我國行政訴訟簡易程序優化探析

常曉云 ，章玉潔

我國行政訴訟簡易程序優化探析

常曉云1，章玉潔2

（1. 武漢科技大學 文法與經濟學院，湖北武漢 430065；2. 中南民族大學 法學院，湖北武漢 430074）

2014年修訂的《行政訴訟法》為了提高審判效率，增設了簡易程序。新法對簡易程序的適用范圍、審理方式、審理期限、轉化程序進行了規定，但這些規定過于簡單粗放，導致新法實施兩年來，行政訴訟簡易程序適用率偏低，適用簡易程序審理的案件的上訴率偏高。為了提升簡易程序的適用率，更好地發揮簡易程序的價值，立法應當在適用范圍、程序選擇、審理程序、上訴范圍、具體規則等方面進一步優化、細化簡易程序的相關規定。

行政訴訟；簡易程序；適用范圍；程序選擇權

2014年修訂的《行政訴訟法》新增設了簡易程序，為行政訴訟案件的繁簡分流和爭議的多元化解決提供了法律依據。自2015年5月1日新法實施以來，由于簡易程序的相關規定不甚周詳，致使簡易程序在司法實踐中的適用情形不盡如人意，絕大多數行政案件依然適用普通程序審理。因此，借鑒民事訴訟簡易程序以及域外行政訴訟簡易程序成熟的立法經驗，優化我國行政訴訟簡易程序的相關規定，對合理配置司法資源、提高審判效率、緩解審判壓力、快速化解糾紛、節省訴訟成本具有非常重要的意義。

一、我國行政訴訟簡易程序運行現況

2014年新《行政訴訟法》設置簡易程序之目的，是為了實現案件繁簡分流、合理配置司法資源、緩解立案登記制實行后法院日益突出的案多人少的矛盾?？尚路▽嵤﹥赡陙?，簡易程序的運行并沒有達到立法預期。

（一）適用率極低

早在2004年，在暫無明確法律依據的情況下，行政訴訟簡易程序的試點工作在山東省青島市市南區人民法院就已啟動。2009年3月17日，最高人民法院在《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》中提出“完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序審理規則”。2010年11月17日，最高人民法院發布了《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》。2011年，簡易程序的試點工作在全國范圍內展開。經過多年的試點經驗總結，終于在2014年修訂的《行政訴訟法》中確立了簡易程序。然而，從行政訴訟簡易程序的試點到正式確立，在這十幾年的實踐中，行政訴訟簡易程序的適用率極低，沒能有效地緩解法院案多人少的矛盾。筆者在“中國裁判文書網”中以 “簡易程序”、“基層法院”為關鍵詞進行檢索，匯總出湖北省基層人民法院2014、2015、2016這三年行政訴訟簡易程序和民事訴訟簡易程序的適用情況。（參見表1）

表1 .湖北省基層人民法院2014、2015、2016年行政訴訟與民事訴訟簡易程序適用率之比較

由于涉及個人隱私、國家秘密的案件沒有“上網”，該數據可能與官方數據有所出入。但從上述表格仍然可以看出，湖北省基層人民法院行政訴訟簡易程序的適用率近三年只有0.5%左右，2015年新法實施后，行政案件數量大幅度增加，行政訴訟簡易程序的適用率并沒有明顯增長，2016年反而還有所下降。而民事訴訟簡易程序的適用率接近25%，是行政訴訟簡易程序適用率的近50倍。雖然行政訴訟簡易程序從試點到確立已經有了十多年的實踐，令人遺憾的是，民事訴訟簡易程序已經在提高審判效率、彰顯訴訟經濟方面發揮巨大作用的時候，行政訴訟簡易程序連亦步亦趨都沒能實現。沒有足夠的案件適用簡易程序，立法設置簡易程序的目的就無法實現。

（二）上訴率偏高

用上訴率來衡量案件的復雜程度、爭議大小和解決糾紛的效果，具有一定的科學性，符合經驗常識。上訴率越高，說明案情爭議越大，糾紛越難解決。筆者在“中國裁判文書網”上檢索“簡易程序”、“上訴”等關鍵詞，匯總湖北省基層人民法院2014、2015、2016三年行政訴訟和民事訴訟適用簡易程序審理案件的上訴情況。（參見表2）

表2 .湖北省基層人民法院2014、2015、2016年行政訴訟與民事訴訟簡易程序案件上訴率之比較

從表2可以看出，湖北省基層人民法院適用民事訴訟簡易程序審理案件的上訴率近三年都維持在1%左右。反觀行政訴訟簡易程序案件的上訴率，2015年新法實施前，個別試點法院的簡易程序案件的上訴率是11.32%，可2015年簡易程序普遍適用后，簡易程序案件的上訴率猛然增長到54.35%。換言之，超半數的適用簡易程序審理的一審行政案件，當事人都上訴了?？梢?，行政訴訟簡易程序解決糾紛的效果并不令當事人滿意。訴訟的最終目的在于解決糾紛，保障當事人的合法權益。簡易程序在追求效率的同時必須要保障公正，保護當事人的合理訴求。一審中適用簡易程序，雖然加快了一審行政案件的進程，可半數以上的簡易程序案件的當事人都提起上訴，無疑增加了二審法院的審判壓力。從整體上講，簡易程序的適用并沒能實現訴訟經濟、節約司法資源。

二、我國行政訴訟簡易程序現況成因之剖析

我國行政訴訟簡易程序適用率低、上訴率高，很大程度上，是因為新《行政訴訟法》關于簡易程序的規定存在諸多不足。

（一）簡易程序適用范圍限制了簡易程序的適用

各國關于簡易程序適用范圍的界定標準主要有實質標準、形式標準和混合標準。實質標準是在法律條文中直接概括規定何種性質的案件可適用簡易程序，例如我國《民事訴訟法》第157條第1款規定“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件”適用簡易程序。形式標準是在立法中對適用簡易程序審理的案件進行明確列舉，例如我國臺灣地區就是以涉訴金額的大小作為形式標準，輔以案件類型劃分和兜底條款進行規定的?；旌蠘藴始础皩嵸|標準+形式標準”，例如德國關于行政訴訟簡易程序適用范圍的規定。

我國新《行政訴訟法》第82條第1款采混合標準從兩個層次規定簡易程序的法定適用范圍。第一層次，用實質標準概括規定了簡易程序適用的案件范圍、即事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件可以適用簡易程序。第二層次，用形式標準正面列舉了應當適用簡易程序審理的案件，包括依法當場作出的行政行為、涉及款額二千元以下的案件、政府信息公開案件。

通過梳理該條文，我們發現，我國行政訴訟簡易程序法定適用范圍的規定限制了簡易程序的適用。首先，適用簡易程序的案件既要滿足實質標準又要滿足形式標準，如果有些案件法院和當事人都認為是事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件，但其不屬于具體列舉的三類案件，這些案件顯然不能適用簡易程序。其次，當場作出的行政行為和涉及款額二千元以下的案件如果事實清楚、權利義務關系明確、爭議又不大，這些案件在實踐中被提起行政訴訟的并不多。再次，自2008年5月1日《信息公開條例》實施以來，大量的政府信息公開案件起訴到法院，適用簡易程序審理此類案件，可以節約司法資源，提高審判效率。但在司法實踐中，并不是所有的政府信息公開案件都適用了簡易程序。有些政府信息公開案件涉及原告資格的確定、政府信息的認定、舉證責任的分配等問題，具有一定的復雜性，這些案件法院依然適用普通程序進行審理。最后，法定適用范圍內的案件能否適用簡易程序由法院決定。即使案件屬于具體列舉的三類案件，若法院對這些案件是否符合實質標準存疑，出于審慎考慮，法院極少主動適用簡易程序。

立法對簡易程序法定適用范圍雖有明確規定，但在實踐中，真正能適用簡易程序進行審理的案件寥寥無幾。

（二）當事人程序選擇權的規定形同虛設

程序選擇權既包括當事人自主選擇糾紛解決途徑的權利，也包括當事人在訴訟中選擇何種程序審理案件的權利。賦予當事人程序選擇權有利于提高當事人對審判的信服度。①張艷麗、彭海青：《訴訟程序與制度前沿專論》，北京:中國法制出版社，2012年，第41頁。在司法實踐中，有些當事人需要快速解決糾紛，為了訴訟經濟，其愿意選擇適用簡易程序；有些當事人力求公正，為了最大程度地保障其程序利益，其會堅持適用普通程序。新《行政訴訟法》除了正面規定簡易程序的法定適用范圍外，第82條第2款還規定了對于法定適用范圍之外的案件，當事人各方可以合意選擇適用簡易程序。言外之意，對于本應適用普通程序審理的行政案件，如果各方當事人都同意適用簡易程序，該案也可以適用簡易程序。我們認為，這一規定的昭示意義大于實質意義。

一方面，立法對程序選擇權的規定過于粗放，操作性不強。對于本應適用普通程序審理的行政案件，如果各方當事人都同意適用簡易程序，是否需要經過人民法院的同意，立法未予明確。各方當事人如何合意選擇適用簡易程序審理案件，立法也未作說明。

另一方面，實踐中，當事人行使程序選擇權的可能性不大。行政訴訟簡易程序是在2014年修訂的《行政訴訟法》才正式以法律的形式確立下來，公眾對簡易程序知之甚少，對程序選擇權更是一無所知。因此，現階段基本上不會有當事人主動提出適用簡易程序審理案件。即使當事人知道簡易程序選擇權，為追求更好的訴訟結果，追求審判的公正性，當事人尤其是原告，會傾向于選擇普通程序。況且，行政機關與行政相對人之間的對抗關系也使雙方難以就案件適用簡易程序達成合意。

立法賦予當事人程序選擇權本意是擴大簡易程序的適用，但在現階段司法實踐中，幾乎不存在各方當事人合意選擇適用簡易程序。

（三）簡易程序案件的上訴未作限制

上訴是當事人不服人民法院一審裁判，依法要求二審法院再次審理的訴訟行為。根據新《行政訴訟法》第85條規定，我國行政訴訟中當事人提起上訴需要滿足上訴人和被上訴人必須是第一審程序中的當事人；在法定期限內提出；上訴形式合法；上訴的對象必須是依法允許上訴的判決和裁定這四項條件。①江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務研究》，北京:法律出版社，2016年，第1333頁?？梢?，我國行政訴訟中上訴程序啟動的認知因素與主觀權利專屬于當事人，一審法院缺乏可作用于上訴率的制度支撐。②周?。骸墩撋显V考核的替代性機制》，見《行政法學研究》2012年第3期，第47-53頁。上訴只取決于當事人對裁判的自行理解和主觀權衡。

行政訴訟被告的特殊性易使公眾對審判的公正性產生質疑。行政訴訟原被告雙方的訴訟地位在法律上是完全平等的，可行政訴訟的被告是享有國家行政權的行政機關或被授權組織，其擁有行政相對人無法對抗的國家公權力。案件適用簡易程序審理后，如果訴訟結果令原告不滿意，原告很容易因為被告身份的特殊性對訴訟結果的公正性產生質疑。行政相對人作為“不當行政行為”的直接或間接接受者以及最終損失的承擔者，維護自己的權益才是其訴訟的主要目的。因此，當其對訴訟結果的公正性產生質疑時，其不會放棄“上訴”這一維權方式。這就導致在實踐中簡易程序案件的上訴率偏高。如果賦予當事人對所有簡易程序案件的任意上訴權，不僅延長了當事人的維權時間，使當事人的權益長期得不到救濟，也浪費了司法資源，增加了不必要的訴累。

（四）簡易程序的審理方式過于單一

審理方式的多樣化是實現當事人訴訟利益最大化以及提高審判效率的重要途徑。我國新《行政訴訟法》第83條規定的獨任職的審判組織形式和45日的審理期限有利于節約司法資源，提高訴訟效率。但立法對簡易程序案件能否不開庭直接進行書面審理未作規定。依照新《行政訴訟法》第101條參照《民事訴訟法》的相關規定，我國《民事訴訟法》第160條只規定簡易程序適用獨任職審理，可不受普通程序開庭通知及公告、法庭調查順序及法庭辯論順序的限制，對于是否可以不開庭直接進行書面審理也未作說明。新《行政訴訟法》第86條規定了部分上訴案件可以不開庭?？梢?，我國行政訴訟中的書面審理僅限于某些上訴案件，第一審程序中不存在書面審理這一審理方式。

但在司法實踐中，并不是所有適用簡易程序審理的案件，法院都開庭審理了。立案登記制實施后，為了保障當事人毫無障礙地行使起訴權，法院立案部門對當事人的起訴不再進行實質性審查，導致很多不符合起訴條件的案件立案受理了。當行政庭的承辦法官發現原告的起訴明顯不符合起訴條件時，例如應先復議的案件沒有復議，法院明顯沒有管轄權，案件明顯不屬于行政訴訟受案范圍，起訴明顯超過起訴期限等等，往往沒有開庭就直接裁定駁回原告起訴。顯然，法院的這種做法是沒有法律依據的。這也是當事人對一些簡易程序案件上訴的原因。目前，我國行政訴訟以言辭審理為原則，無論案情簡單與否，都要開庭審理。但有些案件開庭審理確實沒有必要，反而延長了審理時間，增加了各方當事人的訴累。

（五）簡易程序具體規則不明確

我國沒有出臺相關司法解釋單獨規定行政訴訟簡易程序的具體審理規則，只在新《行政訴訟法》第101條規定，法院適用簡易程序審理行政案件，《行政訴訟法》沒有規定的，適用《民事訴訟法》關于簡易程序的相關規定。雖然行政訴訟與民事訴訟具有相似性，但這并不意味著行政訴訟就可以直接套用民事訴訟的相關規定，特別是對期限的規定。民事訴訟簡易程序的審限是60日，民事訴訟中規定其他相關期限都以60日的審限作為參考，而行政訴訟簡易程序的審限是45日。在司法實踐中，如果直接依照《民事訴訟法》中有關期限的規定，或者直接按照《行政訴訟法》中普通程序有關期限的規定，可能會導致45日的審理期限中大部分時間都消耗在文書的送達上，留給法官審理案件的時間非常緊張。這讓很多當事人感覺簡易程序案件的裁判做出得較匆忙，致使當事人對訴訟結果的公正性產生質疑，從而提起上訴。

綜上，我國行政訴訟簡易程序法定適用范圍實際上非常有限，限制了簡易程序的適用，而當事人程序選擇權的規定幾乎形同虛設，導致簡易程序的利用率低。獨任職的審判組織形式、45天的審理期限以及相關具體規則的缺失使得當事人容易對訴訟結果的公正性產生懷疑，而立法對簡易程序案件的上訴又未作限制，致使簡易程序案件的上述率偏高。因此，立法應立足于我國司法實踐的具體情況，借鑒我國民事訴訟和域外行政訴訟簡易程序較成熟的立法經驗，進一步優化、細化我國行政訴訟簡易程序的相關規定。

三、我國行政訴訟簡易程序規則的優化

隨著司法改革的深入，立案登記制與法官員額制實施后，行政案件的數量大幅度增加，而行政法官的數量卻沒有增加，行政審判案多人少的矛盾日益凸顯。為了應對立案登記制實施后帶來的審判壓力，新《行政訴訟法》專門設置了簡易程序以實現案件的繁簡分流，提高審判效率。顯然，簡易程序在司法實踐中的適用情況遠遠沒有達到立法的預期。當前，我們應盡量擴大簡易程序的適用，在保證審判公正的前提下，限制簡易程序的上訴，以期真正實現簡易程序的價值。

（一）擴大簡易程序的法定適用范圍

簡易程序的適用率與簡易程序的適用范圍直接相關，適用范圍越寬，適用率相對較高。如前所述，我國新《行政訴訟法》第82條第1款規定的簡易程序法定適用范圍實際上非常有限，限制了簡易程序的適用。為了提高簡易程序的適用率，我們提出兩種方案。

一種方案，借鑒我國《民事訴訟法》第157條第1款對簡易程序適用范圍的規定，廢除用形式標準正面列舉簡易程序法定適用范圍的規定，直接采取單一的實質標準，即概括性規定“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的行政案件可以適用簡易程序”?，F階段，在行政訴訟中引用民事訴訟簡易程序這種概括性規定，會大大增加法官的自由裁量權，具有一定的風險，但是用概括性規定取代正面列舉式規定，能夠提高行政訴訟簡易程序的適用率。

另一種方案，借鑒我國臺灣地區“行政訴訟法”第229條的規定，保留我國簡易程序適用范圍的現有規定，在正面列舉的三類案件后增加一項兜底條款，賦予法官一定的自由裁量權，使法官有權決定屬于事實清楚，權利義務關系明確、爭議不大的其他案件也可以適用簡易程序，從而擴大簡易程序的適用范圍。

（二）細化當事人程序選擇權規定

賦予當事人程序選擇權，是法律對當事人自主選擇訴訟價值、訴訟利益的尊重。新《行政訴訟法》對程序選擇權的規定過于簡單，立法可借鑒《民事訴訟法》簡易程序的相關規定，規定對簡易程序法定適用范圍之外的案件，當事人各方可以合意選擇適用簡易程序，但要經過法院同意。對于本應適用簡易程序法院卻適用普通程序進行的案件，賦予當事人在開庭審理前提出異議的權利，由法官最終決定是否適用簡易程序進行審理。

另外，鑒于當事人對程序選擇權不甚了解，立法應當規定法院對此項權利有告知、釋明義務。在案件審理前的準備階段，法院應向各方當事人告知、釋明程序選擇權，并征求當事人的意見，引導當事人理性地行使程序選擇權。如果當事人能主動、理性、有效地行使程序選擇權，將大大提高簡易程序的適用率。

（三）限制簡易程序案件的上訴

節約司法資源、提高審判效率固然要縮短案件的審理時間，但更應在有限的時間內有效地解決糾紛。在中國當前社會背景下，公眾對以正當程序、既判力為基本理念的現代司法制度尚不了解，對現有的司法運作水平、司法環境缺乏足夠的信心。①馬生安：《行政訴訟簡易程序論》，見《行政法學研究》2003年第1期，第24-28頁。當事人為了維護自己的權益，不會放棄任何一項法律規定的權利。如果允許當事人對適用簡易程序審理的案件任意地提起上訴，顯然違背了設置簡易程序的初衷。

我們可以借鑒我國臺灣地區與德國的做法，設置上訴許可和快速審查機制，有條件地允許當事人對簡易程序案件提起上訴。我國臺灣地區“行政訴訟法”第235條規定“適用簡易程序的案件若為上訴或控告，須經過最高行政法院許可，僅限于法律見解有原則性，足為他案之矜式者。舉行言詞辯論時，其通知書應表明適用簡易程序?！雹诓讨痉剑骸缎姓葷ㄐ抡摗?，臺北:元照出版社，2000年，第312頁。德國《行政法院法》第124條第2款規定上訴必須符合下列條件：對判決的正確性存在嚴重疑問；案件顯示出存在事實或者法律上的特殊困難；訴訟具有基本權利上的意義；該判決偏離高等行政法院、聯邦行政法院、聯邦最高法院聯合審判庭或者聯邦憲法法院的判例，并且以此偏離作為判決的基礎；存在可能影響上訴法院對某一程序瑕疵作出新的判決的情形。③[德]弗里德赫爾穆?胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，北京:法律出版社，2003年，第603頁。我們認為，對于適用簡易程序審理的案件，只在原裁判具有明顯的違法性才能提起上訴。通過設置上訴許可和快速審查機制，法院應提前審查判斷當事人是否具有上訴利益，若沒有，應限制其上訴，避免訴訟拖延和資源浪費。

另外，也可以借鑒我國《民事訴訟法》的做法，限制特殊類型案件的上訴。簡易程序法定適用范圍中的依法當場作出的行政行為和涉及款額二千元以下的案件，一般都是適用行政簡易程序作出的，案情比較簡單，爭議不大，對行政相對人權益的影響較輕。這兩類案件可以考慮在行政訴訟中實行一裁終局。

有條件地允許當事人提起上訴，限制一定范圍內案件的上訴，都將有助于降低簡易程序案件的上訴率，從而提高審判效率，節約司法資源。

（四）確立多元化的審理方式

行政案件數量的增加意味著當事人訴訟需求的多樣化，設置多元化的審理方式有助于行政相對人訴訟利益最大化的實現。新《行政訴訟法》規定書面審理僅限于某些上訴案件，簡易程序案件都要通過開庭審理完成，這不利于提高簡易程序的審判效率。在司法實踐中，有些簡易程序案件確實沒有必要開庭審理。我國可以借鑒德國的經驗，德國《行政法院法》第84條，“案件事實清楚，法律問題不復雜的，法院可以不經口頭審理，進行裁判，但應當事前聽取當事人的意見，簡易程序判決送達之后的一個月內，當事人可以上訴或者要求書面審理?！雹軕赡辏骸端膰姓ā?，北京:中國政法大學出版社，2005年，第220頁。我們認為，適用簡易程序審理的行政案件，可以采取開庭言辭審理與不開庭書面審理相結合的方式。法院認為適用簡易程序審理的案件事實清楚，法律關系不復雜，并經各方當事人同意，可以不開庭直接進行書面審理。

（五）細化簡易程序審理規則

新《行政訴訟法》并沒有規定簡易程序的具體適用規則，只在新《行政訴訟法》第101條規定了對簡易程序未作規定的事項參照《民事訴訟法》的相關規定。如前所述，直接套用《民事訴訟法》的有關規定，在實踐中，會造成適用上的困難。我們建議，可參考《民事訴訟法》的相關規定，單獨制定行政訴訟簡易程序的適用規則，特別是細化簡易程序中答辯期限、公告期限、通知期限、送達期限等關于期限的規定，提高簡易程序在實踐中的可操作性和適用率。

四、結語

我國行政訴訟簡易程序雖已確立，但相關配套制度與具體適用規則尚有待完善，許多審判實務中的細節問題還有待人民法院將來以司法解釋的形式回答。我們希望最高人民法院能出臺司法解釋專門規定行政訴訟簡易程序的具體適用規則，以期提高簡易程序的適用率，降低簡易程序案件的上訴率，真正實現簡易程序的價值。但是知之非難，行之不易，一方面，追求效率與實現公平，提高審判效率與有效保障當事人合法權益這些價值之間本身存在沖突；另一方面，制度建設與人員培養需要一個長期的過程，不可能一蹴而就。因此，行政訴訟簡易程序的優化是一個需要不斷研究的課題。

The Study of Optimizing Summary Procedures of Administrative Procedure Law

CHANG Xiao-yun1; ZHANG Yu-jie2
（1. School of Humanities and Law and Economics School,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430065, China;2. School of Law, South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Summary procedure has been added into the revised Administrative Procedure Law in 2014 for raising the trial efficiency. The rules on the applicable scope, trial organization, trial period,conversion program of summary procedure have been stipulated in Administrative Procedure Law. The new Administrative Procedure Law has been implemented for two years, these rules are so simple and extensive that the application rate is very low and the appeals rate is on the high side in summary procedure. In order to increase the application rate and play to the value of summary procedure better, the relevant provisions on the applicable scope, procedure selection, trial procedure, scope of the appeal should be optimized and refined.

administrative; summary procedure; scope of application; optional right of procedure

D925.3

A

1672-1217(2017)05-0100-07

2017-07-13

國家社科基金一般項目（16BFX048）：我國行政訴訟立案登記制良性運行研究。

常曉云（1980-），女，湖北荊州人，武漢科技大學文法與經濟學院副教授，碩士生導師，法學博士。

[責任編輯 常偉]