體育治理結構的域外經驗與中國鏡鑒

張琴+易劍東

摘 要：通過分析英國、美國、芬蘭、日本體育治理結構，得出域外體育治理結構的經驗：厘清結構歸屬、明確責權利邊界、遵循市場優先原則、強化非政府體育組織的公益服務職能、充分發揮多元主體治理優勢、形成協商共治的局面。我國體育管理結構呈現“中心-邊緣”特征?！爸行?邊緣”結構在組織機構設置、權力劃分和資源流動上，呈現體制管理缺位等問題，體育治理結構正是在應對傳統體育管理結構存在問題的意義上產生的。要想實現體育治理結構由“中心-邊緣”的單一剛性結構，轉變為“多中心”的網絡式柔性結構，政府必須成為退居幕后的指揮者，即退出微觀領域、把控宏觀領域；介入公共領域、退出經營領域；強化行政服務、弱化行政管理；強化立法監督、弱化行政干預，構建一種多元化主體協商共治的治理結構。

關 鍵 詞：體育管理；體育治理；體育善治；治理結構

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）05-0041-07

Abstract： By analyzing British， American， Finnish and Japanese sports governance structures， the authors concluded that the experience of foreign sports governance structures is as follows： clarify structure belonging； specify responsibility and right boundaries； follow market priority principle， intensify nongovernmental sports organizations public service functions； fully exert multi-subject governance advantages； form a cooperative governance situation. The sports management structure in China shows a “center-periphery” characteristic. The “center-periphery” structure shows problems such as system management absence in terms of organization structure setup， power division and resource flow. The sports governance structure was produced exactly in the sense of dealing with problems existing in the traditional sports management structure. To realize the change of the sports governance structure from the “center-periphery” single rigid structure to the “multi-center” network type flexible structure， the government must become a commander withdrawing to the back stage， i.e. withdraw from the microscopic area， control the macroscopic area， enter into the public area， withdrew from the business area， intensify administrative service， weaken administrative management， intensify legislative supervision， weaken administrative intervention， and establish a multi-subject cooperative governance structure.

Key words： sports management；sports governance structure；good sports governance；governance structure

體育治理結構既是多元治理主體占有體育資源的組成方式及其關系格局，又是體育治理在組織機構設置、權力劃分上的設計和安排。體育治理結構背后是制度結構，通過分析體育治理結構就能夠把制度結構同制度下社會后果聯系起來，有助于解釋多元體育治理主體的行為，解釋和預測各種體育現象，從而為制度的改進提供切入點：改變主體面臨的不合理體育治理結構乃至制度結構。

1 域外體育治理結構的特征

英國是現代體育的發源地，美國是體育商業化程度最高的國家，芬蘭被認為是大眾體育參與水平最高的國家之一，日本是率先西化的亞洲國家且體育社會化程度較高。梳理4國體育治理結構演變的脈絡，并且把握其規律性，可以為我國體育治理結構提供借鑒。

1.1 英國多元合作的體育治理結構

近代以來，英國體育治理結構總體上經歷了3次變革：第二次世界大戰以后、撒切爾夫人時代、布萊爾執政以來。

二戰前，英國不存在國家層面的體育管理部門，職業體育、群眾體育都是依靠社會機構組織實施的。二戰后，英國政府致力于重拾國民信心，政府開始全權管理國家和社會事務，不斷擴展公共服務范圍。在這種“大政府”背景下，國家層面的體育管理機構應運而生，1965年，體育委員會（Sports Council）正式成立，具體負責制定實施體育政策和組織體育運動，體現強烈國家意志。1972年，《皇家憲章》賦予體育委員會國家認可的權力，負責管理全英體育事務。1975年，英國政府頒布《體育和娛樂》白皮書，將體育管理、體育發展、國民健康等納入體育委員會的管理范疇[1]，體育委員會承擔著體育的政治功能、社會功能、經濟功能。在這個意義上，體育委員會是剛性單一結構。此時的英國體育管理結構與我國現行的體育管理結構非常相似。當然，政府職能和權力不斷擴大必然導致政府機構日益龐大和政府支出不斷增加，政府財政吃緊加之經濟危機不可避免地引發一系列社會問題，改革勢在必行。endprint

撒切爾夫人上臺后大力精簡政府機構，引入社會力量和市場機制進行社會化改革，讓更多權力回歸社會。伴隨著政府職能轉變和向地方政府分權，體育委員會的職能發生了重大轉變——從統管全國體育事務轉變為注重競技體育的發展；從熱衷于體育場館建設轉變為關注國民參與體育運動。政府開始引入社會資本進行體育市場化發展，最具代表性的是引入強制性競標方式（CCT）進行體育場館的建設與管理，同時社會資本更便捷進入職業體育領域，形成以英格蘭職業足球聯賽為代表的職業體育治理模式，而群眾體育的管理則主要由地方政府完成，多元化體育治理結構基本形成。需要指出的是，英國政府并沒有放棄高水平競技體育的發展，20世紀90年代初頒布《體育：發展游戲》指出：體育委員會強化了對競技體育和具有發展前景運動項目的管理。

1997年，“新工黨”執政，布萊爾按照“第三條道路”再次改革社會公共服務體系，旨在為國民提供更好的福利待遇，切實保障經濟發展與社會公平。英國體育管理機構隨之進行重大改革，取消體育委員會，創立文化媒體和體育部（DCMS）以及專門負責競技體育的英國體育理事會（UK Sports）。2000年，英國體育理事會發布《未來的全民體育》（A Sport Future for All），闡述了地方政府在群眾體育中的核心作用，明確地方政府是滿足地方居民體育需求和引入多方資源實現體育社會化的責任主體，強調地方政府擁有地方體育設施的掌控權力，提倡地方政府在促進體育參與和體育就業中發揮關鍵作用。2002年，英國體育理事會頒布《游戲計劃》（Game Plan），將體育、教育、健康有效連接，再次明確相應管理部門的責權利。這種轉變體現出英國政府致力于競技體育與群眾體育協調發展，其突出特征是厘清結構歸屬——群眾體育歸文化媒體和體育部管理、競技體育歸英國體育理事會管理，同時強調廣泛的網絡結構合作關系和嚴格績效評估體系，共同促進體育發展。2004年，英國體育理事會發布《英國體育框架》（The Frame-work for Sport in England），提出英國體育的發展需要依靠全社會的力量，即依靠國家層面的政府支持還需要地方政府的合作、依靠體育組織與相關機構的協作、依靠政府的力量與非政府組織的積極參與，構建一種多元合作的體育治理結構。在這種多中心體育治理結構中，體育政策的制定要均衡官員（注重精英體育）、議員（關注社區體育）、半官方機構成員（以專家為代表的政策研究群體）的利益，從而確保體育政策的公平性。

政府部門、準政府組織與非政府組織是英國多元合作體育治理結構的3大組成部分。文化媒體和體育部和英國體育理事會屬于政府部門，文化媒體和體育部不直接管理體育事務，而是以合作的方式與相關政府部門和地方體育理事會一道，完成體育政策和文件的制定工作，進行體育的宏觀管理；英國體育理事會以國家彩票資金法定分配機構的身份直接管理和支配公共體育資金，自成立以來每年投入競技體育2 500萬英鎊，有200萬英鎊支持大型體育賽事[2]31。體育理事會具有“準政府機構”的特征，其機構內部只有主席是政府任命，其他成員由社會招聘，主要職責是制定體育發展規劃、管理群眾體育事務、發展體育資源。非政府組織是指國家體育理事機構，即體育協會和單項體育協會，事實上非政府組織是英國體育治理的實踐者——通過與英國體育理事會合作提升競技體育成績、通過與體育理事會合作提高國民體育參與率，但英國單項體育協會有嚴格的成立標準——協會的運動項目必須是奧運會或者殘奧會的項目、參與人數不得少于75 000等[3]。體育協會和英國單項體育協會另一個重要功能是體育的市場化，因其內部結構是市場主體，便于利用外部的網絡資源吸引社會資本，將國家、地方、媒體、贊助商、觀眾、運動員的利益有效連接，并最終實現體育市場化發展的目標。

1.2 美國體育治理結構是由市場和社會到政府，再由政府到市場和社會

近代以來，美國體育治理結構大體可分為3個階段——羅斯福新政之前、羅斯福新政至20世紀70年代、20世紀80年代以來。

羅斯福新政之前，美國自由主義盛行——經濟上主張市場決定一切、社會上信奉純粹的自由主義。這一時期，聯邦政府乃至美國各州在體育治理上發揮的作用非常有限，各級各類體育社會組織是體育治理結構中的主體，體育公共產品主要由私人和社會組織供給。1851年，美國成立了第一個體育社會組織——基督教青年會（YMCA），此后美國兒童俱樂部、美國LA84基金會相繼成立。1893年，芝加哥大學建立教師委員會管理校際體育運動。1898年，約瑟夫律師創立了兒童游樂場，進而引發了美國社會對兒童體育教育的關注。19世紀后期，市政府、大眾、各種基金委員會以及美國教育改革小組開始參與體育治理。直至20世紀初，聯邦政府開始推行各種政策以鼓勵各州市縣興建健康空間（Health Resort），美國各州政府才開始在公共財政中，直接撥出資金以支持地方公立學校改善體育設施，參與地方體育治理。

20世紀30年代的經濟大蕭條，激起民眾的不滿，普遍要求政府應該有所作為，羅斯福新政應運而生。新政的核心內容是政府職能的擴張，對市場和社會進行大規模干預。聯邦政府開始大規模干預體育事務，主要是負責興建各類體育設施的就業促進管理局（WPA）和民用保護部（CCC）相繼成立。截至1937年，就業促進管理局已經興建1萬多個體育場所，投入資金占其預算的1/10[2]41，標志著聯邦政府直接參與體育治理。二戰后，聯邦政府進一步加大對體育的投入，陸續實施了《偉大社會計劃》（Great Society）、《開放空間項目》（Open Space Program）。到20世紀70年代，美國各州政府已經能夠獨立供給體育公共產品和進行地方體育治理。此時，美國事實上形成了聯邦政府和州政府主導下的體育治理結構。

1992年，聯邦政府和州政府主導的體育治理模式發展到極致，當年聯邦政府購買公共服務的費用達到2 100億美元[4]121。此時，美國經濟“滯漲”悄然來臨，聯邦政府和各州政府已經沒有能力再大量提供公共服務，使得非盈利組織（NPO）或者稱為非政府組織（NGO）興起。此后，體育領域的非政府組織和非盈利組織在美國體育治理結構中逐漸成為主流，包括美國奧林匹克委員會（USOC）、中學和大學體育聯合會、全國性和地方性體育學術團體、體育總會和協會以及2.1萬個俱樂部[4]123，而聯邦政府和州政府采取免稅、補貼等多種方式給予支持。USOC是美國最大的非盈利體育組織，其在體育治理中發揮著非常重要的作用，僅2011年美國奧委會通過電視轉播、商業贊助、各種捐贈的總收入共1.119 7億美元，其在奧林匹克訓練中心上的花銷就達2 779.8萬美元、投入體育科學研究137.3萬美元[5]。20世紀80年代以來，美國聯邦政府和州政府逐步形成非政府組織和非盈利組織主導、企業和公民共同參與的體育治理結構，實現了體育治理結構的再次轉變。endprint

可見，美國社會經歷了自我否定的發展過程，體育治理結構經歷了“非政府→政府→非政府”的轉變。羅斯福新政之前，一直是私人資本和社會資本供給體育公共產品；之后，轉變為聯邦政府和州政府主導下的治理結構，政府主要以稅收和公債的方式籌集體育資源發展體育事務；再以后，聯邦政府和州政府退居幕后，主要采用租賃合同、特許經營、憑單制、使用者付費等市場化手段達到體育治理的目的。此外，美國體育治理結構中，州政府享有高度的自治權，聯邦政府一般不干預州政府的體育治理。即使是政府充當主角的羅斯福新政時期，美國聯邦政府也沒有形成專門的體育管理機構；當下的“總統健康運動與營養委員會”和“總統休閑委員會”也只是制定體育發展政策而已。

1.3 芬蘭體育治理結構是橫向聯合的全社會管理

芬蘭人將體育視為引領芬蘭進入世界版圖的政治運動。1912年第5屆夏季奧運會，芬蘭人證明了自己。然而，20世紀60年代末，芬蘭的一些大學體育部門和學術機構的名稱普遍將名稱前綴由“競技”改為“公共體育”，標志著體育改革時代的到來。這種轉變實質是競技體育主流價值的改變，芬蘭政府因勢利導地將興起的大眾體育闡述為“確定社區特質的一項決定性內容”[6]101。芬蘭是世界上較少能夠將競技體育的成功經驗移植到大眾體育領域的國家，也可能是唯一一個將競技體育的組織機構要素，成功整合為大眾體育結構要素的國家，現今芬蘭被認為是大眾體育參與水平最高的國家之一。

非政府體育組織在芬蘭的體育治理中發揮著重要作用。芬蘭體育聯盟（FSF）是芬蘭最大的非政府體育組織，芬蘭體育聯盟擁有130個組織，包括大約70個單項體育聯盟（NGBs）、15個地方性體育組織（Dos）、芬蘭奧林匹克委員會（FOC）、芬蘭青年協會（YF）、大眾體育協會（SfAA）以及瑞典語體育聯合會組織、芬蘭足球協會組織、特殊人群體育組織等。其中，芬蘭奧委會管理地方體育事務也管理奧林匹克事務；芬蘭青年協會負責青少年體育；大眾體育協會負責娛樂和健康相關活動。而地方性體育組織不僅治理上述體育事務，更重要的是協調地方性綜合體育事務。芬蘭體育聯盟不同于其他國家的非政府體育組織之處在于：芬蘭體育聯盟是非政府體育組織的聯盟。芬蘭體育聯盟的主要功能是通過影響政府組織，為其下屬的非政府體育組織爭取利益，因此芬蘭體育治理結構呈現出一種全社會所有非政府體育組織橫向聯合的特征。

1993年，芬蘭各州政府獲得自主權——可以完全獨立分配國家投資的體育資金，國家將資助金分配給各州、市政府，并規定地方政府按照法律要求資助地方非政府體育組織，以及各州政府可以根據本地區的實際情況分配公共體育資金。1995年，芬蘭地方政府法規中規定，地方政府必須為社區提供體育公共服務，必須建立地方政府體育治理的評價體系。各州政府為有效治理地方體育事務，開始采用一種橫向聯合的策略——加強與運輸、交通、環境、教育、健康、青少年等政府部門的橫向聯系，地方政府要求所屬部門摒棄狹義的競技體育觀念共同參與地方體育治理，我國學者稱之為跨界整合[7]。此后，芬蘭地方體育治理逐漸發展為全社會橫向聯合結構，即政府相關部門橫向聯合、資助非政府體育組織進行地方體育治理，最為明顯的例子是“適應芬蘭生活”項目。

在這種全社會橫向聯合的體育治理結構中，政府部門主要有教育部下設文化、體育和青年政治部以及國家議會公共事務部、市政局公共體育服務設施保障機構。1998年，重新修訂的芬蘭《體育法》中，規定教育部和地方教育部門負責競技體育和大眾體育的政策制定，確保公民享有平等的體育權利，教育部和地方教育部門可以通過為非政府體育組織提供資金擔?；蛘咂渌绞綄崿F這一具體目標，比如，芬蘭體育聯盟30%的資金來源于政府部門以特定項目方式給予的資助[6]121。芬蘭國家議會公共事務部的主要職責是監督各級政府提供體育公共服務的質量，為國家體育事業的發展提出建議和議案。芬蘭市政局創立的公共體育服務設施保障機構，提供超過3萬項體育設施，其中95%歸地方政府所有和管理[6]122。盡管政府部門積極參與芬蘭體育治理，但事實上大量的非政府體育組織及其體育俱樂部才是芬蘭體育治理的具體實踐者，早在1980年《體育法》中就規定國家和地方政府只進行法律監控和資金介入而不具體管理體育事務。在芬蘭97%的體育俱樂部是非盈利性的，據統計芬蘭滑雪俱樂部擁有注冊會員150萬人、芬蘭定向越野俱樂部擁有注冊會員5萬人[8]，密布的俱樂部網絡構成芬蘭體育治理的核心。

1.4 日本體育治理結構清晰、歸屬明確、社會化程度高

日本體育治理結構簡約而清晰，分為3個部分：政府、體育協會、日本奧委會和大學委員會，其中政府負責學校體育和社區體育，體育協會主管各項俱樂部以提供公共體育服務、日本奧委會和大學委員會負責競技體育[9]51。

學校體育和社區體育的責任機構：國家層面是日本文部省下屬的體育與青少年局，地方層面的是教育委員會[9]116。體育與青少年局職責是制定體育政策、法律法規，提供資金支持，協調國內外體育賽事，對體育事務進行宏觀管理等。地方教育委員會負責具體實施體育政策法規，監督體育資金使用情況，管理地方體育場地設施，協調地方性非政府體育組織等。國家和地方政府的公共資金支持方向，主要是學校體育和社區體育領域，尤其是學校和社區的體育場地設施建設[10]。

體育協會是日本體育治理結構的核心，其職責主要是提供體育公共服務；日本體育協會是全國性綜合體育社團，在地方設有地方體育協會，終端包括大學、中學、企業和社區的體育俱樂部以及各單項體育俱樂部；日本體育治理結構的基礎是社區綜合性體育俱樂部——以社區內大學為基點、利用大學的體育場地和人才優勢、由社區居民自主運營的俱樂部[11]；日本政府高度重視非盈利性體育組織發展，賦予體育協會和俱樂部自主經營、自我管理的權力[12]，致力于構建以社會需求為導向、多元利益主體積極參與治理體育事務的結構?？梢哉f日本居民享受高度社會化的體育公共服務。需要指出的是日本體育協會及其管理的俱樂部都是公益法人，但是，日本職業棒球聯賽和職業足球聯賽的俱樂部是具有獨立法人資格的股份公司；其次，日本奧委會于1898年退出日本體育協會[9]127，具有獨立財團法人資格，主要負責競技體育的發展，方式是通過召集各級各類體育協會進行比賽，以選拔優秀運動員參加國際比賽。因此，日本的體育治理結構的特征之一就是結構清晰、歸屬明確。endprint

2 四國體育治理經驗的啟示

英國、美國、芬蘭、日本體育治理結構的演變，大體經歷“大社會→大政府→多中心網絡結構”的過程。體育治理的多中心網絡結構描述的是政府與市場、社會之間的關系，是一種跳出傳統官僚體制和市場機制的新模式，本質上是多元、自組織、合作的公共治理模式，其顯著特征是拋棄傳統行政管理的壟斷性和強制性，強調政府、企業、社會團體和個人的協商合作以及政府部門間橫向合作關系的重要性；不再要求政府去做什么和提供什么，而是希望政府立足宏觀層面制定政策，充分挖掘多元治理主體和各種管理手段的潛力；通過政府放權和授權，實現多元化主體、多中心結構、自我治理、平等共治；革除自上而下、等級分明的秩序，建立網絡結構多元治理主體之間平等對話的合作關系。

體育治理的多中心網絡結構在內部序列上有兩種傾向：一是先市場、后社會、再國家；二是市場的歸市場、社會的歸社會、國家的歸國家。

先市場、后社會、再國家是一種體育治理結構主次分明的發展思路。先市場——首先強調市場在資源配置方面的優勢，引導經濟體提供體育公共產品、經營職業體育、參與體育治理；后社會——在一些無利可圖的公共體育領域，在政府供給的基礎上著重提倡社會的公益服務性質；再國家——如果市場失靈和社會失靈同時發生，則采用國家干預的方式。事實上，體育治理體現的是一種理念，核心是將單一行政結構轉變為多元化結構、將單一主體轉變為多元主體協同共治、將體育治理手段從控制轉變為協調，而先市場、后社會、再國家只是序列問題。

市場的歸市場、社會的歸社會、國家的歸國家是一種關系結構清晰、責權利明確的發展思路。市場的歸市場——將職業體育置于市場中自負盈虧、自我發展，遵守市場經濟規則，國家不會干預；社會的歸社會——非政府體育組織遵循社會團體的行為規范，無需擔憂行政干預和經濟干涉；國家的歸國家——攸關國民健康的事業必須由國家投入，這是國家的職責，但有多種方式可以選擇。

可見，域外體育治理結構的經驗包括：厘清結構歸屬，明確責權利邊界，遵循市場優先原則，強化非政府體育組織的公益服務職能，充分發揮多元主體治理優勢，形成協商共治的局面。此時，政府成為退居幕后的“指揮者”——退出微觀領域、把控宏觀領域；介入公共領域、退出經營領域；強化行政服務、弱化行政管理；強化立法監督、弱化行政干預。

3 我國的體育治理

上述4國體育治理最終形成“多中心”網絡結構，而我國體育治理結構則呈現出一種“中心-邊緣”的特征。誠然，治理作為一種政治管理過程，也像政府管理一樣需要權威和權力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序[13-14]。在這個意義上，“多中心”網絡治理結構與“中心-邊緣”管理結構的目標一致，但是手段不同。

3.1 我國體育管理結構存在的問題

1）組織機構缺位與混置。

我國現行體育管理組織機構是4層級、5機構設置，即體育總局→省、直轄市、自治區體育局→地級市、自治州體育局→市轄區、縣、自治縣體育局；體育運動委員會、教育行政部門中設置的體育管理機構、工會、婦聯、共青團。

現行體育管理結構的突出問題是組織機構缺位，即體制內的體育組織機構設置只涵蓋4層級，鄉鎮級政府不設體育專門機構、教育部門中的專門體育管理機構被合并為“文教體衛辦”，農村地區“文教體衛辦”也不存在。組織機構缺位導致的突出問題是農村體育無法開展，沒有獨立的體育組織機構和專職的體育工作人員，體育管理成為村委會日常工作的額外部分，體育也就成為村長在農閑時考慮的節目之一。

現行體育管理結構的另一個弊端是一套人馬、多塊牌子的機構，這是因為人手不足、缺編應對體育事務的無奈之舉。一套人馬、多塊牌子導致的突出問題是學校體育互相推諉。

2）條塊分割與事權分離。

宏觀上，體育管理權力集中于國務院和各級政府；微觀上，體育管理權力集中于各級體育局領導。橫向上，各級體育部門只接受本級政府行政首長的領導；縱向上，各級體育部門只接受上一級體育部門的業務指導。由此，導致了“條塊分割”與“事權分離”的局面。

條塊分割導致體育部門無權要求教育、工會、婦聯、共青團部門配合，體育總局也無權要求地方政府做什么。導致我國體育部門“孤立無援”。

事權分離源于條塊分割，即體育權利配置縱向、橫向的割裂，地方體育局接受體育總局的業務指導，而體育總局在行政上沒有領導地方體育局的權力，地方體育局行政上只接受本級政府的領導并具體負責處理地方體育事務，體育工作的決策權、監督權、協調職能以及體育局領導的任免都集中于本級政府。由此，體育總局的政策措施往往要服從于地方政府的發展規劃。事權分離將地方體育局的領導權力限定在本級體育局機構內部，其利益只能是在本級政府內部爭取，而地方政府往往是把體育工作置于次要地位。顯然，在本級政府公務中，體育工作相對于經濟發展、城市建設、教育醫療等工作任務沒那么重要。

3）體育資源流動的阻滯。

中西部各省與“北上廣”之間存在體育資源差別并不可怕，體育部門與教育部門之間存在體育資源差別也不可怕，競技體育與群眾體育之間存在體育資源差別亦不可怕，可怕的是條塊分割、事權分離必然導致地方體育事務只能由本級政府負責，體育資源的權屬歸各級政府。不可避免地造成發達地區與欠發達地區體育資源的差別。在這種情況下，地區之間的體育資源也不可能流動，不存在共享體育資源的制度，體育資源的流動受到嚴重阻滯。

政府公共財政支出是唯一的投資渠道、各級政府部門是唯一的投資主體，既然體育發展所需資源全部由國家和各級政府投入，那么各級政府掌握全部體育資源也是理所當然。政府主導的計劃發展模式與社會主導的市場發展模式，實際上是兩種不同的利益訴求，但其最終目標都是構建一種體育服務的消費系統和生產系統的基本經濟結構。問題在于：社會主導構建的是一種符合市場經濟規律的需求決定供給；而政府主導構建的是一種計劃經濟體制的供給決定需求。endprint

3.2 我國體育由管理向治理轉變的策略

1）強調責任意識，構建“多中心”網絡化體育治理結構。

體育行政部門必須將以往目標管理模式轉變為多元治理模式——構建多中心治理結構、劃定多元治理主體的責權利邊界，以及采取措施實現多元治理主體之間的制衡。其次，責任意識體現在體育行政部門自我革新的行動上，任何體制背后都對應著穩定的利益結構和既得利益群體，體育管理體制改革難以推進正是它背后的利益結構難以優化整合。由體育管理結構向體育治理結構轉變顯然不是簡單的調整，而是要打破固有利益格局，是體育體制改革的深水區，這需要各級政府的政治勇氣和各級體育行政部門的無畏精神[15]。然而，時下體育行政部門的改革創新精神尚有不足[16]。

2）厘清關系和權利歸屬解決組織機構缺位與混置問題。

針對組織機構缺位及導致農村體育難以開展問題，體育行政部門立足于該放的放、該抓的抓——職業體育該放、群眾體育該抓。在我國城鄉失衡、區域失衡的情況下，農村地區設置專門體育機構、配備專門體育人才或許是不可能的，至少在很長一段時間難以實現。然而，農村體育攸關國民健康，應將其置于國家戰略加以重視，為農村和農民提供基本體育公共服務。以職業體育為代表的體育產業必須按照行業標準和相關者利益協商的原則，將其置于市場經濟體制中發展；競技體育是精英體育，服務對象決定其不能依賴公共財政投入，必須依靠市場運作。

政府在頂層制度設計上應該有更多作為——將現行體育組織機構分門別類重組，并清晰界定各個部門的“責權利”及其邊界。

3）解決條塊分割與事權分離問題。

“多中心”網絡化體育治理結構的外部圖景是體育行政部門、教育部門、文化部門乃至環保部門和城建部門等全社會橫向聯合，共同治理體育公共事務。

首先，以全社會橫向聯合治理體育公共事務，多部門聯合發文破解部門掣肘，比如，八部委聯合印發《關于加強大型體育場館運營管理改革創新提高公共服務水平的意見》（體經字[2013]381號）；其次，發揮本級行政的統領作用，借鑒中國足協“脫鉤”改革過程采用的“部際聯席會議制度”，調和體育結構外部利益關系。

當下，破解我國體育治理體系面對的條塊分割與事權分離問題，亟需構建一個運轉有效、執行有力的外部社會支持系統，這是我國學者提出體育資源跨界整合的正解[7]?？梢哉f，體育治理體系和治理能力現代化，取決于是否具備完整、適度、和諧、平衡的外部社會支持系統。未來，我國體育治理應盡力調動相關部門的力量，形成多中心協同共治的良好局面。

4）構建多元化治理主體應對體育資源流動阻滯。

“多中心”網絡化體育治理結構的內部圖景是體育行政部門、體育市場主體、體育社會組織、公民個體通過一定制度安排，合作互動、共同治理體育公共事務。

在中國的現實狀況下，體育資源地區之間的結構差客觀存在，其解決依賴于我國城鄉二元結構的打破、區域發展差距的縮小以及政治體制改革的進程，而不是簡單調整體育治理結構就能夠解決的。首先，明確體育行政部門的責任，從預算開始認真執行均衡發展戰略；其次，強調治理理念，搭建多中心治理結構，構建多元治理主體，理順體育內部結構權責利關系；再次，突出市場主體的作用，運用多樣化治理手段，引領市場主體供給體育公共產品；最后，發揮社會組織的優勢，以第三方的身份協調體育內部資源，實現體育內部資源的有效流動。

針對體育資源流動強調體育公共事務，由政府一元管理轉變為政府、市場、社會多元治理，實現體育資源投入從單一公共財政到多元主體協同轉變；遵循消費決定生產、需求決定供給原則，強調市場主體優先和體育社會組織的公益性，充分發揮多元主體治理優勢，形成協商共治的局面，實現全社會體育資源有效流動。體育產業應該是體育資源的主流，誠如有學者所言，競技體育必須要有強大的體育產業作為后盾[16]，而體育產業發展的動力應該是個體體育需求，及其體育消費能力相結合的有效需求，即只有在個體和社會的體育有效需求，與體育產業之間供需促進的市場交換過程中，才能實現全社會體育資源的有效流動。

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