國家治理視角下體育社會組織的治理

戴紅磊+于文謙

摘 要：從國家治理的視角論述體育社會組織治理問題，研究認為：政府“大包大攬”導致多元協同治理格局難以形成，資源“供養不足”導致組織自我發展能力弱化，社會“認同缺陷”導致法律法規保障體系滯后是體育社會組織治理困局的主要原因。建議從“自生秩序、分類管理、協同共治”創新體育社會組織的治理格局，從“完善組織內部治理結構、加大財稅扶持供給力度、推進政府購買公共服務”優化體育社會組織的成長環境，從“改革登記管理制度、建立分類監管體系、健全等級評估體系、增補日常管理制度”完善體育社會組織的制度體系。

關 鍵 詞：體育管理；國家治理；體育社會組織治理

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）05-0036-05

Abstract： The authors expatiated on the issue of sports social organization governance from the perspective of country governance， The governments “comprehensive undertaking” having resulted in the difficulty for the situation of multi-party cooperative governance to be form， resource “supply insufficiency” having resulted in the weakening of the organizations self development ability， social “recognition defect” having resulted in the lagging of the law and regulation assurance system， are the predicaments and main reasons for sports social organization governance. The authors proposed to innovate on the situation of sports social organization governance by “spontaneous order， classification management， cooperative governance”， to optimize the growth environment of sports social organizations by “perfecting organization internal governance structure， increasing the intensity of financial and taxation support and supply， promoting the government purchasing public service”， and to perfect the institutional system of sports social organizations by “reforming the registration management system， establishing a classification supervision system， completing the rating evaluation system， supplementing daily management systems”.

Key words： sports management；country governance；sports social organization governance

黨的十八大確立改革社會組織管理體制，加快形成現代社會組織體制，引導社會組織健康有序發展的方向和目標。十八屆三中全會在全面深化社會組織改革目標的基礎上，提出“創新社會治理體制”新命題，并對社會組織改革和發展進行了部署，對社會組織地位和作用予以肯定，確立了社會組織在國家治理體系中重要地位。十八屆四中全會首次提出“善治”理念，并對社會組織“推進多層次多領域依法治理”中的積極作用予以專節闡述。不難看出，社會組織治理已成為國家發展戰略和社會治理創新的中心問題。在這一時代背景下，體育社會組織改革發展問題也備受各界的關注。其治理問題更是成為學界和政府關注的焦點話題。鑒于此，本研究立足于國家治理視角，深入研究現階段體育社會組織治理問題。

1 我國體育社會組織概況

據不完全統計，我國目前共有法人登記的體育類社會組織23 590個，占社會組織總量的5%。其中，體育社會團體（項目協會和人群協會）15 059個，體育民辦非企業單位8 490個，體育基金會41個，并仍以每年10%的速度增長[1]。同時，還有大量獲得屬地備案許可的草根體育社會組織（又稱自發性體育組織或非正式體育組織）活躍在基層，以及異軍突起但尚未獲得備案許可的大批網絡體育組織，也通過各種形式影響著人們的體育生活和體育行為。

1.1 政府主導型體育社會組織

作為社會系統的子系統，近現代體育社會組織的發生，往往與國家建設緊密相連，國家建設主導著體育社會組織的功能和命運。近現代形成的體育社會組織（單項運動項目協會）的創建、經費來源、人員構成、制度等統統來自政府系統?？梢哉f，這一時期“整個國家按照統一計劃、集中管理、總體動員的原則被組織起來”[2]，當然包括體育社會組織在內的一切社會組織的服務功能或產品提供，均圍繞國家整體建設而展開。這一時期體育社會組織實質上是國家政治權力的社會延伸，是國家建設的需要和必然結果。endprint

1.2 自發型體育社會組織

改革開放之后，社會主義市場經濟體制替代計劃經濟體制，社會上出現了大批自發形成的體育社會組織?？梢哉f，改革開放是我國體育社會組織發展的重要時期。這30多年，我國體育社會組織如雨后春筍般涌現，尤其是2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》公布后，全國各地的體育社會組織更是出現“爆炸式增長”，而且組織結構愈加復雜多元。這一時期的體育社會組織呈現“自上而下”和“自下而上”的雙向生成路徑。自上而下，也即政府主導組建成立的體育社會組織（體育總會、項目協會等），具有明顯國家法團特征；自下而上，就是公民自發組建成立的體育社會組織（草根體育組織、基層健身組織等），具有民間自由主義特征?？梢?，這一時期的體育社會組織類型，除原有的政府主導型，又出現了大批民間自發型體育社會組織，是國家經濟社會轉型的必然結果。

1.3 網絡型體育社會組織

21世紀以來，以互聯網技術為手段的信息革命，將體育社會組織擴展到虛擬的網絡空間。目前我國已是名副其實的全球網絡大國，據中國互聯網絡信息中心最新發布的報告顯示，截至2015年6月，我國互聯網普及率為48.8%，網民總數已達6.68億人，其中，手機網民規模高達5.94億[3]。這一時期，網絡不僅是人們日常信息交流的平臺，更成為網絡體育組織（體育QQ群、體育微博、體育聯盟等）生發的土壤[4]。網絡技術不僅創新了體育社會組織形態，也改變了現實體育社會體育組織的層級結構。網絡體育組織沒有權力中心，也無等級結構，成員間相互平等，凸顯扁平化結構特征。同時，網絡體育組織無需審批即可注冊成立，超越空間、地域和身份，以點狀的信息平臺表達和展示自我、交流和發布信息、引導和組織動員，凸顯出自組織特性。在這個開放性體系中，會員進出也頗為自由，注冊賬號標志入會，注銷賬號即為退會，無任何強制性約束?？梢哉f，新時期的體育社會組織具有明顯自組織和扁平化特征，其發生及其結構實質上是信息技術的社會性延伸，是網絡信息革命的必然產物。

2 體育社會組織治理的內涵與動力

2.1 體育強國建設的需要

體育強國是民族振興的重要標志，是國家富強的重要體現，是人民幸福的重要基礎。體育強國是具有戰略意義的發展目標，對實現中華民族偉大復興的中國夢的意義可謂重大。研究者可以從理論上把握體育強國，但更需要結合實踐認識體育強國。事實上，體育強國作為一個理論問題，其研究的最終意義莫過于實踐，莫過于通過什么方法和手段實現體育強國。從這個意義上講，體育社會組織治理恰恰是體育強國實踐的方法和手段，其治理水平直接影響著國家體育的國際地位。因為，體育社會組織以其獨特的功能和優勢，在促進體育發展方式轉變、加快競技體育和群眾體育協調發展、推進體育公共服務創新和構建大眾健康生活方式等方面具有不可替代的作用。

2.2 促進政府職能轉變

治理理念作為應對“政府失靈”和“市場失靈”現象的有效回應倍受公眾的期待[5]。在此基礎上，“善治”作為對社會治理最佳狀態的描述也迅速被提出，并成為政府社會服務管理創新的目標。在政府治理實踐中，“共同治理”被看作是最為理想的模式，體育社會組織作為共同治理的主體被寄予厚望，從承擔基層體育事務到體育公共產品供給，從改善體育公共服務方式到提高體育管理效率，從實現政府政策輸出到有效對接公民利益，從多元治理模式到強化政府的執政能力。然而，這些功能的釋放并非無條件，體育社會組織治理是功能實現的基本前提，也是政府職能轉變的必然選擇。因此，積極培育體育社會組織，激發體育社會組織活力，提升體育社會組織能力，發揮體育社會組織效力是實現政府轉變職能的應然之舉。

2.3 尋求生存的本能反應

數十年來，我國體育社會組織從注重增量，到同時注重增量與質量的轉變。體育社會組織大致可分為“尋求生存必需和維護生存質量”兩類。尋求生存必需的目標集中于尋求更多生存資源，以緩解自身資金缺乏、人員不足和身份非法等問題；維護生存質量的目標主要在于尋求更好生存優質資源，以滿足和提升物質和精神等更高級需求。事實上，任何類型的體育社會組織都在為尋求生存必須資源和生存優質資源。無論是未獲得備案許可體育組織的合法性追求，還是獲得備案許可體育組織的資源性需求，都是求得生存必需和提升生存質量的現實需要。也就是說，體育社會組織一旦失去外界資源的供養和支持，或無法與政府達成購買服務協議，那么必然會因為“輸血”不及時而“休克”。因此，實現體育社會組織治理走向善治，才能使其在激烈社會服務環境中獲得生機。

3 體育社會組織治理的困局

隨著追求服務型政府目標要求、體育發展方式轉變和組織自身發展需要的推動，各地出現了組建體育社會組織的熱潮。但由于經濟發展水平、居民思想觀念以及地方政策推進力度不同，體育社會組織發展的內外環境也復雜多樣，使得治理格局難形成、組織能力有限和體制改革滯后以及組織能力特色弱等治理困局。

3.1 多元協同治理格局尚未形成

政府“大包大攬”導致體育社會組織多元協同治理格局難以真正形成。多元治理已成為體育社會組織發展的普遍共識，多元意味著治理主體不僅是政府，還有社會、市場和個人的參與。然而，理論上的共識在實踐中卻頻遭“全能政府”的阻攔，雖然我國早已提出“全能政府向有限政府轉變、人治政府向法治政府轉變、封閉政府向透明政府轉變、管制政府向服務政府轉變”職能目標[6]，但目前仍有不少政府缺乏系統治理思維，習慣于任務下達和政治動員的剛性工作方式，對體育社會組織發號施令或大包大攬。在治理上，重口號而輕質量、重形式而輕實際、表面分權而背后集權，主張對體育社會組織“橫管縱控”，完全漠視對體育社會組織治理體制創新的公共需求，忽略社會、市場、公民等其他治理力量的主體地位和重要作用，形成“不管組織愿意不愿意，事事替組織拿主意”的慣性[7]。如此，國家的治理政策和體育總局的改革措施無法落到實處，造成體育社會組織活力不足，能力受限的狀態，更無法通過公共服務獲得社會的信任和支持，影響其社會認可度和專業認同度的提升，進而導致體育社會組織多元主體協同治理格局難以真正形成。endprint

3.2 組織自我發展能力不足

資源供給不足導致自組織能力弱化，仍是目前我國體育社會組織發展的主要瓶頸。體育社會組織作為區別于政府和企業的非營利性組織，一方面沒有國家強制力做支撐，不能依靠國家財政供養；另一方面更不能以追求利潤為目的，進行營利活動。這些注定其必須依靠自身的能力，吸收社會資源以維持自身發展。然而，我國的體育社會組織雖在數量上有所增加，但“身份難、場地難、資金難”仍是當前的主要難題，就官辦體育社會組織來說，雖積極配合并推行“政社分離”改革，但脫離于政府財政支持與供養，恐怕絕大多數體育組織在辦公場所、經費來源、管理經驗以及社會活動等方面都會難以為繼，自我生存能力堪憂。就自發體育社會組織而言，目前專業化和市場化程度相對較低，基本上還處于等企業贊助和政府補貼的狀態，不善于利用市場進行資源開發，一些組織常年處于“不死不活”的狀態，此外，由于公共服務意識不強，導致無法及時獲得有效發展資源[8]。

3.3 法律法規保障滯后

長期以來，由于“先發展、后管理”思想的影響，我國體育社會組織的法律框架和制度建設始終落后于實踐。目前，我國體育社會組織仍然實行“歸口登記、分級管理”的雙重管理制度，組織成立必須經過主管部門審查后，才能到民政部門進行注冊登記，并且還要遵循“一業一會和一地一會”的原則。這種分級管理體制，壓制體育社會組織的活力和生存空間，使得大批體育社會組織因準入門檻過高而無法獲得合法地位，無法行使合法權利[9]。這種尷尬地位，使得政社關系復雜，有些地方政府甚至將一些民間體育組織視為不穩定因素而限制其發展，即便支持也是“即興式”舉措多于制度規范，缺乏從戰略高度系統規范設計，經常出現“人走茶涼”、后勁不足的局面。此外，由于缺乏必要的監督管理體制，造成體育社會組織在運行內容、財務狀況和組織行為等層面出現的“越位、錯位、失位”行為，無法得到及時控制和有效嚴懲。

4 體育社會組織的治理構想

造成體育社會組織治理困局的因素是多方面的，既有治理過程中操作不當的原因，也有舊管理體制遺留問題。事實上，當前體育社會組織治理過程中的問題與弊端，我國各級政府都已相繼出臺關于社會組織發展的系列政策。據不完全統計，僅2013年全國共發布有關社會組織管理制度改革的文件90份，涉及綜合改革、購買服務、登記管理、職能轉變、資金扶持、分類扶持、人才扶持等11大類，且這些改革措施也在實踐中不斷進行修正與完善[10]。

4.1 創新體育社會組織的治理體系

“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程，是標志治理最佳狀態的公共管理范疇。善治主要強調多元主體的良好合作狀態及達到的最佳治理效果[11]。未來，體育社會組織的治理結構也必將是多元主體力量共同參與的，因為僅依靠國家制度安排，顯然不能實現體育社會組織的有效治理；同樣，僅靠組織自生力量也不能帶來有效治理。為此，針對體育社會組織多元治理格局難以形成的困境，應加快形成“自生秩序與分類管理”協同共治的治理格局，一方面讓體育社會組織自生秩序在其應當發揮作用的空間發揮作用；另一方面，國家力量將調整其介入方式和介入范圍，進而與自生秩序有效銜接并形成協同共治的格局。

首先，推進政社分開。遵循政社分開、管辦分離的原則，繼續推動體育社會組織在機構、人員、財務等方面與政府脫鉤，減少不必要的行政干預?，F職公務員一律不得兼任體育社會組織負責人，尊重體育社會組織法人的主體地位，讓體育社會組織真正成為自主辦會的權力主體，逐步實現自愿成立、自主發展、自聘人員、自我約束、自理會務。其次，實施分類管理。根據體育社會組織的業務范圍，實施分類管理。對有經營性收入的體育組織應納入市場組織管理體系；對無經營性收入的社會服務類體育組織應納入民間組織管理體系；對原有體制下的項目協會應納入事業單位管理體系[12]。此外，可以考量在現有體育社團、體育民非和體育基金會類型的基礎上，按社會功能將其劃分為公益服務型、政策倡導型、動員資源型和社會協調型等不同類別，進而實現體育社會組織善治。

4.2 優化體育社會組織的成長環境

體育社會組織作為社會系統的子系統，是鑲嵌在復雜社會環境系統中的一種關系集合體，它的運行發展與經濟、政治、文化以及各種社會因素有密切聯系，各種群體或社會力量都會對體育社會組織產生影響。為此，針對當前體育社會組織自我發展能力弱化的困境，應進一步優化體育社會組織生存所需的內外環境。

其一，完善體育社會組織內部治理結構。制定出臺體育社會組織法人治理指引、選舉工作指引、商業活動指引和組織章程文本等。建立和完善以章程為核心的人事、財務、機構、決策等內部管理制度，健全會員代表大會、理事會和監事會等制度，完善內部組織治理架構，建立理事會領導下的秘書長負責制和聘任制、離任審計和責任追究制。其二，加大政府財稅扶持和資源供給力度。要簡化體育社會組織稅收優惠資格認定程序，實施體育社會組織所得稅減免政策，建立不同類型體育社會組織扶持發展孵化基地，制定扶持幫襯發展專項計劃。探索“以獎代補”的評估方式對體育社會組織進行財政資助或獎勵，并將符合條件的體育社會組織，納入社會事業發展和地區產業扶持政策范圍，鼓勵金融機構提供信貸服務，鼓勵社會資本捐贈服務，鼓勵體育社會組織市場化改革[13]。其三，推進政府向體育社會組織購買公共服務。購買體育社會組織提供的公共體育服務是培育體育社會組織、轉移政府職能的最有效方法和途徑。需要注意的是，在購買過程中要制定出臺相關指導性文件，明確購買主體和承接主體，明確購買范圍和購買內容，明確購買程序和購買方式，明確資金管理和績效監管[14]。此外，要強化體育社會組織的社會公共意識和社會責任意識，加大專業人才的培育力度和引進力度，提升體育社會組織承接服務項目的能力和水平。

4.3 完善體育社會組織的制度建設

體育社會組織治理價值目標的實現、治理能力的提升、善治的達成，都有賴于體育社會組織制度體系的建構與完善。首先，改革登記管理制度。簡化審批程序，降低準入門檻，下放登記權限，打破一業一會限制，推廣民政部門直接登記或地方政府屬地備案的雙軌管理體制，對符合條件的城鄉基層體育社會組織由縣（旗、區）民政部門統一備案，對暫不符合登記條件的由鎮政府（鄉、街道）作為主管部門的備案管理制度[15]，從法律上解決我國體育社會組織的合法性問題。其次，建立分類監管體系。按照體育社會組織的功能進行分類監管，對有經營性收入的體育組織側重于市場經濟秩序監管，對服務類體育組織側重于服務質量監管，對公益基金類體育組織側重于資金籌用監管，對城鄉社區體育組織側重引導和服務監管。再者，健全等級評估體系。健全體育社會組織評估機制建設，完善體育社會組織評估指標體系，統一評估標準、細化評估指標、評估結果向社會公開。對評估結果優秀的體育社會組織給予獎勵；對無法開展活動的體育社會組織，及時清算資產后予以注銷；對運作能力弱、社會認可度低的體育社會組織，應引導合并或注銷；對組織機構不健全、管理混亂、空巢組織實行限期整改或有序退出；對違規違法的體育社會組織依法追究責任。最后，完善體育社會組織誠信體系和信息公開制度。endprint

加強體育社會組織建設，充分發揮體育社會組織在社會治理以及公共服務等方面的獨特優勢，既是構建多中心治理體系的必然要求，也是構建服務型政府的應有之義。要完善體育社會組織的治理結構，提高體育社會組織治理能力，需要在國家治理語境下探尋體育社會組織的產生原因，理解體育社會組織的治理內涵，明晰體育社會組織治理的動力源泉，審視體育社會組織的治理困局，提出體育社會組織治理構想。只有這樣，我國體育社會組織的培育策略才有據可依，善治之路才有力可尋。事實上，體育社會組織治理是循序漸進的過程，是“自由性”與“規約性”的辯證統一，更是一項合力而為的事業，只要政府、社會、公民能夠正確認識體育社會組織的地位和功能，我國的體育社會組織一定能夠實現善治，也一定能夠發揮其應有的作用。

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