城市房屋征收行政權力濫用及限制

陳洪嬌++張昊希

[摘 要]城市房屋征收中，行政權力不當擴張和濫用，表現為信息公開不充分、補償標準裁量權過大、征收程序不規范、產生征收權力“蛀蟲”。對此，應明確房屋征收與補償行為的性質、充分信息公開、合理全面補償被征收人及推行“自主拆遷”等，以限制行政權力，平衡征收中的“權力-權利”關系。

[關鍵詞]權力限制；城市房屋征收；行政權力；補償

[中圖分類號]D922.34 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）04-0013-03

城市房屋征收中的行政權力的憲法依據是《中華人民共和國憲法》（2004年修正）第十三條第三款的規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@一條成為憲法第十三條第一款“公民的合法的私有財產不受侵犯”的特例條款。在這一條款規定下，取代《城市房屋拆遷管理條例》的《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011年施行）運用概括加列舉的方式，具體規定了市、縣級人民政府在為了國防、外交、能源、交通、科技、教育等公共利益需要的情況下，有作出房屋征收決定的行政權力。

一、行政征收權力利己擴張、濫用的表現及后果

合理范圍內的利己性往往是行政行為的內在驅動力，但政府利己性的膨脹則會極大扭曲行政行為，削弱政府能力，影響政府形象和政府與人民的關系。[1]征收權力利己擴張和濫用，表現為城市房屋征收中，作為行政權力行使一方的征收人不當擴張征收權力，運用權力壓制被征收人，不尊重被征收人權利，過度限制被征收人權利，甚至減損或侵害被征收人應有利益。

1.征收信息不充分公開，侵害被征收人知情權。盡管《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規定了市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告，一定程度上保障了被征收人的知情權，但是公告的期限及公告方式并沒有明確規定，致使公告方式不一，征收實踐中難以保證被征收人的知情權。[2]有的公告方式和公告時間的安排導致被征收人沒有注意到公告信息，或者無法得知全面完整的征收信息。有的征收人僅在某個網頁上、報紙上公告，而被征收人可能因年老、工作忙等原因沒有看到公告信息，有的征收人僅以口頭會議形式公告重要征收內容，更是導致征收人知情權出現瑕疵。同時，也有因為公告期限過短，僅僅公告3日或者4日，而導致被征收人錯過征收公告的情況。更有甚者，對關乎被征收人重大利益的信息進行缺項公告，比如只公告房屋評估的面積、價格和擬置換房屋的面積、價格和質量等，卻不清晰闡明評估計算標準。這種侵害被征收人知情權的行為，導致征收雙方缺乏信任，矛盾重重，訴爭不斷。

2.與民爭利的征收補償安置標準。被征收房屋價值的補償價格，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償價格，因征收房屋造成的停產停業損失的補償價格等，因各個省、自治區、直轄市人民政府的規定“因地制宜”而各地不一，征收人一方有較大的自由裁量權。另外，《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十九條規定，除政府對用于產權調換房屋價格有特別規定外，應當以評估方式確定用于產權調換房屋的市場價值。據此，除評估方式確定產權調換房屋的市場價值外，政府還可對產權調換房屋的價值進行特別規定，這種“特別”規定里，也存在著自由裁量的空間，行政權力在裁量中可能因其自利性走向與民爭利的一端，導致申訴、上訪等事件的發生。

3.“先上車，后補票”程序違法。有些行政機關工作人員法律意識淡薄，為了追求地方發展的政績等，違反程序進行征收房屋。他們“未批先用”、“越權審批”、在征收決定做出前未征求社會意見，決定做出后沒有及時公告，直接自行選任評估機構，甚至未做補償決定直接強制拆遷，使用暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。如，B區政府沒有進行張貼征地公告、征求意見、聽證等程序，直接找評估機構評估，單方面確定了被征收人孫某補償款的數額。在孫某沒有簽訂拆遷補償協議的情況下，B區政府就將補償款打到村委會的賬號上，請村委會轉給孫某。在孫某拒絕搬離后，在深夜強拆孫某房屋，導致孫某一怒之下開著推土機沖向人群，造成1重傷，6輕傷的嚴重后果。而這個案件并不是個例，這種情況的發生將征收雙方推向了犯罪的深淵。[3]

4.征收中產生權力“蛀蟲”。在房屋征收過程中，握有行政權力的行政機關及其工作人員，有的利用職務之便，做出了挪用、截留、貪污、詐騙征地補償款，與被征收人串通或者接受被征人賄賂，為被征收人違法虛增補償面積等行為。比如，2006年，A省政府批準，征地800余畝用于發電廠建設。在M市政府上報并經省政府批準的征地方案中，征地補償費用標準為每畝8萬元。區政府接到這筆資金后，開始以每畝征地補償標準7萬元向鄉政府撥付，鄉政府按每畝6萬元向村集體支付補償款。其中的差額，被區和鄉兩級政府以征地工作經費為由截留，案發后查明截留款大部分被截留人私用。[4]又如，2014年安徽省合肥市瑤海區人民法院審理的一起受賄案，犯罪人瑤海區工業園區管委會拆遷辦工作人員徐某（已判刑）接受尹某賄賂，幫尹某一家虛報房屋丈量面積100多平方米，并為尹某虛構了其一家人在站北社區的戶籍資料。[5]上述行政權力機關及其工作人員的違法犯罪行為，造成了房屋征收補償的不公，凸顯了被征收人權利的弱勢，激化了征收雙方的矛盾，影響了行政權力的公信力，損害了被征收人的權益，給社會穩定團結留下了隱患。

二、城市房屋征收中限制行政權力的對策

1.明確區分房屋征收中的行政行為與民事行為。目前，房屋征收與補償過程中，法律關系含混復雜，理論與實踐對政府行為的性質多有爭論。在理論上，有三種觀點，第一種觀點認為城市房屋拆遷行為本質上應屬于民事法律行為。所以，應對現行拆遷制度進行調整，將拆遷當事人已達成拆遷補償安置協議作為拆遷許可的法定條件，廢除行政裁決制度和強制拆遷制度。[6]第二種觀點是北京大學沈巋等五位學者在給全國人大常委會的意見中認為征收補償是一種行政法律關系。第三種觀點認為沒有必要像北大五位學者的意見那樣，認為征收補償是一種行政法律關系并且應該由征收的決定方負責，而應該和《物權法》配套，確認征收補償是一種民事賠償關系。[7]實踐中，政府行為的性質，也不清晰，被征收人對諸如征收補償協議中的補償數額等的民事訴訟，被法院或以“補償是否合理不是法庭審理的內容”為由拒審，或者將其視為行政訴訟，結果被征收人的維權之門又被關了一扇。為了限制行政權力的不當擴張，第三種觀點更有可取之處。應明確政府在房屋征收前的規劃審批行為為政府申請和審批的內部行為，政府征收決定為面向社會公眾的行政行為，這種行政行為是為公共利益而為的行政管理行為，房屋補償中的政府行為應是為征收當事人雙方就民事財產權益處分達成的民事行為，對于補償協議的簽訂雙方而言都有“議價權”，任何一方違反補償協議，非違約方有權以平等主體的身份訴請法院要求對方承擔違約責任。如此，有助于理順房屋征收與補償關系，厘清各方當事人權力和權利的界限，在保護公益的同時，限制行政權力的不當擴張，伸張被征收人應有的尋求救濟的權利。

2.合理確定征收信息公開方式，確保被征收人的知情權。在房屋征收與補償中，作為現行法律規定的征收發起人，政府擁有壓倒性的信息優勢，也容易通過控制信息而單方濫用權力，侵害被拆遷人權利。因此，讓行政權力在信息公開的陽光下運行是捋順征收權力-權利關系的重要措施。盡管，法律已經規定征收決定應在拆遷范圍內公告，但是信息公開的方式和時間還需進一步做出明確規定：（1）對于重要的全局性信息公告，不能只是象征性的在征收單位網站上公告，而應在被征收人所在的擬被征收地“多點”書面公告。（2）對于所有征地補償相關信息公告，應積極利用網絡技術，實行信息“點對點”公開，給每個被征收人發一個網絡賬號，及時公告，確保征收信息及時全面確實送達，或者建立征收微信公眾號，及時推送相關信息。（3）在公告時間上，重要公告時間應當至少30日，而不是短短3日或4日。（4）打通被征收人信息查詢通道。被征收人攜帶身份證件和征地公告，可以去行政機關、銀行等相關單位，查詢土地詳細規劃、補償款額到賬與否等情況，或者為項目專設信息查詢窗口、建立數據庫、問答庫等。

3.以“市場價”為補償標準，確立“合法財產盡數合理補償”原則。補償標準是實踐中征收雙方爭議較多的問題之一，牽動各方的敏感神經，因而，如何確定補償標準是補償難題?？紤]到被征收人是“議價”的弱勢方，房屋征收補償應對其適度傾斜。首先，確立“合法財產盡數合理補償”原則，對被征收人提出證據證明的合理賠償要求，征收人應優先采用。其次，評估機構應當在評估報告中給出“市場價”的評估依據。最后，政府應對產權調換房屋價格的“特別規定”進行充分公告和說明。

4.獎勵征收中取得成績、清廉辦公的行政機關及其工作人員。房屋征收往往是針對多元化、不同利益訴求的群體的行政行為，征收與補償中需要考慮各種情況，調和各方矛盾，怎樣行使好行政權力，不濫用行政權力，不僅是對行政人員的考驗，也是對制度設計的檢驗。為防止行政人員越權或濫用權力，避免其進行權力“尋租”，可以適當獎勵在征收中取得成績、清廉辦公的行政部門及其工作人員。

5.處分不依法合規征收的行政機關及其工作人員。征收中，限制行政權力，不僅應體現在征收和補償內容上，而且應體現在程序上?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》中已經明確規定了征收和補償程序，但是有些行政機關及其工作人員，仍無視法律的規定，違反征收程序規定。這種情況，不僅法院應進行嚴格的司法審查，行政機關內部也應給予行政處分。

6.推行“自主征收”。拆遷中征收雙方“權力-權利”不平衡，尤其體現為征收行為幾乎是“不可逆”的。在訴訟中，盡管認定房屋征收與補償中行政權力的行使是不合法的，但因為拆遷已經處于進行態勢中，行政決定難以撤銷，只能對被征收人進行補償了事。這一定程度上影響司法公信力，也難以限制行政權力。而“自主征收”的征收發起人則由征收人變成了被征收人，使征收人占有信息、權利等先行優勢?！白灾髡魇铡敝械摹白灾魅恕笔潜徽魇杖?，征收人發出征收意向，由被征收人考查后主動申請征收，與征收人簽訂補償協議意向，之后才由征收主管部門發出征收決定的公告。

從2001年的《城市房屋拆遷管理條例》發展到2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》，對“行政權力”的限制已經邁開了一大步，法治文明進一步彰顯。然而，房屋征收與補償過程中，征收人侵害被征收人權益的事件仍時有發生，可見，還需進一步平衡征收當事雙方“權力-權利”關系，以順利實現房屋征收補償改善人民生活、發展一方經濟的宗旨。

參考文獻：

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[5]合肥“房叔”案兩行賄人獲刑為獲拆遷安置補償[DB/OL].中安在線.http？押//www.chinanews.com/fz/2014/11-15/6777698.shtml.

[6]陳耀東，賈亞強.論城市房屋拆遷的法律性質及私權保護[J].淮陰師范學院學報（社會科學版），2005，（2）.

[7]涂四益.從拆遷到征收——當下中國拆遷面臨的問題、出路及難點[J].法學評論，2010，（3）.

責任編輯 宋桂祝