基礎教育學校章程存在的現實問題與解決路徑

王利軍

摘 要 我國基礎教育學校章程受歷史因素和現實環境的影響，經歷了從產生、發展到完善的漫長過程，集中體現了一定階段內社會經濟的發展對基礎教育學校的客觀要求和美好期待。目前，我國基礎教育學校章程的現狀依然不容樂觀，存在著學校章程實踐操作流于形式、對章程的價值認識存在誤區、管理的過度行政化、學校章程建設能力不足、章程建設缺乏有效的監督機制、共性要求與個性元素協調失衡等問題。因此，在具體的學校章程改革實踐中，要依靠政府政策支持與強力推動，提高各方對學校章程地位和價值的認識，切實履行章程，不斷豐富民主管理文化，強化章程的執行與監督，遵循共性要求，凸顯特色元素。

關鍵詞 基礎教育 學校章程 現實問題 路徑探析

學校章程作為保證學校正常穩定運轉的綱領性文件，是實現依法治校的重要依據。學校章程在宏觀上體現了國家的教育教學方針和政策、國家人才培養的具體目標、學校的管理制度和規則，在微觀上體現了學校的辦學宗旨、歷史文化及校園環境。從某種程度上來說，學校章程就是宏觀的國家教育目的和微觀的學校實際的一個結合體。我國在“十三五”發展規劃中明確提出，要堅持教育領域全面深化改革，中心任務是發展質量和提高效益。由此可見，國家對于基礎教育發展提出了更高層次的要求。因此，學校應該緊緊圍繞著質量和效益這一條主線，制定出科學、合理、優質的學校章程，依法落實，高效執行，惟有如此，才能創建出優質的現代化學校。學校章程是學校依法辦學和有效管理的“指南針”，對學校發展起著重要的指導作用。學校領導者應該順應教育改革的潮流，明晰自身職責，依法辦學，依章治校，積極探索學校發展的新模式、新路徑，立足自身特色，促進學校健康可持續地發展。2012年，國家頒布了《全面推進依法治校實施綱要》，其中明確規定，每個學校都要按照相關的原則和要求，形成自己獨特的辦學章程，指引著學校未來的發展方向和前進道路。不斷更新完善學校的辦學章程不僅是國家法律法規的主觀要求，還是當今時代背景下，轉變政府職能、實現學校辦學自主權、現代化學校建設的客觀需要。因此，各級學校必須行動起來，以學校辦學章程的修改和完善為契機，推進學校自身建設。盡管目前我國基礎教育領域很多學校都對辦學章程進行了一定程度的修改和完善，但從總體看，學校辦學章程的改革依舊任重而道遠。

一、我國基礎教育學校章程的現狀

隨著社會的發展進步，人們對教育的需求也越來越多元化，尤其是伴隨著我國素質教育的持續推進，在注重學生全面發展的同時，要側重實現學生的個性化發展，提高學生的創新精神和實踐能力，使得學生真正的知行合一，為發展成為社會和國家所需要的人而努力，這已經成為當前我國中小學的一項重要的育人目標和任務。但是在具體的學校教學實踐中，大多數學校的人才培養目標都是嚴格按照統一的標準和規章制度，整齊劃一，嚴重忽略了學生個性化發展的需求和重要性，造成學生思維能力的禁錮和創新能力的喪失。這種極度僵化的教學目標和教學方式大多是由學校的辦學章程所衍生的，深刻地體現了學校在學生個性化培養目標和方式方法上的缺失和不足。因此，學校的辦學章程必須體現在學生的個性化培養和學校的特色化發展兩個方面，缺一不可，只有如此才能更好地促進學校的發展和進步。我國基礎教育領域辦學章程中存在的問題具體體現在以下幾個方面。

1.學校章程實踐操作流于形式

1995年，國家頒布了《中華人民共和國教育法》，其中明確規定，學校章程是每個學校辦學的必要條件。然而，二十幾年已經過去了，我國中小學的辦學章程發展依舊處于起步階段，真正意義上的現代化辦學章程還在蹣跚學步。根據相關調查研究統計發現，在我國中小學，至少有90%的學校沒有獨立的辦學章程，學校的大小事宜都是遵循校長和上級教育主管部門的指示決策。而且，即使少數學校有自己的辦學章程，但里面也存在著很多的問題：第一，大多學校的章程都不是通過正規合法的程序建立的，既沒有起草議案、大會審議，也沒有上報教育主管部門備案審議，僅僅是學校的某個或者幾個領導在一起商量一下就拍板實施了；第二，學校章程的內容多是“假、大、空”，打著“依法治?！?、“規范辦學行為”、“促進每個學生的全面發展”、“實施素質教育”的旗號，但是實際的教學實踐卻依舊是走著原來的老路子；第三，學校的辦學章程規定的義務都是教師要遵守的，而校長和相關領導只是保障了自己的權力，免除了義務的范疇，譬如，停職、降薪、罰款、開除等；第四，學校章程的格式和內容不成體系，有的是隨意的幾條要求，有的是羅列了一些禁止事項，總之，隨意處之，形同虛設；第五，有的學校存在辦學章程，但是從來沒有按照章程來辦事，章程的存在僅僅是為了應付上級檢查；第六，缺乏監督章程實施的機構和人員，學校設立章程僅是應付工作，上級教育主管部門的監督也是形同虛設，學校的工會、教職工代表大會和家長委員會等機構也是有心無力。

2.對學校章程的價值認識存在誤區

學校章程作為學校發展的綱領性文件，對學校的前進方向和發展路徑有著至關重要的指導作用。然而，在學校的辦學實踐中，人們對于學校的辦學章程依然存在著以下幾個方面的誤解：第一，從各級教育行政部門來說，他們對中小學章程核準認識不夠，認為學校的章程歸根究底還是由學校的相關領導決定的，有或者無對學校的教學和管理工作不會產生太大的影響，因此對于學校辦學章程建設的監督和督促力度不夠；第二，從學校自身來講，全體教職工都認為學校章程不過是一個象征性的文件，學校的一切事宜都由上級教育主管部門的領導和學校校長等把關決策，有沒有學校的辦學章程，都絲毫不影響學校的運行和管理，因此，中小學校沒有制定辦學章程的必要性；第三，學校章程是國家下達文件里的一項可有可無的要求，章程的制定和修改主要還是依賴相關的教育主管部門，學校的教職工沒有制定和修改章程的權利，很大程度上學校章程建設的理論和實際的課堂教學、學校文化嚴重脫節；第四，國家對于學校章程的內容、目標、任務、原則、要求等都進行了詳細的法律法規方面的規定和約束，學校只需遵照執行，很難進行更改，更別提產生突破和創新。endprint

3.學校章程建設內生力不足

學校章程建設的內生力不足主要是由學校管理的行政化所導致的。學校管理的過度行政化不僅體現在當地政府及其教育部門對學校進行過多的行政化管理和控制，還體現在學校內部，校長對學校也是采用行政管理的手段治校。在具體的辦學實踐中，學校往往沒有過多的自主權，學校辦學的一切事宜基本上都是處于政府及當地教育主管部門的行政管理之下。從最初學校的籌辦、建立、正常運行后校長的選聘和任命、學校的經費和保障、師資的引進和分配及后續的考核評估等全過程基本都是按照政府的行政命令來執行和運轉的，學校只需聽從命令，嚴格執行就可以了。近些年來，隨著政府的轉型，服務型政府的建設，政府對學校的直接干預轉為服務支持，也減少了直接采用行政手段對轄區內學校進行直接的管理和控制，盡管如此，學校對于政府長期以來的命令、文件政策等方式已經習以為常，甚至產生了嚴重的依賴，缺乏自身發展的獨立性和自主性，一時之間甚至無法很好地維持學校教育教學活動的順利進行和保證學校的可持續發展，當然也就無暇顧及學校章程的建設。此外，我國中小學實行的是中國共產黨領導下的校長負責制，在某種程度上說，學校就是由校長主要負責的。在實際辦學中，也確實有那么幾位校長引領學校通過改革發展走向輝煌，但畢竟只是少數，更多的則是校長專權，禁錮了學校的創新和發展。在這種情況下校長的命令就是學校的規章制度，一線教師由于長期處于“被管的”地位，法制意識淡薄，參與章程建設的信心和能力不足，學校章程建設也就無從談起了。

4.章程建設缺乏有效的監督機制

學校章程是學校發展的綱領性文件，因此，章程的制定過程必須合情、合理、合法。制訂學校章程的人必須要具備一定的素養：既通曉教育教學的規律和實踐，又要具有一定的法律知識的儲備；既要顧及章程的現實穩定性，又要考慮到未來變化的前瞻性；既要保有學校章程建設的一般要求，又要結合學校自身體現出特色。一份好的學校章程必須體現政府部門、校長、教師、學生、家長等各方的利益，但是現實中，由于缺少上級政府或者教育主管部門的監督，學校章程的制定過程很“草率”，幾乎很少征求教師、家長和學生的意見，多是為了應付上級政府或者教育部門的檢查，校長或者幾個中層領導干部匆匆形成的“一家之言”，不是借鑒其他學校的辦學章程文本，就是參照法律章程的規定要求拼拼湊湊。這樣形成的學校章程不僅在內容和形式上存在諸多的不完善之處，而且也無法體現學校的辦學需求、規章制度以及特色專長。這就造成了學校的辦學章程和學校的實際情況嚴重脫節，章程的存在也毫無意義。學校章程制定以后，地方政府和教育主管部門對章程的執行和修訂情況很少關注，導致學校對章程的執行力度大打折扣。大部分學校的章程就是“一紙空文”，由于缺乏有效的監督機制，學校章程的建設停步不前。

5.共性要求與個性元素協調失衡

學校章程的建設不僅要遵循國家法律規定的章程建設的要求，還要立足學校自身發展實際。國家法律法規代表的是共性的元素，學校自身發展實際代表的是個性的特征，在學校章程建設的過程中，要處理好共性要求和個性特征之間的關系。但是，在實際的學校章程建設中，很多中小學并沒能很好地協調這兩者之間的關系。一般情況下，學校章程制定過程中存在的問題不是國家對章程規定的共性要求體現得不夠充分，就是區域特點、校本特色等個性在章程里幾乎都沒有體現。有的學校盲目追求標新立異，完全忽略了國家法律法規及其教育教學的規律，制定出的學校章程無法可依、無章可循，對學校的長遠發展毫無指導和引領作用。有的學校卻恰恰相反，只關注學校章程的共性要求，嚴格依照國家法律法規，甚至照搬優秀學校章程的“模板”，絲毫不考慮學校自身的發展實際和文化理念，制定出來的章程就是一個擺設，一個應付上級教育主管部門檢查的文件，一個進行學校章程建設的“證據”。中小學學校章程建設中存在的共性要求和個性元素協調失衡，直接導致了學校章程的不合法、不科學、不合理。不科學、不合理的學校章程只會形成有章不能依、有章不可依和違法違規的局面，干擾學校正常的教育教學活動和管理工作，導致學校發展的混亂無序。

二、我國基礎教育學校章程的路徑探析

學校章程是按照法律法規的要求，依據合理的程序和手段，通過文本的形式對學校的重大及基本事宜做出明確規定的規范性文件，目的是保證學校的依法治校和自主管理，實質上是對學校內部及其相關利益群體的教育利益的分配和調整。在我國，基礎教育階段的學校章程建設還處于探索階段，必須依靠政府政策支持與強力推動，提高各方對學校章程地位和價值的認識，切實履行章程，不斷豐富民主管理文化，強化章程的執行與監督，遵循共性要求，凸顯特色元素。

1.依靠政府政策支持與強力推動

總覽我國基礎教育領域學校章程的發展史不難發現，中小學學校章程的建設基本上都是由國家出臺相關政策及配套設施來推動發展的。對于我國基礎教育學校章程的建設，國家必須出臺相應的政策，采取必要的措施，使得學校及其相關教育利益群體意識到學校章程建設的重要性，并明確學校章程的內涵和特征、章程制定的規則和要求，以及關注后期學校章程落實推行過程中的監督和檢查工作，確保學校章程建設逐步走向現代化、法制化、科學化、民主化，真正地發揮學校章程建設的綱領性作用，使之成為中小學在教育實踐中依法治校和自主管理的規則和依據。具體到實踐操作層面，就必須關注到地方教育主管部門和學校兩個方面。一方面，當地的教育主管部門要根據國家的法律法規要求，立足當地教育發展實際，加強對學校校長在學校章程建設方面的指導和培訓；另一方面，要提高學校教職工對學校章程建設重要性的認識，使其積極參與到學校章程建設中來，提高學校章程的科學性和民主性。

2.提高各方對學校章程地位和價值的認識

針對學校章程存在的四個誤區，必須一一進行澄清。第一，從各級教育主管部門來說，基礎教育學校章程的建設工作不是可有可無的，而是各個學校必須履行的法定職權。2016年正式開始施行的修訂過后的《中華人民共和國教育法》對于學校及其他教育機構的設立進行了明確的要求，必須具備組織機構和章程。第二，從學校層面來講，“基礎教育學校章程的存在沒有意義，絲毫不影響學校的運轉”這種說法大錯特錯。我國法律明文規定學校必須具備章程，并依法按照章程自主管理學校。由此可見，中小學的學校章程是學校確立法律地位和依法治校的重要保障和直接依據。第三，一定要澄清“學校的章程建設應該依靠教育主管部門，學校只是被動執行要求”的看法。學校作為章程建設的主體，必須明確學校章程不僅體現了國家的法律法規要求，還承載著學校的歷史底蘊、文化內涵和辦學特色。學校必須發動廣大教職工，為學校章程的建設和完善獻言獻策，在規范學校辦學行為的同時，提高學校的辦學水平。第四，要切實糾正“國家法律法規已對章程建設作了明確規定，學校難以創新”的錯誤認識，在依法制定學校章程的過程中，立足學校辦學實際，融入學校核心理念和文化特色，把章程打造成學校獨特的文化制度。endprint