完成上級考核、聽從上級意見為主，而較少考慮民眾是否受益、受益多少等。為此，各鎮街應積極主動地調動公眾參與到創新實踐中來，傾聽其對改革的看法，進而不斷地完善過程中的不足。例如，在政府購買社會服務中，政府或居（村）委會應首先征求民眾的意愿，需要哪些社會服務，而不是從政府角度出發，理所當然地認為應該購買哪些社會服務。如果不從公眾角度去審視改革實踐，那么改革可能會在實踐中遭遇挫敗。因而，以提升公共服務質量為目標，順德區各鎮街不僅應重視創新公共服務供給體系，而且應讓越來越多的公眾參與到改革實踐過程中來。

結語

改革開放以后，地處珠三角地區核心區位的順德借助市場經濟的力量實現了經濟社會的快速發展。然而，隨著經濟水平的騰飛，其發展背后面臨的深層次問題不斷凸顯并制約著經濟社會的轉型。2009年以來，在廣東省委省政府的推進之下，順德區各鎮街以“簡政強鎮”事權改革為契機，有效地探索進行了提升公共服務水平的創新實踐。近年來，在農村稅費改革推行之后，基層政權的公共服務能力弱化、社會管理能力不足、財政力量下降等成為基層政權建設的現實困境，基層政權成為“懸浮型政權”[9]“依附型政權”[2]“維控型政權” [10]等。順德區的創新實踐在一定程度上不僅為廣東珠三角地區其他經濟發達鎮構建服務型政府提供了有益思路，而且為國內其他地區鄉鎮改革提供了借鑒樣本，其改革探索的實踐值得學界和政府相關部門給予關注。

注釋：

①順德區人民政府《關于移交行政管理權限事項的通知》（ 順府發〔2010〕33號）。

②順德區社會工作委員會編制：《順德綜合改革30年》（內部印制），2013年1月。

參考文獻：

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【責任編輯：張曉妍】