供給側結構性改革思考

李角奇

[摘 要]供給側結構性改革是一項復雜的、系統的、綜合的工程，各地區、各行業、各部門在進一步理清認識、認清誤區的基礎上，按照中央的戰略部署，加快研究、制定、落實符合本地區、本行業、本部門實際情況與要求的改革措施與方案。本文的建議：一是建立和完善工作推進機制；二是健全政策支撐體系、構建政策誘導和激勵乃至倒逼機制；三是加強基礎統計和專題調研、跟蹤反映情況與問題；四是圍繞“三去一降一補”五項任務和長效機制建設目標要求，不斷地研究和制定落實因地制宜、標本兼治、立足當前、著眼未來的系統化改革措施，使供給側結構性改革有序推進、逐步深化。

[關鍵詞]供給側結構性改革；認識誤區；改革措施

[中圖分類號]F012；F069 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）04-0035-05

2016年，遼寧省委、省政府高度重視供給側結構性改革推進工作，深入重點企業、重點部門、重點地區，圍繞去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板開展了五大專題調研，研究制定了《遼寧省委省政府關于推進供給側結構性改革促進全面振興的實施意見》《遼寧省人民政府關于推進農業供給側結構性改革的實施意見》《遼寧省人民政府關于推進服務業供給側結構性改革的實施意見》和《遼寧省人民政府關于推進工業供給側結構性改革的實施意見》，明確遼寧推進供給側結構性改革的總體思路、目標、任務和責任?！哆|寧省降低實體經濟企業成本工作實施方案》等專項改革方案也陸續出臺，遼寧供給側結構性改革進入到實際推進階段。但是，供給側結構性改革并非是簡單易行、短期內就能立竿見影的單項改革，而是一項復雜的、系統性、綜合的配套工程。要加快研究制定本地區、本行業、本部門的各項改革措施，全面落實中央和省委省政府的政策精神和有關工作方案，并在實踐中不斷改進完善。

一、供給側結構性改革的內涵、特征、目標和任務

目前，我國關于供給側結構性改革的內涵、任務與要求，無論在理論上還是在實踐上，其認識都有一定的差異，甚至存在一定的誤區。主要表現：（1）認為供給側結構性改革類同于西方供給學派的供給管理思想，主要措施應是減稅、減規和私有化等，忽略了二者之間在前提假設、歷史背景、目標任務等方面的差異，不利于對改革與調控關系的把握和處理；（2）把供給側結構性改革內容與要求片面地理解為產品質量與結構的改進和產業結構的升級，缺乏對供給體系多層面、多因素及其相互關系變化規律的認識，不利于研究和構建與需求結構變化互動適應的供給體系；（3）把供給側結構性改革任務完全等同于短期內必須完成的“三去一補一降”五項任務，缺乏對供給側結構性改革的長期任務即從根本上提升各類供給主體的活力、自適應能力與國際競爭力的理解，不利于著眼未來，系統地研究和制定標本兼治、長期要求和短期任務兼顧的改革措施。

針對上述認識誤區，必須對供給側結構性改革的內涵、任務與特征要求進行深入研究與討論，使各級政府、企業和社會組織等，能夠理清認識，為深化供給側結構性改革提供必要的理論基礎。

（一）供給側結構性改革的內涵與特征

供給側結構性改革是針對我國當前供求結構失衡、產能過剩、房地產庫存過高、企業成本尤其是制度性交易成本上升、企業創新能力和國際競爭力不強，制約經濟長期增長等現實矛盾所提出的新思想、新戰略?；緝群牵和ㄟ^商品與服務供給結構改革、生產要素供給結構改革和影響或制約供給體系變化的制度體系改革，著力改進產品生產的質量、結構與效率，增加有效供給；改善勞動、資本和技術等生產要素的供給能力與質量結構，提高全要素生產效率；改進制度體系，促進供給體系自我調整改進，使之變化更適應需求結構變化，由此增強經濟持續增長動力。

上述意義上的供給側結構性改革，顯然具備以下五方面特征：

1.系統性。商品與服務供給、生產要素供給和有關制度體系是供給體系的三個層面，具有內在的聯系性。因此，三個層面的改革不能割裂開來，必須作為一個有機的整體，統籌規劃，協調推進。

2.復雜性。在商品與服務供給結構、生產要素供給結構和有關制度體系之間，存在著的一定的傳導機制，而傳導機制的形成與作用，取決于多方面因素，包括產權制度、企業制度、市場體系、市場機制、政府職能、政府調控方式與能力等，這些因素之間具有相互聯系、相互制約關系，其作用方向與程度也有一定的不確定性。因此，供給側結構性改革，絕不是某些單項改革的簡單疊加，而是要從多個方面進行相互協調配套改革。改革目標絕不是僅僅“三去一降一補”，而是要同時構建和完善有利于引導、激勵乃至倒逼市場主體持續提升自我調整、自我改進的要求與能力的制度體系、市場環境和傳導機制，這決定供給側結構性改革極具復雜性和艱巨性。

3.長期性。供給側結構性改革絕非是一日之功，而是要經歷一個相對較長的時間過程，需要在理清認識、廣泛調查研究的基礎上，針對本地實際，研究和制定近期與遠期目標、任務和路徑措施，要制定前后銜接、方向一致的長短期改革計劃，并且要采取一定的組織措施，確保計劃有效落實，要穩扎穩打，不能急功近利、急于求成。

4.差異性。各地區、各行業供給側結構性矛盾的表現與根源，既有共性，也有特殊性。實踐中，既要按照中央統一要求對共性問題進行規范性改革，也要針對本地區、本行業的特殊性問題進行差異化改革，需要創新思維、創新改革措施。對于其他地區、其他行業的改革經驗，要積極學習借鑒，但絕不能完全照搬照抄。

5.互補性。面對我國目前的經濟特征與矛盾，供給側結構性改革與“三駕馬車”拉動經濟增長的需求管理并不矛盾。相反，要應對經濟新常態，二者必須并重互補。也就是說，推進供給側結構性改革的同時，必須適度擴大總需求，要從需求總量調節轉向需求總量調節與結構調整并重，尤其是要擴大內需和消費，優化調整消費、投資和進出口結構，使需求結構變化與供給結構變化互動升級。

（二）供給側結構性改革的目標與任務

提出供給側結構性改革的背景和要求，決定了供給側結構性改革的目標與任務應該包括兩個方面：一是中央提出的去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五項任務，這是化解當前經濟矛盾、克服當前經濟障礙、應對當前經濟下行壓力和國際經濟競爭嚴峻形勢的必然要求，是為改革與發展爭取時間、改善環境條件的重要手段；二是要以不斷提高勞動、資本和技術三要素水平，持續改進要素質量與結構，提高社會供給品質與效率，構建“供需向相匹配”的新經濟結構為目標，構建有效的供給體系，這是促進資源配置合理有效、經濟增長健康可持續的根本要求，是一項長期的戰略任務。

上述兩方面的目標與任務不能割裂開來，而是要統一于供給側結構性改革的全過程和各個方面。

1.去產能，淘汰“僵尸企業”，消除制約供給有效增長、資源錯配誤配的體制性和結構性障礙。2013年，工信部根據國務院頒布的《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，分兩批公布了2014年工業行業淘汰落后和過剩產能企業名單，共涉及煉鐵、煉鋼、焦炭、鐵合金、電石、電解鋁、銅（含再生銅）冶煉、鉛（含再生鉛）冶煉、水泥（熟料及磨機？雪、平板玻璃、造紙、制革、印染、化纖、鉛蓄電池（極板及組裝）、稀土等十六大工業行業的1412家企業。2015年11月，中央進一步提出去產能、淘汰“僵尸企業”。這是根治資源錯配與浪費、污染物排放過快增長、許多地區霧霾頻發、勞動與資金土地等要素成本居高不下等問題的根本要求，是調整產業結構、優化資源配置、降低要素成本、增加有效供給、促進中國經濟轉型發展的重要手段，需要各地區以大局和長期利益為重，堅決淘汰本地過剩和落后的產能。

2.去庫存，化解房地產庫存風險，促進房地產業健康可持續發展。隨著經濟發展進入新常態，市場預期和房地產業自身發展之間、住房供給與住房需求之間出現了極大矛盾，導致許多地區出現了房地產業庫存增高、開發投資增長銳減等問題。這不僅拖累了上下游行業，加重了上下游行業的產能過剩問題，還積累了金融風險，甚至會拖累中國經濟進入一個漫長的蕭條期。因此，房地產業去庫存勢在必行。當然，房地產業去庫存要與房地產業持續健康發展結合起來，要從推進“人的城鎮化”的角度來考量，要體現中國經濟社會協調發展、共享中國改革開放成果的內在要求。

3.降成本、促升級，提質增效，促使企業持續提升核心競爭力和自我發展能力。根據有關統計數據計算得知，2012年以來，我國規模以上工業企業主營業務收入成本率一直維持在85%的高位，導致企業盈利能力很低。又根據工信部中小企業發展促進中心發布的《2015年企業負擔調查評價報告》顯示，79%的企業反映“人工成本快速攀升”，66%的企業反映“融資成本高”，54%的企業反映“稅費負擔重”，43%的企業反映“招工難”。這說明我國工業企業用工成本、社保繳費、融資成本和稅費負擔普遍較高，“未富先高”問題凸顯，出口企業的比較成本優勢不斷消失。這樣，在企業創新能力不高、技術質量優勢相對不足的情況下，要保持和提升競爭優勢，必須下決心降低用工成本、融資成本和社保繳費、稅費、評估、檢測等制度性交易成本，否則，很多企業會被高成本壓垮。因此，降成本應該是維持和提升企業比較成本優勢的當務之急，是為企業提高創新能力、改進產品設計與生產技術和品質、提高企業效率、提升企業核心競爭力和自我發展能力而爭取時間的重要手段。

4.去杠桿，改善債務結構，降低債務負擔，防止引發系統性金融風險。在過去十余年的經濟發展中，一些企業、個人和地方政府過度追求杠桿收益，導致局部領域或地區出現了高杠桿、高風險問題。據中國社會科學院國家金融與發展實驗室研究報告，截至2015年年底，我國債務總額為168.48萬億元，債務總體水平低于當前主要市場經濟國家和新興市場國家水平，中央債務和地方債務也低于國際警戒線，但國企部門債務較高。按地方政府債務加上或有債務和有地方政府背景的融資平臺，一些地方政府債務率也高于中央政府，房地產行業的快速發展與高杠桿使用密切相關。如果這些債務繼續攀升，很容易引發局部風險，甚至導致系統性金融風險。因此，“去杠桿”，改善債務結構，減輕債務負擔，防止系統性金融風險，應是供給側結構性改革中亟待完成的重要任務，而且在未來的發展中，必須把杠桿和風險控制在安全合理水平。

5.補短板、調結構，促進轉型升級，擴大有效供給。目前制約我國經濟發展的關鍵性供給側短板主要包括：一是高新技術產業規模較小，優質和高新技術產品供給不足；二是實體經濟發展緩慢，傳統產業技術裝備落后、創新能力與創新活力不足、增長新動力不強；三是金融產品和人才有效供給不足，中小企業融資難，科技與管理人才相對匱乏；四是研發經費投入不多，科技成果轉化效率不高，技術進步緩慢；五是城鄉公共設施和公共服務體系不均衡，農村基礎設施和公共服務體系建設滯后，農業生產生活條件相對落后，生產水平與效率不高；六是環?；A設施欠缺，環境容量和生態承載力嚴重不足；七是企業國際交流合作不活躍、投資貿易規模不大、產能輸出能力不高；八是激勵和迫使供給體系自我調整改進的制度建設不足，制約供給體系結構失衡的自我修復或糾正。上述關鍵性短板，有些是供給結構失衡、轉型升級緩慢的表現，有些則是供給結構失衡、轉型升級緩慢的根源，需要立足當前、著眼長遠，短期治標、長期治本。這是供給側結構性改革中難度最大、涉及面最廣、需要時間和精力最多的戰略任務，需要下決心持續協調推進。

二、供給側結構性改革的措施

（一）建立和完善工作推進機制

成立省市兩級高規格（由政府主要領導任組長、副組長）的供給側結構性改革工作領導小組，或有省市委改革辦負責，統籌指導推進省市兩級供給側結構性改革工作，協調解決改革中的重大問題。領導小組辦公室可以設在同級政府辦公室，負責日常工作。圍繞“三去一降一補”五項任務，領導小組下設專項改革推進小組，統一協調各項改革推進工作。專項改革推進工作小組辦公室可以設在有關的政府職能管理部門，具體負責各專項改革推進工作。在完善組織機構、明確責任分工的同時，要建立完善領導小組定期例會、調度協調、信息發布宣傳、考評監督和專項改革推進小組編制計劃、定期報告、動態統計等工作推進機制，制定工作細則，明確責任單位、任務要求、工作流程等，形成領導小組總體負責、專項推進小組分項負責、責任單位協同運作、任務落實、措施到位、成效與問題及時總結宣傳和改進的工作機制。

（二）健全政策支撐體系

供給側結構性改革的主體，除了政府以外，還有商品生產者和要素供給這兩類主體，必須調動他們的積極性和創造性。對此，不能單純地采取行政措施，要圍繞供給側結構性改革的要求和目標任務，按照問題導向、專項研究、精準務實、依法合規、成熟一個出臺一個的原則，抓緊研究制定“三去一降一補”和構建機制的政策措施，針對目前抬高制度性交易成本、制約產業升級和企業技術進步、影響商品流轉和房地產業健康發展、擴大使用資金杠桿、助長金融風險的財政、稅收、金融、信貸、工資、物價、社保等方面的地方政策和做法，進行系統的調整與改進，形成有利于誘導、激勵乃至倒逼供給主體自我調整與改進的政策支撐體系和機制。同時要制定政策實施細則，加強組織監督，保證政策落地實施。

（三）加強基礎統計和專題調研工作

建立完善統計監測分析指標體系，利用現有的統計體系，建立數據匯總、生成與分析系統，動態地檢查分析各項改革任務完成情況，及時總結成效、查找問題、制定改進措施。對重點領域、重點問題，要深入開展專項調研，摸清問題與根源，為制定實施切合實際的改革措施方案提供依據。

（四）落實各項改革工作方案

在明確要求、健全工作機制、弄清實際情況的基礎上，要不斷研究和制定落實各項改革工作方案，明確各項改革工作目標、任務、保障措施和有關部門的責任分工。具體內容與要求包括：

1.去產能方面。摸清情況，開列清單，限期妥善處置“僵尸企業”，堅決淘汰落后產能，極力促進傳統產業改造升級，推進產業高端化；少用強制關閉限產的行政方式，多用政策調節、依法處置、競爭中優勝劣汰等方法；加強重點行業產能監管，健全產能結構優化長效機制；對產能退出后的要素流轉和人員安置問題，要提供必要的政策支持和幫助。

2.降成本方面。按照2016年11月省政府頒布的《遼寧省降低實體經濟企業成本工作實施方案》，在未來的3年左右時間里，全面清理和調整現行有關政策，深化“放管服”改革和政府權責清單制度建設，改進用工制度、擴大融資渠道、改善融資政策等，使稅費、融資成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本、物流成本等各項成本不斷降低，實體經濟企業綜合成本合理下降。

3.去庫存方面。采取差異化政策，要求重點地區把棚戶區改造、回遷安置、經濟適用房建設、存量商品房銷售與財政補貼政策結合起來，綜合采取政府購買租售、貨幣化補貼安置、商品房租售優惠政策等措施，加快消化存量商品房；引導開發企業依法調整規劃項目，優化房地產供給結構；改革戶籍制度，放寬戶籍準入和購房入戶入學條件，吸引外來人員落戶購房；允許靈活就業人員自愿繳存住房公積金并享受公積金貸款政策，挖掘潛在購房需求；建立住房購銷信息平臺，加強購房政策宣傳指導，提高信息平臺促銷作用。

4.去杠桿方面。推進多層次的地方資本市場建設，大力發展股權投資基金、投資風險補償基金和投資風險擔?；?，為企業提供多元化的融資渠道；利用政策引導、市場調節的方式，提高企業股權融資比例，改變企業過度依賴銀行信貸融資的格局，降低財務杠桿和債務風險；提高上市公司再融資能力，支持上市公司并購整合地方企業，擴大地方企業融資能力；加強政府債務管理，推進政府與社會資本合作，降低政府債務風險；推動地方商業銀行合理處置風險資產，降低風險。

5.補短板方面。加快實施創新驅動戰略，完善科技創新和戰略新興產業發展規劃和政策，大力發展高端制造業、現代服務業、現代農業和循環經濟，引導傳統產業加快轉型升級；積極利用遼寧國家級科技研究中心或基地平臺，引導和支持社會資本參與科技創新和戰略新興產業投資與建設；加快建設高水平的產業園區、研發機構、龍頭企業和產業集群。深化國企改革和國有資產管理體制改革，加快建設完善國有資本投資與運營管理體制，改進國企法人治理結構，提高法人治理水平；根據國有資本的功能定位，推動國有資本戰略重組，優化國有資本產業布局；引入競爭機制，優化配置國企經營者，發揮職業經理人作用。推進政府“放管服”改革，確定政府權責清單，強化政府管理與服務職能，提高公務員隊伍素質和水平。以人的城鎮化為導向，加快新農村建設、新型城鎮化建設和遼西開發建設，加大基礎設施建設、公共品供給和財政轉移支付力度，促進遼寧城鄉和區域發展協調共進。重視人才外流、人口老齡化等問題，在促進產業發展、增加就業機會的同時，要改善市場、生態和人文環境，降低生活成本，提高幸福指數，吸引并留住各類人才。

6.長效機制建設方面。政策意圖能夠得到響應和實現，需要一定的機制和良好的環境條件。對此，要尊重供給體系變化規律與要求，加快推進產權制度改革、企業制度改革、要素市場建設、競爭機制和政府間接調節機制建設；要凈化市場環境，改進政商關系，做到政府有所為、有所不為；要保證市場公平競爭，讓市場主體在競爭中，迫于競爭壓力，加之政策引導和激勵，持續進行自我調整、自我改進。

參考文獻：

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[2]《中共遼寧省委遼寧省政府關于推進供給側結構性改革促進全面振興的實施意見》[EB/OL].WWW.ln.gov.cn

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[5]廖清成，馮志峰.供給側結構性改革的認識誤區和改革重點[J].求實，2016，4.

責任編輯 宮秀芬