檢察官提起行政公益訴訟原告資格探析

周昱君

[摘要]目前，在山東省內共有六處進行公益訴訟試點，行政公益訴訟占據了公益訴訟絕大多數的份額。試點中存在一些問題，包括法律規定不足、訴訟地位不明確、訴訟規則不明確等。文章針對檢察官在行政公益訴訟方面是否具備原告資格進行了文獻梳理，并對相關問題進行思考。

[關鍵詞]檢察官；行政公益訴訟；原告資格；比較分析梳理

一、檢察官提起行政公益訴訟原告資格的文獻

我國學界在行政公益訴訟的原告資格問題上，進行了較為深入的研究。其中，對于行政公益訴訟原告資格的理論基礎、憲法基礎、原告主體的橫向比較、域外分析、原告資格確立的憲政意義以及對于原告資格確定的現實建議這些方面都有所涉獵。文獻梳理的這部分，本文將對國內外針對行政公益訴訟方面的文獻資料進行總結與歸納。

（一）關于提起行政公益訴訟的原告資格的理論基礎

1.當事人適格理論

當事人適格理論的擴張是指當事人對于作為訴訟標的權利或法律關系可以實施訴訟并請求本案判決的資格。朱漢卿在《檢察機關的行政公益訴訟原告人的資格探討——以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為契機》一文中提出，將訴的利益付諸于檢察官，檢察官便也有了適格的當事人資格，這也和訴的利益學說相呼應。訴的利益擴張學說是指隨著不斷產生的新型訴訟以及人們利益訴求范圍的增加，使得訴訟利益也隨之上漲，對提起訴訟的主體相應也要從直接相對人擴張到第三人。

2.公共信托理論

公共信托理論強調公民以信托的方式讓政府來管理公共財產，故政府也將具備一定的財產訴訟權，也應當承擔一部分保護信托財產免受侵害的責任。在這種背景下，公民一旦發現相關政府機關在財產受到侵害時沒有按照法定程序向法院提起訴訟，那么將有權利以個人的名義向法院提起公益訴訟。公共信托的理論普遍得到學者引用與認可，大部分文獻中都有提及。

3.訴訟擔當理論

劉藝在《檢察機關提起公益訴訟必須厘清的幾個問題》中提出，檢察機關在行政公益訴訟中的身份來自于法律認可的訴訟擔當，行使的是訴訟實施權。訴訟擔當理論在理論基礎里算是觀點較新的理論。

4.利害關系理論

利害關系理論是最傳統的理論，指只有與案件有利害關系的人才可以成為原告。這一理論逐漸被實踐所淘汰。朱學磊在《論行政公益訴訟的憲法基礎——以傳統行政訴訟模式的合憲性危機為線索》一文中認為，利害關系要件和過于狹窄的受案范圍導致為數眾多的行政違法行為無法接受司法審查，延緩了行政法治的進程。權利的發展變化導致公民與行政行為的利害關系弱化，對權利救濟制度提出新的要求。

5.行政行為正當程序理論

行政行為正當程序理論即在對各個利益相關方的利益進行衡量之后由程序權利的享有者來接受原告資格。依據我國《憲法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》的相關規定可知，行政公益訴訟的原告資格受到法律保護。而權力制約理論則是指通過將國家的司法權、行政權以及立法權進行分割，從而讓三個權力進行相互牽制，以此來對提起公益訴訟的主體確定一個適合的范圍。

（二）提起行政公益訴訟原告資格的橫向比較

首先是檢察機關作為原告主體。劉藝在《檢察機關提起公益訴訟亟須厘清的幾個問題》中強調，在行政訴訟當中客觀法律秩序的保障主要依靠檢察機關對自身的法律監督職能有著充分的發揮，在進行行政公益訴訟時檢察機關將扮演原告的角色，其與被告之間的差異得到了進一步縮小，構建了更均衡的訴訟結構。檢察機關提起公益訴訟改變了行政訴訟法當事人的概念，其認為程序當事人在行政公益訴訟中將逐步取代利害關系人的角色。同時，劉藝在《檢察機關提起公益訴訟的道、理、勢》里詳細地論述了檢察機關作為原告主體的優勢。認為從“道”的角度看，檢察機關提起行政公益訴訟是充滿自信的制度選擇；從“理”的角度來看，國家憲法賦予了檢察機關提起公益訴訟的權力。從“勢”的角度看，當前我國所正在施行的制度格局也要求檢察機關發揮其提起行政公益訴訟的功能。雖然檢察機關提起訴訟有如此多的優勢，但不意味著其原告資格具有絕對性。劉藝在《準確理解和把握公益、訴訟、試點概念的內涵》里提到，檢察機關提起行政公益訴訟符合當前的實際訴訟環境要求，但同時我國的其他機關、組織或者公民的行政訴訟權力依然得到了保留，其同樣能夠成為行政公益訴訟主體。

其次是社會團體作為原告。張亞瓊在《論我國行政公益訴訟原告資格的確認》中提出，社會團隊與個人相比具備兩個方面的優勢：1.團體性優勢。社會團體通常都有一定的服務宗旨，其宗旨通常也是關于保護社會公共利益、國家利益以及成員利益等方面，故這些社團的建團宗旨與行政公益訴訟主體要求相契合。2.社會團體具備更強的訴訟能力。此外，如果原告主體是由公民個人來承擔，那么將原告資格賦予公民個人正是我國法治社會與憲法精神的體現，與上述法定說有直接相關的聯系。

最后，有文章批判環保部門作為行政公益訴訟的主體。曹樹青在《“怠于行政職責論”之辯——環保行政部門環境公益訴訟原告資格之論》一文里提出否定環保行政部門環境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責。

（三）提起行政公益訴訟原告資格的域外分析

美國有“私人總檢察長”制度，英國使用了一種混合程序，法國則是越權之訴，而諸如德國、日本等國家也將行政公益訴訟的原告資格賦予了一些政府機關部門，從而更好地維護社會公共利益。關于域外的比較，各類文獻中涉獵得十分廣泛。

（四）提起行政公益訴訟原告資格的憲政意義

檢察機關偵查權以及監督權等職能的發揮能夠通過賦予其行政公益訴訟原告資格而得到強化，而這也更加生動地體現了我國依法治國、執政為民、公平正義的精神，將行政公益訴訟原告資格賦予檢察機關對我國行政訴訟目標的達成以及功能的發揮提供了強有力的保障。

朱學磊在《論行政公益訴訟的憲法基礎——以傳統行政訴訟模式的合憲性危機為線索》中也從傳統行政訴訟模式遭遇合憲性危機這個憲法角度來進行分析，指出我國的行政公益制度較好地彌補了傳統行政訴訟模式中所存在的一些缺陷。endprint

（五）提起行政公益訴訟原告主體的趨勢

在行政公益訴訟原告資格的問題上，在未來構建一個能夠促進行政公益訴訟原告資格多元化發展的制度的觀點引起多方關注，多數文獻中都有所涉獵。思考

二、檢察官提起行政公益訴訟原告資格的相關

（一）關于行政公益訴訟的當事人

雖然劉藝教授在文章里曾經表示過，行政公益訴訟的當事人分為原告、公益訴訟人（即檢察機關）、被告三類。筆者覺得檢察機關在此就是原告，尤其是在環境污染的受眾較為廣泛的情況下，檢察機關代表人民提起行政公益訴訟，其本身在一定意義上就具有了擬制原告的這樣的身份。所以在具體的分類當中，原告和檢察機關的確是兩個主體，但是在法庭當中，檢察機關作為公益訴訟人就是原告。

（二）確定行政公益訴訟原告標準之思考

筆者認為此處的原告應該分為兩個原告，一個是實際當中受到損害的原告，一個是站在法庭里提起訴訟的原告。確定前者的標準是公共利益的確定，后者的標準是是否符合國家司法現狀。

西方發達國家在公共利益方面有一句諺語，即“利益是衡量訴權的尺度，無利益者無訴權?！彼^“公共”，是指不特定多數人，所謂“利益”是兩者具有向好的相關性。張千帆曾經在《啟動公益訴訟的條件——論美國行政訴訟的資格》里提到，只要原告所主張的利益大致可被認為在立法所要保護的范圍內，那么原告就被認為具備訴訟資格。然而實踐中并不能讓不特定多數人到法庭里去起訴，這樣不符合我國的司法現狀。檢察機關是法庭里的原告，就在于其符合我國司法的現狀，從主體上真正能做到與被告相均衡，目的上能夠做到為民請命，職能和法律上都有所依據，符合現實情況。

（三）從“訴”的角度看檢察機關作為原告提起行政公益訴訟的必要性

筆者認為，在我國檢察機關提起行政公益訴訟具有其必要性。一方面是現實的情況，行政機關的不作為和亂作為導致環境污染生態破壞，日益損害了老百姓的利益。另一方面則是從“訴”的角度來看，如果不由檢察機關行使訴的擔當，使得社會團體或者公民能夠隨意獲得行政公益訴訟的原告資格，將很容易導致行政公益訴訟泛濫的現象，極大地浪費司法資源，甚至導致法院系統工作癱瘓。在行政公益訴訟仍未發展成熟的時候，應由具有公權力同時也有法律賦予的監督權的檢察機關作為公益訴訟人。

（四）對于行政公益訴訟原告資格的未來發展趨勢

隨著我國行政公益訴訟的發展趨于成熟，檢察機關未必成為唯一的訴訟主體，這在將來會成為一個或然的趨勢。為了防止進行公共利益的維護時出現多個主體共同提起行政公益訴訟，導致訴訟混亂的現象出現，應當針對公民個人、社會團體以及檢查機關等獲得原告資格的順利來進行規定。在這種情況下法院將根據規定的順位關系來優先受理具備較高優先級的原告主體所提起的行政公益訴訟。本文認為檢察機關、社會團體以及公民個人這三者在取得原告資格的優先等級應當逐步降低，即檢察機關最優，其次社會團體，然后是公民個人。

[責任編輯：岳文可]endprint