全民健身治理現代化的機遇、挑戰與路徑

李龍

摘 要：以國家治理現代化為視角，通過分析全民健身治理現代化面臨的機遇與挑戰，梳理全民健身治理現代化的路徑。認為在國家治理、體育法治化以及大眾健身意愿日益增強背景下，全民健身治理迎來重要機遇，但多主體合作共治、多向度互動協商、科學化運作程序，以及利益多方共贏尚未形成，對全民健身治理現代化提出了嚴峻挑戰。構建多元主體合作共治模式，使多主體有序參與到全民健身多元共治的新治理結構中；以新型的“網格化”互動協商機制為重點，有效激發社會體育民間組織以及民眾個體自身的能量；采用科學化運作程序，保障各治理主體的參與權與成果分享權，是全民健身治理現代化的現實路徑。

關 鍵 詞：體育管理；國家治理；全民健身；治理現代化；多元治理

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）05-0031-05

Abstract： Based on country governance modernization as the perspective of analysis， by analyzing opportunities and challenges faced by national fitness governance modernization， the author pointed out path choices， and drew the following conclusions： under the background of ever increasingly intensified country governance， sports legalization and fitness desire of the public， national fitness governance faces important opportunities， however， multi-subject cooperative governance， multidimensional interactive negotiation， scientific operating procedures and an interest win-win situation of multiple parties， have not been formed yet， which puts forward serious challenges to national fitness governance modernization. To establish a mode of multi-subject cooperative governance to let multiple subjects to orderly participate in the new structure of national fitness multi-subject governance， to effectively stimulate the energy of social sports civil organizations and individuals themselves based on new grid style interactive negotiation mechanism as the key， to assure the participation right and achievement sharing right of various governance subjects by adopting scientific operating procedures， are realistic paths to national fitness governance modernization.

Key words： sports management；country governance；national fitness；governance modernization；multi-subject governance

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系與治理能力現代化”的時代命題，為全民健身治理模式現代化轉型提供了政策依據和動力[1]。全民健身治理現代化作為體育法治化建設的重要內容，既是體育強國建設的內在要求，也是促進全民健身事業健康發展的現實需要。國務院頒發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》提出“把全民健身上升為國家戰略，把增強人民體質、提高健康水平作為根本目標”[2]，用意在通過轉變政府職能，創新體育行政管理模式，推進體育治理體系和治理能力的現代化。經濟社會快速發展，人民生活水平不斷提高的現實，決定了全民健身治理現代化的路徑選擇，既不能裹足不前，也不能照搬套用，需要探索尊重全民健身發展規律，又適合我國國情的現代化治理之路。

1 全民健身治理現代化的機遇

建國以來，我國全民健身治理大致經歷司局治理、部委治理、國家治理階段[3]，先后頒布了《全民健身計劃綱要》《全民健身條例》等文件，有力地推動了全民健身治理工作[4]?？傮w來看，全民健身協同治理存在多元治理格局尚未形成，治理水平依然較低，這與我國經濟社會發展不相適應。近幾年來，大眾全民健身意識普遍增強，國家治理現代化快速推進，體育法治化進程逐步加快，體育法治體系不斷完善，這為全民健身治理現代化提供重大機遇。

1）改革開放30余年，隨著人們物質文化和生活水平的不斷提高，生活節奏加快、工作壓力加大，參加各類健身活動的意愿日益強烈?！?014年全民健身活動狀況調查公報》顯示：“我國城鄉居民體育鍛煉的參與度大幅提高，城鄉居民參加體育鍛煉的意識增強，城鄉居民體育健身的方法既豐富多彩，又相對集中?！盵5]總體來看，我國城鄉居民體育鍛煉的意識增強，參加體育鍛煉積極性提高，與2007年相比，經常參加體育鍛煉的人數明顯增加。但也暴露出場地設施不足、科學健身指導不夠、健身組織不健全等問題。當前，我國體育社會組織組成呈現“倒金字塔”結構，基層體育社會組織薄弱發展滯后，自身能力建設有待加強，在全民健身事業中的重要作用尚未充分發揮[6]。面對大眾健身意愿普遍增強與基層體育社會組織薄弱的現實矛盾，迫切需要運用法治思維，通過建立健全現代化治理制度，解決全民健身治理的現實問題，提高多元主體承接全民健身治理的能力。endprint

2）黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系的現代化”目標，將之前的“管理”提法變為“治理”，就在于改變“單元管理”，力促“多元治理”，將社會組織、企業等納入到國家治理主體中[7]。國家治理體系的現代化就是要實現黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規范化和程序化，目的是降低治理成本，提高治理收益，這為全民健身治理現代化提供了治理思路和行動方案[8]?！度窠∩碛媱潱?016—2020年）指出：“提升全民健身現代治理能力，為全面建成小康社會貢獻力量?！盵9]當前，全民健身國家戰略的實施與推進，迫切要求通過全民健身治理，促進其健康和可持續發展。國家治理現代化目標的提出為全民健身治理現代化提供了政策基礎，必將有效引領全民健身由“管理”向“治理”轉型發展。

3）我國體育法治化進程中，全民健身相關法律法規不斷健全和完善?！度窠∩項l例》《全民計劃綱要》《公共文化體育設施條例》等文件對全民健身活動的保障、開展形式、目標任務、實施步驟、法律責任等進行了詳細的規定，例如明晰健身路徑規劃、建設、指導、使用、維護、管理和監督等環節的權責劃分，這為全民健身治理現代化奠定了法治基礎[10]。此外，全民健身治理相關配套性法規也日趨增多，如《關于做好實施全民健身工程工作的通知》《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規定》《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規定》。與此同時，地方性配套性法規，如《南京全民健身路徑管理規定》和《太原市全民健身路徑建設管理辦法》等陸續出臺，使得全民健身從“管理”走向“治理”有了法規基礎[11]。

2 全民健身治理現代化面臨的挑戰

在中國現代化進程中，人口老齡化、健康全民化、公共服務多元化共時性地作用于經濟轉軌與社會轉型[12]。全民健身治理難題被擠壓在一個有限的時空中，利益關系和社會矛盾相互交織，由此誘發大量的健康危機和治理風險，直接威脅全民健康和社會穩定，迫切需要推進全民健身治理現代化。然而，全民健身多主體合作共治并未形成，多向度互動協商機制尚未建立，這對全民健身治理現代化提出了嚴峻挑戰。

1）所謂全民健身治理現代化應是政府、社會組織和公民對于全民健身事業的多元共治格局。但目前我國全民健身管理為政府一元主導管理模式，各級政府自上而下，將社會組織和公民完全視為被動管理的對象，全民健身治理中仍然采用傳統管理模式，由國家體育總局和各級體育行政部門主導統管，缺乏民眾和社會的共同參與，尚未產生和形成多元主體合作共治的格局[13]。換言之，目前我國全民健身治理仍是政府行政力量在起作用，大眾健身的供給缺乏市場競爭，體育行政部門調用社會資源進行健身治理的能力較強，社會群體、廣大民眾等的自主治理能力較弱。同時傳統的體育行政管理格局依然根深蒂固，其具體表現為全民健身政策制定及決策過程仍由體育行政部門大包大攬，比如健身路徑的選址、健身器械的配備、健身工具的使用和指導等缺乏社會組織和民眾的參與，由此導致人浮于事、尋租腐敗等行為偶有發生[14]。實際上近些年我國各種類型的全民健身體育活動，無論涉及的群眾有多少，都是由國家出面，由各級行政主管部門按行政任務予以組織實施，社會組織和個人對于全民健身事業的參與極其有限，盡管目前我國存在各式各樣的群眾性民間體育組織，但大多是自娛自樂的群團組織，游離于全民健身決策權力部門之外，在涉及自身利益的全民健身資源分配上幾乎沒有發言權。

2）全民健身治理一方面強調通過多元主體之間的民主協商，解決全民健身的權利及資源的分配，另一方面強調社會組織、民眾個體等，中層和底層力量與頂層力量之間的互動，因此在這一過程中，傳統的被管理者即社會組織、公民個體擁有了更多自治權利。而傳統的依靠“上行下效”等行政主導甚至命令式的全民健身管理則是一種單向度的缺乏彈性的行政運行模式[15]。目前，我國全民健身的運行模式不能有效協調各主體以及參與者之間的關系，更無法滿足協調全民健身參與者關系的需求，在體育行政部門大包大攬的全民健身管理下，民眾屬于服務被動接受者，尤其在全民健身決策、運行、供給等環節的參與度不高。全民健身治理的政府“霸權主義”挫傷各方參與者的積極性，由此必然導致廣大群眾參與意識的提高和參與途徑的匱乏之間矛盾的加劇，容易帶來體育行政部門與健身群眾之間關系的緊張，并最終出現信任危機[16]。實際上體育行政主管部門統攬全民健身事務，從而使得民眾對體育行政管理部門的認同度降低，進而導致體育行政部門治理的權威和合法性削弱。

3）從運行過程來看，全民健身治理現代化應更注重科學化的治理程序，并借助現代法制社會、民主與科學決策的治理成果，從而提升全民健身的治理效果[17]。因此，比照傳統全民健身管理模式，全民健身治理應體現“科學發展觀”的要求。但目前我國全民健身管理未能采取科學化的運作程序，具體表現為全民健身治理的規范化程序被有意識拒絕和無意識忽視。如全民健身路徑管理和監管體系不完善，全民健身參與主體責任和利益制衡制度缺失，全民健身治理機制尚存一定缺陷與不足等，由此導致很多地區健身路徑規劃不合理，鄉鎮、社區健身站點監管和維護流于形式，全民健身路徑建設、決策、監管過程中權力運行專斷，全民健身治理主體的權責限定在實踐中存在“失靈”現象。近些年來，盡管體育行政部門制定了部分全民健身相關監管措施，如《全民健身條例》等文件中“法律責任”部分，對治理主體不作為進行了規定，但這個總綱性的規定卻沒有具體實施細則，也缺乏相應的監管機制，更缺乏實施過程中的監管，在涉及對治理主體不作為要進行懲戒時，難以找到懲戒責任主體和利益制衡的相關制度。

4）全民健身治理的出發點和歸宿就是“善治”，善治的最明顯表現就是所有治理主體，都能通過有序的治理參與和民主協商分享治理成果。長期以來，全民健身管理成果因制度不合理，造成資源分配不均而引發社會矛盾。與全民健身管理不同的是，全民健身治理是最大限度地將治理成果惠及民生，是真正的“以人為本”的治理模式。遺憾的是，目前全民健身未能實現治理利益多方共贏局面，具體表現為政府部門在全民健身治理過程中權利過于集中，資源過于壟斷；社會組織平等參與治理的地位未得到確立，利益和資源分配得不到有效保障；民眾參與渠道不暢，利益和訴求往往被忽視。由此導致很多鄉鎮社區健身器材油漆脫落、銹跡斑斑，零件損壞遲遲得不到維修；殘障人、兒童等特殊群體的健身設施嚴重不足而得不到有效補給，大量全民健身場地被挪用、占用、閑置得不到必要監管[18]。由于政府部門在全民健身管理中的權力過于集中，致使體育社會組織、民眾等參與治理的能動性不足。社會組織及民眾等參與全民健身治理的意愿得不到滿足，正當利益得不到保障，多方共贏的局面自然難以形成。endprint

3 全民健身治理現代化的路徑選擇

3.1 構建多元主體合作共治模式

全民健身治理機制首先需要解決的就是政府對于全民健身運動的獨家壟斷，全民健身治理現代化倡導體育行政管理部門職能調整。全民健身治理現代化是社會民主、公平與正義在全民健身事業中的落實。按照全球治理委員會的認識：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和?！盵19]因此，原本被排擠在全民健身資源分配權力中心之外的“被管理者”，將有序參與到全民健身多元共治的新治理結構中。

事實上在全民健身新的權力結構中，政府權力并非完全退出，而只是在政府、社會組織與公民所構成的新治理系統中，政府的角色由原來的資源分配控制者，轉變為資源共享質量監督者。因此，在全民健身新的治理結構中，需要劃定體育行政部門的權力邊界和管轄范圍，厘定職責權利，加強對體育行政部門權力執行過程的監管，對越權、侵權、不履職行為進行懲戒和問責，加強監督管理力度，增強工作人員的依法履職意識；加強對體育行政部門行使權力中事前、事中、事后的過程監管，充分發揮上下級體育行政部門之間、同級體育行政部門、監督管理機構之間的跨界合作，切實提高全民健身治理能力和治理效果[20]?？傊?，體育行政部門要自我限權、有效放權、制度化分權，回歸全民健身事業的掌舵者和監管人的角色。

同時，在體育行政部門統籌全民健身事業的基礎上，必須動員社會力量、廣大群眾，充分發揮各體育健身治理主體的作用，有序補充，全社會合力營造全民健身的良好氛圍；培育具有一定管理技術和經驗的團隊、積極參與市場化健身路徑建設的企業、能承擔和履行相關責任和義務的群眾，實現多元共治。具體來說，在全民健身治理中，國家體育總局和各級體育行政部門主導和統籌各參與治理主體，履行決策權和負責宏觀調控，把握全民健身總體規劃；各轄區、各有關單位是管理主體和健身設施管理人，負責健身路徑的維護和管理工作；體育器材生產企業、社會體育組織等是公共體育器材供給主體，承擔健身設備的生產、供給、維修；廣大民眾是全民健身路徑的使用主體，參與全民健身相關決策、表達自己的健身需求、享受參與體育健身的權利，同時遵守健身公共秩序。

另外，還必須加強全民健身治理組織建設，逐步完善機構設置、人員配置、職能分工、等級層次和權力邊界設定，構建集體育行政管理部門、社區居委會、村委會、公園管理部門、小區物業等有機結合的治理組織結構。并且，理順政府、市場和社會之間的關系，完善要素結構和治理格局。比如全民健身路徑的生產、審批、對口供應等環節均采用投標競標方式，采用政府統籌下的市場競爭模式，引入民間資本，將政府規劃并出資建設的大型體育場館（公共體育市政）與社會資本開發建設的體育場地及器械合理搭配、公平競爭；讓民營企業、社會資本進入全民健身領域的競爭，形成“體育行政部門-市場-民眾”有機結合的治理體系和“分權協同”的治理格局[21]。

3.2 形成“網格化”互動協商模式

全民健身治理現代化應在維護體育行政主管部門頂層設計權威，科學主導與監督的前提下，激發民間社會體育組織以及民眾個體的能量，整合各種全民健身的資源，尊重社會體育民間組織以及民眾個體的創造，鼓勵對于全民健身資源開發探索，并最終引領全民健身運動的潮流。這是新型的全民健身治理機制，這種機制稱為“網格化”互動協商機制[6]。這一機制并不排斥政府體育行政力量在“微改革”進程中的擔當與地位，換言之，我國全民健身治理改革實際上是雙軌制、二元主體的互動，即政府體育行政力量與民間體育力量的相互激勵。網格化互動協商模式，不僅可以促進政府體育行政力量與民間體育力量之間的互動，而且可以充分激發民間全民健身多元主體的互動與協商熱情。

體育管理部門要以民眾的健身需求和偏好為導向，在健身路徑的選址、健身器械的配備、健身工具的使用等環節，鼓勵民眾參與其中，并且更多放權給受贈方的基層管理部門管理，實現體育健身領域的公民自治；在強化政府規劃并出資建設健身場館的同時，鼓勵社會資本和民間力量開發建設市區、社區公共體育場地，實現政府主體與非政府主體的合作共贏；在拓寬資金供給渠道上，廣泛發動“社會捐贈”“單位自籌”，允許社會資本進入公共體育領域提供產品和服務，確保平等參與全民健身路徑建設的權利；并實現從大眾健身需求調研、健身場所選址和設計、健身器械供給、健身過程監管、健身路徑維護，以及重大事故責任追究等多個環節的制度管控，以及根據地域差異、區域規劃、健身偏好、經濟水平，因地制宜制定區域性專項政策和微觀操作層面的保障措施。

全民健身治理的“網格化”互動協商模式的形成，也需要打破體育行政部門的一元化治理結構，加強部門間的合作，積極探索多要素參與、多部門融合的“體育行政部門+”的治理結構；集聚多方要素投入，優化要素資源配置、加強政策整合力度，發揮整體合力以及政策在全民健身治理體系中的基礎性作用，通過政策內容與執行主體間的協同，有效整合治理資源，為全民健身治理現代化提供保障；并且體育行政部門要簡政放權，在全民健身治理過程中發揮核心紐帶作用，加強對全民健身事業的宏觀調控，在治理中起引領和統籌作用。同時，還要加強與其它非政府組織、第三方機構、企事業單位以及健身受眾群體的合作力度，共同提升治理效果，并最終形成全民健身的“網格化”互動協商模式。

3.3 采用科學化運作程序

全民健身治理現代化需要科學化的運作程序支撐，在全民健身治理中強調“四個尊重”，即對民眾身心發展權利的尊重、對全民健身市場規律的尊重、對治理主體參與權與成果享有權的尊重，以及對全民健身自身運行規律的尊重。因此，全民健身治理現代化必須以實事求是的科學精神，推進全民健身事業的全過程，充分調查、理性分析、縝密試驗和扎實推廣，以此杜絕偶然性、隨意性和情緒化的管理行為。

全民健身治理科學化運作程序的實現，需要構建全民健身現代化治理新秩序。只有全民健身治理主體的權力和治理客體的權利規范和有保障，才能構建良好全民健身治理秩序。在理順全民健身管理部門權力邊界的同時，進一步提高治理客體的參與意識，維護廣大民眾參與全民健身治理的權利；在公共體育設施的規劃方面征求民意，確保規劃的科學性和實效性；在公共體育健身設施配置中引入競爭機制，滿足廣大民眾的多樣化健身需求。國家體育總局以及各級體育行政部門要加強全民健身監管力度，完善全民健身監管體制，加強事前、事中、事后全過程監管，實現監管的全程覆蓋；提升監管人員的能力和責任心；大力培養多重監管主體，充分發揮市場、社會組織、廣大群眾、新聞媒體在全民健身治理中的監管作用，構建立體式監管網絡，提升監管效率[14]。endprint

全民健身治理制度體系是各項治理工作有序開展的保障，要完善體制、健全機制，充分發揮制度治理能力，提升全民健身治理水平。進一步完善各項治理體制，改變體育行政部門單一的治理模式，將全民健身的相關制度進一步細化；在公共體育健身設施的選址和規劃、路徑建設的競爭和選用、籌資渠道的多元化、路徑管理和服務等各方面，建立民主科學、法治完備、運轉有序的治理體制；建立全民健身相關利益訴求和表達機制、參與機制、利益矛盾處理機制等，并通過建立激勵和獎懲機制，激發社會組織參與全民健身決策、供給和管理。

全民健身治理科學化運作程序的實現，還需要創新全民健身治理的體制機制。創新工作機制、構建多元化治理模式，確保全民健身治理體系有序開展、良性運轉；提升創新意識和創新思維，增強全民健身體制機制的時代色彩和針對性；在健全完善全民健身治理機制的基礎上，注重創新和優化，根據各地區實際，因地制宜修正并完善機制，提高治理針對性。創新全民健身的激勵機制，拓展激勵對象的范圍；通過不斷改革創新體育社會組織發展的機制，支撐起全民健身治理體系的運轉，進而促進全民健身事業的全面開展，滿足廣大人民群眾的健身需求，不斷提高全民身體素質和生活質量。

黨中央提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，為全民健身治理現代化提供了總體框架和行動指南。在全面推進國家治理現代化的背景下，體育法治化進程不斷加快，體育法律法規逐步完善，為全民健身治理現代化帶來了難得機遇。但同時，全民健身治理現代化也面臨從“管理”到“治理”的巨大挑戰。全民健身治理現代化就是要通過構建規范化、制度化、程序化的治理體系，形成多元共治局面，降低治理成本，提高治理收益，實現利益共享。當前，全民健身治理現代化，需要構建多元主體合作共治模式，使多元主體有序參與到全民健身多元共治的新治理結構中，形成“網格化”互動協商機制，有效整合治理資源，為全民健身治理現代化提供保障，并采用科學化運作程序，支撐治理體系運轉，穩步實現全民健身治理的現代化。

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