農用地開發許可權市場化改革路徑之選擇

張先貴

就實定法層面而言，我國的土地管理權是由一系列權力組成的權力束結構體系*張先貴：《權力束視角下我國土地管理行為法權表達及意義——立足于〈土地管理法〉修改背景下的審思》，《社會科學輯刊》2016年第5期。。在這一權力束結構體系中，農用地開發許可權是其重要的組成部分，其存在的價值和功能主要是嚴格限制或控制農用地轉為建設用地的數量、規模和時速，以協調好耕地資源的保護與建設用地之供給二者之間的關系，從而力爭實現“雙?！?即“保紅線”和“保增長”)的目標。在我國現行土地管理權面向市場化價值取向改革的當下，農用地開發許可權亦不例外。具言之，長期以來，由于受傳統計劃經濟體制和路徑依賴慣性之影響，在農用地開發許可權法律制度目標的實現方式上，無論是實定法還是實踐，主要踐行的都是單一的“命令—服從”式的公法模式。就其本質而言，這一模式掩蔽和淡化了地方政府(主要是縣、市級人民政府)、農地權利人、集體經濟組織等多元化主體的利益訴求。實踐中，包括地方政府在內的諸多主體，實施繞開和規避農用地開發許可權的違法違規用地行為頻繁而又普遍，從而在一定意義上宣示了這一權力的運行步入了失靈困境。為此，立足于當下的客觀實際，面向市場化的價值取向來改革我國現行農用地開發許可權，以積極回應多元化主體的利益訴求，從而突破這一權力運行之困境，迫切而又必要。

故而，近年來，本著化堵為疏的理念，從積極回應多元化主體的利益訴求出發，圍繞著農用地開發許可權市場化改革的諸多試點方案或模式相繼出現，譬如，“土地換保障”模式、建設用地“增減掛鉤”模式、“地票交易”模式，等等?？陀^而言，盡管這些不同的試點模式或方案因其自身存在程度不同的缺陷和弊病而在實踐中引發了許多爭議和糾紛，但不可否認的是，這些不同的模式或方案都是對我國現行農用地開發許可權市場化改革的最為直接的宣示，或者說構成了我國當下農用地開發許可權市場化改革路徑的演進歷程。

當然，由此而帶來的問題是：法理上，上述三種不同試點方案的利弊何在？我國當下農用地開發許可權市場化改革路徑究竟選擇何種模式或方案更為穩妥？一旦選擇某種具體方案后，現行的實定法層面該如何應對？鑒于此，本文主要以我國農用地開發許可權市場化改革路徑之選擇為研判對象，擬對上述問題作深入的法理求解。實際上，在我國土地制度改革踐行“實驗主義”進路的當下，從法理層面，認真對待這些不同試點方案或模式，吸取其教訓、積累其經驗，具有非常重要的理論價值和實踐意義。

一、初級形態：“土地換保障”模式

就“土地換保障”模式而言，其在實踐中主要是以農民自愿放棄宅基地使用權和承包地使用權，然后獲取市民的身份和相關社會保障的權益為基本特征。盡管各地在實踐中針對這一模式實行了諸多具體的不同形式，但基于其具體內容上的大同小異，總體上可將其概括為“承包地換社?！薄罢負Q住房”模式；具體而言可分為以下四種模式：

一是2005年天津的“宅基地換房”模式。在這一模式中，華明鎮作為天津“宅基地換房”審批試點鎮，該鎮的農民可以用自己的宅基地，按照規定的置換標準換取小城鎮內一套住房，遷入小城鎮居住*劉潤秋：《土地流轉占補平衡：典型模式與制度缺陷》，《社會科學研究》2011年第4期。。

二是2008年浙江嘉興推出的“兩分兩換”模式。在這一模式中，宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開。以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式*周林潔：《兩分兩換：嘉興快速穩健推進新型城市化的理性選擇》，《城市發展研究》2011年第3期。，按照“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的要求，以達到“農業生產經營集約、農村人口要素集聚，提高農民生活水平和生活質量”的目的*王彧、郭錦輝、張海生：《“兩分兩換”：嘉興探索優化土地資源》，《中國經濟時報》2009年10月15日第4版。。內容上，這一模式乃是農民以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障的本質體現*仇恒喜、汪雷：《“兩分兩換”助推農村土地變遷：基于嘉興經驗的理論分析》，《經濟社會體制比較》2010年第6期。。

三是2006年成都市溫江區實施的“雙放棄、三保障”模式。所謂“雙放棄”，是指農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。而“三保障”是指農民變成市民需要的三個保障條件：一是能夠在城市的二、三產業就業；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能夠在城市居??；三是能夠享受城市居民享受的社會公共服務*孫建偉：《建設用地置換視域下土地發展權的法理基礎與制度構造》，《暨南學報》2017年第12期。。

四是2010年重慶市戶籍改革中的“宅基地換住房、承包地換社?！蹦Ｊ?。就這一模式而言，當地政府曾形象地將這一改革措施稱為轉戶農民自愿“脫掉三件衣服，穿上五件衣服”。所謂“脫掉三件衣服”是指轉戶農民放棄農村土地承包經營權、宅基地使用權和林地使用權，而“穿上五件衣服”是指穿上包括城市就業、社保、住房、教育、醫療在內的五件衣服。

客觀而言，在“土地換保障”模式下，農民將其閑置的宅基地使用權置換城鎮房地產，將其分散的土地承包經營權置換城市市民享有的社保，至少有以下幾個方面功能：一方面為地方政府在新增加建設用地指標持有不足的情形下的農轉非提供了新的路向，體現了化堵為疏的創新理念；同時，這亦有助于解決當下我國農村宅基地使用權大量閑置而導致的資源得不到有效利用的困境。另一方面這有助于將分散的土地承包經營權集中起來，進行規?；洜I，對推動農地資源的有效利用，實現這一財產價值的最大化，推動農村集體經濟的有效實現具有重要意義。不過，從實踐來看，這一模式的缺陷亦是非常明顯的：

其一，合法性受質疑。從“土地換保障”模式的內容來看，其主要包括“承包地換社保、宅基地換住房”兩大方面，顯然，“承包地換社?！泵黠@違法了我國現行《土地管理法》第4條、第44條之規定，即在現行法上，對于將農用地轉為非農用地，從事農地非農化開發建設，必須依法辦理農用地轉用審批手續。國家設置這一程序就是為了保護18億畝耕地紅線，進而實現國家糧食安全的重大目標。因此，如果允許地方政府與承包地使用權人之間進行互換，并允許地方政府取得土地承包經營權后進行農地非農化開發建設的話，這顯然是對現行土地用途管制的規避和繞開，有違我國現行耕地資源保護的諸多制度性安排，因而其合法性面臨正當性危機。

其二，置換范圍偏狹、受限較多以及遠郊農村難以分享城市化帶來的利益。從實踐來看，對于“宅基地換住房”模式而言，盡管其具有諸多的功能和價值，譬如，對于政府來講，這一模式為其提供了規劃外新增建設用地，從而解決了新增建設用地供需之間的矛盾；對于農民來講，在這一模式下，經過置換后，農民的財產性收入會得到明顯提高，但是，“宅基地換住房”模式存在的最大缺陷是，城鄉建設用地置換的范圍非常狹窄，僅僅是對城市周邊農村集體土地上的宅基地進行置換，被置換出來的建設用地指標與具體地塊相捆綁?？陀^而言，這一做法雖然有助于控制交易范圍，被復墾的耕地在數量和質量上能夠得到一定程度上的保障，而且國家監管的成本亦較低，但是對于廣大偏遠的農村(即遠郊農村)而言，在這一模式下，由于其遠離城市，雖然存在大量閑置的集體建設用地，但不能用于城市建設用地指標，因而其難以分享城市化帶來的利益。這顯然會造成不同地區農村之間發展上的不平衡。

其三，違背自愿原則，農民權益沒有得到很好的保障。在“土地換保障”模式下，無論是“宅基地換住房”，還是“承包地換社?！?，均應遵循自愿原則，即只有獲得農民的同意，方可實施這一政策。然而，從實踐來看，地方政府為了獲得規劃外的新增建設用地，往往在行政權的主導下集中統一推進這一政策試點，少數農民的不自愿被集體多數決原則所綁架，出現了所謂的“農民被上樓”等事件，損害了部分農民的合法土地權益，嚴重影響了社會的穩定*參見周仁標《論社會穩定與地方治理》，《安徽師范大學學報(人文社會科學版)》2017年第5期。。另外，對于農村土地承包經營權的流轉亦是一樣，必須遵循自愿的原則。但在“承包地換社?！蹦Ｊ较?，變相地強迫農民流轉土地的現象時常發生。這些違背農民自愿原則的行為，最終使得試點政策實施的效果大打折扣。

其四，沒有充分利用市場機制來配置資源，名為交易，實為行政決定，是計劃配置資源的實質體現，難以實現農民權益保護的最大化目標。從形式上講，無論是“宅基地換住房”，還是“承包地換社?！?，都應遵循市場規律，充分利用市場機制來實現資源的優化配置，但從實踐來看，農民騰退出來的宅基地能夠置換政府提供的多大面積的住房幾乎都是由行政機關來決定的，并沒有體現市場交易的屬性。實際上，盡管城市房地產的價格要高于農民住房財產權的價值，但是城市建設用地使用權是有期限限制的，而農民的宅基地使用權帶有福利屬性，是國家無償分配的，具有時間上的永久性或無期限限制等特征。因而，從長遠來看，農民將其無期限限制的宅基地使用權置換有期限限制的建設用地使用權，未必能夠實現農民權益的最大化。

由此可見，作為我國現行農用地開發許可權市場化改革雛形的“兩分兩換”模式，因主要踐行的是行政權主導下的“命令—服從”模式，而使其具有市場化交易之形而無之實。另外，這一模式的設計更主要是為地方政府尋求規劃外建設用地指標提供思路，體現了積極回應地方政府獨立利益訴求的鮮明特征，而忽視了對農民、集體經濟組織等其他主體之利益訴求的有效回應和保護。是故，這一模式的內在結構亟須調整和升級。

至此，法理上，將“兩分兩換”模式定位為我國農用地開發許可權市場化改革路徑的初級形態，較為妥當。

二、中級形態：建設用地“增減掛鉤”模式

鑒于“土地換保障”模式僅是我國農用地開發許可權市場化改革路徑的初級形態，以及這一模式存在上述諸多的缺陷，克服這些弊病，升級其形態，尤為必要。在這一背景下，建設用地“增減掛鉤”模式(又稱為“指標掛鉤”模式)應運而生。根據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發[2008]138號)的規定，所謂城鄉建設用地“增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標*國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發[2008]138號)第2條的規定。。城鄉建設用地增減掛鉤制度以項目區為單位組織實施工作，通過試點規劃下達周轉指標進行調控管理，在規定時間內用拆舊地塊整理復墾的耕地面積歸還周轉指標*國土資源部《關于規范城鎮建設用地增減掛鉤與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》(國土資發[2005]207號)。。2004年成都市成為“增減掛鉤”模式的最早政策試點，之后國務院和國土資源部相繼頒布一系列文件對這一模式進行規范。為防止“增減掛鉤”項目帶來的風險，國土資源部于2006年發布了《關于天津等五省市城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤等第一批試點的批復》(國土資函[2006]269號)，明確批準天津、江蘇、山東、湖北、四川五省市作為城鄉建設用地增減掛鉤首批試點地區，并且明確要求“增減掛鉤”項目須經國土資源部審批，“增減掛鉤”指標只能在項目區內流轉。2009年又批準了19個省區加入城鄉建設用地“增減掛鉤”試點地區。

相對于“土地換保障”模式，“增減掛鉤”模式具有以下幾方面優點：

其一，城鄉建設用地“增減掛鉤”項目的實施半徑擴大，實施范圍擴大到包括遠郊農村在內區域。顯然，這改變了“土地換保障”模式下被置換出來的建設用地指標與具體地塊相捆綁的特征，從而意味著被置換出來的建設用地指標開始突破了具體地塊的限制*李海梅：《城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的異化風險及預防》，《中州學刊》2013年第1期。。另外，“增減掛鉤”項目實施范圍的擴大，使得區域之間的比較優勢更加凸顯*茍興朝：《城鄉建設用地增減掛鉤中農民合法權益保障研究——基于馬克思級差地租理論視角》，《農村經濟》2012年第4期。。

其二，將遠郊農村閑置的宅基地、集體建設用地整理后置換出來的建設用地指標，在“增減掛鉤”項目范圍內可以獨立交易，即用于城市近郊農用地轉用指標或新增建設用地指標。這一方面可以在不增加建設用地總量指標、不減少耕地保有量指標的情形下，解決城市新增建設用地指標供需之間的矛盾，實現耕地資源的有效保護與經濟不斷發展的雙重目標，即達到“雙?！?保紅線、保增長)的要求；另一方面，這一做法對于克服廣大邊遠地區農村不利的區位因素，使其在城市化過程中亦能夠分享相應的城市化收益具有十分重要的意義。此外，這一做法對于實現城鄉建設用地之空間上的優化布局，提高土地資源利用效率亦起到了非常重要的推動作用。

其三，相對于“土地換保障”模式而言，“增減掛鉤”模式的最大優點在于，沒有違反現行的法律法規的規定。相反，這一模式是在現行體制內對當下我國土地管理模式的一種創新*程世勇：《中國農村土地制度變遷：多元利益博弈與制度均衡》，《社會科學輯刊》2016年第2期。。盡管這一模式在實踐中出現不同程度的偏差和異化，但在筆者看來，這一模式具有相當的合理性、正當性和科學性，尤其是在當下我國社會轉型時期，對創新我國土地管理模式意義重大。

當然，任何事物都是利弊共存，城鄉建設用地“增減掛鉤”模式雖然具有上述諸多優點，但亦同樣具有諸多不足之處：

其一，在“增減掛鉤”項目實施中，“掛鉤”項目的實施半徑被嚴格限制在具體實施的地方的項目區內進行，其指標的運行是按照“總量控制、封閉運行”的原則來交易。這意味著將農村閑置的宅基地和集體建設用地復墾所騰退出來的建設用地指標只能在項目區范圍內進行小范圍的置換，而不能突破項目區范圍進行置換。而有關項目區的選定需要獲得國土資源部的審批，由國土資源部來決定項目區的位置和范圍，并進而決定“增減掛鉤”指標交易的范圍和半徑。因此，可以說，“增減掛鉤”項目實施權完全由政府決定，“增減掛鉤”項目中指標的交易半徑和范圍仍然受諸多的限制。

其二，在“增減掛鉤”項目實施中，由于建設用地指標是在事先選定的項目區范圍內進行的封閉式交易，對于建設用地指標的供給主體和需求主體而言，雙方都是確定的，沒有其他交易主體可供雙方選擇，這意味著封閉的指標交易市場缺乏競爭性，類似于雙邊壟斷的市場結構*張海鵬：《我國城鄉建設用地增減掛鉤的實踐探索與理論闡釋》，《經濟學家》2011年第6期。。此外，在這一模式下，指標定價等諸多事項完全是由政府決定的，而不是利用市場機制來發現指標的價格。因此，總體上而言，“增減掛鉤”指標被嚴格限制在項目區內進行交易明顯缺乏效率，市場機制難以得到充分的發揮。

其三，在“增減掛鉤”項目實施中，由于項目實施的位置和范圍完全是由政府決定的，這必然會帶來這樣的結果，即被選入項目區的遠郊農村，通過對集體建設用地的整理獲得的建設用地指標，在流轉到建新區后，可以獲得高額的補償款；而那些沒有被納入項目區的遠郊農村，則無法通過整理閑置的宅基地和集體建設用地進行指標流轉來獲得收益。因此，這不利于實現與項目區相似情形和條件的其他遠郊農村集體經濟組織的發展，相反，這一模式的實施會帶來一定程度上的不公平性。

其四，在“增減掛鉤”項目實施中，實行的是先占地再補地原則(即“先占后補”原則)，即先占用耕地建設，再在項目區范圍內進行補償耕地，這在實踐中經常會出現“占有余”而“補不足”的弊端。顯然，這對保護有限的耕地資源極為不利。

由此可見，相對于“土地換保障”模式而言，作為我國農用地開發許可權市場化改革路徑的“增減掛鉤”模式，在具體的實施方式上明顯有所升級。換言之，盡管現行的“增減掛鉤”模式受到較多的行政權主導，仍然需要對其內在的結構進行升級或革新，以提升其市場化的程度，但不可否認的是，相對于“土地換保障”模式而言，這一模式在指標市場化交易的范圍和力度上明顯有所突破。因此，將“增減掛鉤”模式定位為我國農用地開發許可權市場化改革路徑的中級形態，較為妥當。

三、高級形態：“地票”交易模式

正是由于“增減掛鉤”項目在實施的過程中存在上述諸多的不足，影響了公平和效率價值的有效實現，為突破這一困境，以重慶為代表的“地票”交易模式由此而產生?！暗仄薄苯灰子址Q為指標交易，是與實物交易相對的概念*根據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》的規定，農村土地交易所交易品種包括兩種：一是實物交易，稱之為實盤，包括農村集體土地使用權、農村承包經營權流轉和林權交易等；二是指標交易，即地票交易，稱之為虛盤。。對于“地票”交易而言，其交易的對象乃是“指標”，這里的指標乃是建設用地(掛鉤)指標。所謂建設用地掛鉤指標是指將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、集體建設用地(鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業用地等)復墾為耕地后，可用于建設用地的指標。因此，“地票”交易實質上就是建設用地指標的交易。就其基本原理而言，其“是將農村閑置的宅基地、集體建設用地等整理、復墾成耕地，經相關行政主管部門驗收合格后產生相應的用地指標(即新增建設用地指標或建設用地掛鉤指標或地票)，然后由土地行政主管部門向土地使用權人發給相應面積的‘地票’憑證，并在農村土地交易所公開交易，需要建設用地的人可以通過公開競購的方式取得該用地指標后，可以申請將其納入年度新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地”*王彥美、谷達華、牛德利、汪鵬：《重慶市地票交易中置換耕地折算方法研究》，《國土資源科技管理》2010年第5期。。換言之，地票交易也就是“獲得對土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍的農村進行等量新增建設用地征購的權利”*梅哲、陳霄：《城鄉統籌背景下農村土地制度創新——對重慶土地制度改革的調查研究》，《華中師范大學(人文社會科學版)》2011年第3期。，并在指標落地時(即該買家通過公開的市場招、拍、掛程序后，最終競拍成功)支付地票費沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費。

相對于上文所談的“增減掛鉤”項目模式而言，“地票”交易模式乃是對“增減掛鉤”項目模式的進一步貫徹和創新，而非變革。不過，二者都是為城鄉建設用地增減平衡的目標服務的。換言之，“地票”交易模式優化了城鄉建設用地增減平衡目標的實現方式，是對“增減掛鉤”項目模式所存在的缺陷進行改進和優化的重大創新和完善。因此，相對于“增減掛鉤”項目模式而言，“地票”交易模式具有如下幾方面優點：

其一，“地票”交易實現了指標的市場交易，有助于政策效率價值的提升。在建設用地“增減掛鉤”項目模式的實施中，“掛鉤”指標的交易雙方都是確定的，沒有第三方交易主體可供選擇，而且指標的交易價格也是完全由政府決定的。而“地票”交易模式在允許“增減掛鉤”的范圍內適用市場競爭的方式，即由指標的供給方(拆舊區)和需求方(建新區)自由選擇各自的交易對象。顯然，這一做法標志著指標交易從計劃管制走向了市場化競爭，指標的價格亦不再由政府完全定價，而是在市場的競爭中被發現。

其二，當賦予指標的供給方(拆舊區)和需求方(建新區)自由選擇各自的交易對象時，就意味著指標交易對象的逐漸增加，即指標供給主體和需求主體的多元化。顯然，這一方面擴大了“增減掛鉤”的范圍，使農村閑置的宅基地和集體建設用地能夠大范圍、遠距離的置換。從重慶的“地票”交易結果來看，遠郊農村的建設用地指標可以賣到主城區，用于主城的建設用地，而且價格較高。這不僅能夠提升遠郊農村的土地價值，而且亦有助于城鄉建設用地的優化布局。另一方面指標交易主體的增加亦使得指標交易的組織形式發生了重大變化，即由之前的一對一談判模式轉變為交易所內的多方參與模式。此時在交易所內交易的掛鉤指標就屬于我們所說的地票。

其三，“地票”交易模式采取的是“先造地后用地”的模式，即先把農村閑置的宅基地、集體建設用地復墾為耕地后，才能在城市增加等量的建設用地。這一做法顯然改變了“增減掛鉤”項目模式下的“先占后補”原則，有助于更好地保護稀缺的耕地資源。

鑒于“地票”交易所具有的上述諸多功能和特點，學界給予了較多的好評。譬如，有學者指出：“在目前我國經濟高速發展對土地形成特別依賴和糧食安全、耕地保護紅線不能突破的雙重壓力下，如何走出一條既能有效保護耕地，保住耕地紅線，又能不影響而且能夠支持經濟快速發展，是擺在我們面前一道難以破解的國家難題。重慶首創的‘地票’交易，無疑是為這道國家難題的破解尋求出了一個新的方向?！?劉俊、楊惠、白慶蘭等：《地票的制度基礎與法律性質》，北京：法律出版社，2012年，第19頁。亦有學者指出，之所以設計指標或者地票這個形態，無外乎有兩個原因：一是“隨著城市化、工業化的快速發展，城鎮建設出現了極度膨脹，城鎮建設用地的緊張和農村宅基地閑置的城鄉二元土地結構矛盾越來越突出，直接影響我國城鄉統籌發展的步伐”*馬智利、李軍、段大玲：《基于地票制度下的成渝宅基地流轉模式對比分析》，《蘭州商學院學報》2012年第4期。；二是零星散布在廣大農村的土地特別是宅基地、集體建設用地要實現有效流轉是很困難的，只有把“農民自愿申請的，經過整理整治的，按照統一標準驗收合格的”土地用途屬性轉化為指標形態，才能真正推動它實現遠距離、大范圍的流轉*梅哲、陳霄：《城鄉統籌背景下農村土地制度創新——對重慶土地制度改革的調查研究》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2011年第3期。。亦唯有如此，這些在區位上不占優勢的土地資源價值才能得以有效實現，其權利人方可分享城市化背景下的巨大土地收益。此外，還有學者從證券化層面指出：“地票交易制度的價值在于通過證券化形式創新土地交易方式，發揮了統籌配置城鄉建設用地資源的作用，創造性地運用了證券化的融資功能、資源優化配置功能、財富收入分配功能以及公共政策促進功能，為農村集體建設用地資本化，以及建設城鄉統一建設用地使用權市場化探索了新途徑?！?岳彩申、張曉東：《證券化視角的地票交易制度創新及立法路徑》，《重慶社會科學》2011年第9期。

實際上，在我國城鄉社會二元結構已被逐漸打破、城市就業市場已經全面向農村勞動力開放、土地對農民生存保障功能越來越弱化、農民生存依賴的多元格局已經基本形成、戶籍制度改革正在緊鑼密鼓推進的社會背景下，挖掘農村閑置的宅基地和集體建設用地，將其復墾為耕地，置換成城市發展所需要的建設用地指標，即“地票”交易，不僅必要而且可行?？梢哉f，這樣的改革創新，完全實現了在不減少耕地資源的前提下，保證城市經濟的快速發展的“雙?！蹦繕?，符合國家節約、有效利用土地資源的指導思想和原則*劉俊、楊惠、白慶蘭等：《地票的制度基礎與法律性質》，第19頁。。另外，必須指出的是，我國對新增建設用地實行指標管理的目的在于防止耕地“農轉非”的失控，從而影響國家的糧食安全目標之實現。但從實踐來看，國家每計劃年度內下達的新增建設用地指標往往難以滿足地方經濟發展的需要，通過復墾所產生的指標便成為補充建設用地的重要來源。因此，在城市化、工業化快速發展的社會背景下，如何協調好經濟建設與耕地資源保護的關系是一個亟待解決的難題，“地票”交易制度無疑是一個積極的探索。重慶的“地票”制度在有效地保護稀缺的耕地資源，確保耕地的占補平衡，盤活農村閑置的宅基地、集體建設用地，實現農村土地資源的節約集約利用，推動偏遠地區農村經濟的發展以及解決城鎮建設用地短缺方面起到了重要作用。是故，有學者認為，在重慶和成渝經濟區統一的“地票”交易市場穩定運行一段時間后，應積累其經驗，逐步建立全國性的統一“地票”交易市場，以此實現全國范圍內城鄉建設用地的合理配置，這將有力地推動我國城市對農村的反哺、工業對農業的帶動，從而真正地實現統籌城鄉的協調發展目標*謝來位：《成渝地票交易制度及其價格形成機制比較》，《價格理論與實踐》2011年第8期。。

當然，亦有學者指出重慶“地票”交易制度在運行中出現了一些社會問題，譬如，出現了功利主義需求與制度理性相沖突、政府機構職能異化、農民權益保障不足、政策調控高而市場機制弱化等現象，而這些因素制約著地票制度的良性發展。針對上述問題，這學者進一步指出，地票制度的改良應當實現權益保障機制的修正與完善，充分發揮政府的管理和服務職能，建立健全農民利益表達、分配和保障機制，進一步完善地票交易的制度設計、運作模式和監管體系*楊飛：《反思與改良：地票制度疑與探——以重慶地票制度運行實踐為例》，《中州學刊》2012年第11期。。

在筆者看來，盡管“地票”交易在實踐中暴露出了一些問題，亟須進行完善，但并不能由此而否認這一方案的必要性與可行性。從本質層面而言，如果說“土地換保障”模式、建設用地“增減掛鉤”模式分別屬于指標交易市場之初級形態和中級形態的話，那么重慶的“地票”交易模式則屬于指標交易市場的高級形態。

綜上述及，圍繞著農用地開發許可權市場化改革的路徑探索，先后經歷了“土地換保障”模式、城鄉建設用地“增減掛鉤”模式和重慶“地票”交易模式三種形態。就其實質而言，三大模式的內容均是圍繞著指標交易這一核心議題而展開的。以歷時維度觀之，三大模式的演變體現了指標交易從初級形態到中級形態再到高級形態的發展歷程，標志著我國農用地開發許可權市場化改革路徑的不斷優化、升級和更新。相比較而言，現行的“地票”交易模式乃是目前農用地開發許可權市場化改革的最佳路徑選擇。從某種意義上講，這一模式代表著我國現行農用地開發許可權市場化改革路徑的未來路向。就其緣由而言，這是由現有的制度資源約束條件、三種模式的內在變遷之規律、社會效果之比較以及制度運行成本和效益之權衡等多種因素所決定的。具體而言：

其一，從現有的制度資源約束條件來看，“地票交易”模式為最佳的路徑選擇。實踐中，地方政府能否將具體地塊的農用地轉為建設用地從事農地非農化開發建設，主要取決于其是否持有新增建設用地指標。借由指標這一數字化形式來對地方政府農轉非進行嚴格控制，構成了我國土地管理的重要特征?，F行法上的土地用途管制、土地開發許可等制度均是踐行指標管制模式的制度表達。

鑒于這一制度構造樣態和路徑依賴的慣性，當下的“地票交易”模式乃是在繼續踐行新增建設用地指標行政配置模式的基礎上，在一定的條件下，借由市場機制，實行用地指標的市場化交易，從而解決指標行政配置模式的不足，以此回應多元化主體的利益訴求。換言之，“地票交易”模式并不是對傳統指標行政配置模式的徹底否認，而是在對傳統指標計劃配置機制之完善的基礎上所做出的一種嘗試，或者說一種創新。因此，相對而言，實施“地票交易”模式，并不是對現行的制度體系的徹底變革，而恰恰是在受現有制度資源約束條件下的一種創新。

其二，從三種模式社會效果之比較來看，“地票交易”模式為最佳的路徑選擇。上文已對“土地換保障”模式、建設用地“增減掛鉤”模式以及“地票交易”模式的各自利弊進行了詮釋，不難看出，行政權主導最為鮮明的“土地換保障”模式，有市場化交易之形而無其實，農民“被上樓”事件的頻發宣示這一模式亟須革新或調整。建設用地“增減掛鉤”模式，雖擴大了市場化交易色彩，降低了行政權主導的程度，但因其始終是在項目區內進行封閉式交易，并且在指標交易的價格上實行的是政府定價，最終使得這一模式效果不佳，難以真正發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，進一步制約了土地指標交易市場的擴大化。而“地票”交易，則體現了鮮明的市場化交易色彩，其不僅有地票交易所等市場化的交易機構，而且交易的對象面向不特定的市場主體，此外指標交易的價格等諸多事項亦非借由行政方式事先來確定*文蘭嬌、張安錄：《地票制度創新與土地發展權市場機制及農村土地資產顯化關系》，《中國土地科學》2016年第7期。。因此，可以說，“地票”交易的市場化程度最高，其社會效果亦是最佳的。目前，有許多地方都在推廣這一模式*馮應斌、楊慶媛、慕衛東、劉燕：《地票交易制度創新成效及其推廣復制建議》，《經濟體制改革》2016年第6期。。

其三，從三種模式內在變遷之規律來看，“地票”模式為最佳的路徑選擇。從上文的分析來看，“地票交易”模式的產生，乃是在“土地換保障”模式、建設用地“增減掛鉤”模式的基礎上不斷完善和升級的結果。因“土地換保障”模式面臨行政權主導和合法性危機的質疑，而被建設用地“增減掛鉤”模式所取代。雖然“增減掛鉤”模式體現了指標交易的市場化色彩，但在項目區的選擇、指標交易的對象以及價格等事項上仍是由行政權主導和決定，制約了土地指標交易市場化的規模和范圍，因而其效果并沒有得到很好的發揮。為克服“增減掛鉤”模式的弊端，“地票”交易模式應運而生。并且，這一模式主要致力于充分發揮市場機制來解決指標交易這一難題。由此可見，從“土地換保障”模式到建設用地“增減掛鉤”模式再到“地票交易”模式的演進歷程，不僅宣示了我國農用地開發許可權市場化改革路徑漸趨理性化和成熟化，而且亦充分體現出制度步入理性軌道的內在變遷脈絡。

其四，從制度運行成本和效益來看，“地票交易”模式為最佳的路徑選擇。從法理上講，任何路徑的選擇都需要考量其成本與效益，農用地開發許可權市場化改革路徑之選擇亦不例外。只有以最小的成本，獲得最大的效益，方可使得所選擇的路徑符合比例原則，進而實現社會各方主體利益之平衡的目標。前文已述，當下試點政策所踐行的“地票交易”模式，是在踐行現有的制度資源約束基礎上所做的創新，其不僅能夠克服傳統新增建設用地指標行政配置模式所存在的諸多缺陷，而且亦因其不動搖現有的制度規范體系，而使得這一模式或方案的運行具有成本低、風險小、各方主體可接受性較高等諸多優點。

此外，這一模式踐行化堵為疏的理念，充分利用市場機制，不僅積極回應地方政府獨立的利益訴求，為地方政府尋找規劃外建設用地指標創造了一種思路，而且亦順應社會情勢變遷之需要，對農民、集體經濟組織等各方主體的利益訴求做出了積極回應?？梢哉f，從制度設計的彈性化角度來講，將不同主體的利益訴求嵌入規范結構體系中，是“地票”交易模式最為創新的亮點。這不僅降低了制度過于剛性而使其難以激勵不同主體自覺遵守的弊端，而且亦實現了社會轉型時期制度革新成本最低、收益最大的目標。

當然，最后需要指出的是，盡管這一模式還存在諸多不完善的方面，但在大的方向層面并沒有問題，我們只需要針對這一模式存在的缺陷和不足進行體制內的改進和完善即可。就此而言，在筆者看來，現階段，針對“地票交易”這一新生事物，在法律適用層面，可將其納入地役權法律制度范疇來調整和規制。但從長遠層面來講，應在深入挖掘地票交易之獨特性的基礎上，遵循其內在的特殊性面相，構建土地開發權交易法律規范體系來調整之，宜是較為理性的選擇。

四、結 語

明晰土地產權、推動土地要素市場化和變革政府土地管理體系，構成當下我國土地制度改革的主要內容。盡管前兩項屬于我國土地財產權結構改革的主要內容，而最后一項則屬于我國土地管理權的內容，但須指出的是，明晰土地產權和推動土地要素市場化兩大目標的實現離不開政府土地管理體系的改革。就此而言，改革我國現行土地管理權制度，不僅是突破這一權力運行困境的現實需要，而且亦是優化我國土地財產權結構的有力保障。

作為我國土地管理權重要組成部分的農用地開發許可權，在面向市場化價值取向改革過程中的路徑選擇無疑是前提性的議題。通過從法理層面對諸多試點方案的觀察，可知我國農用地開發許可權市場化改革路徑呈現出內在的變遷脈絡，即初級形態的“土地換保障”模式、中級形態的建設用地“增減掛鉤”模式到高級形態的“地票”交易模式?；诠胶托蕛r值之考量，當下的“地票”交易模式宜是我國農用地開發許可權市場化改革路徑之最為理性的選擇。故而現行法應認真對待這一新生事物。當然，將“地票”交易模式嵌入我國現行法體系中，亟須從法效應層面科學評估這一新生事物對我國現行的土地規劃權、土地用途管制權、土地征收權等土地管理權的影響，并在立法上作出積極的回應。就此而論，本文的研究僅是開始，希冀能夠引起學界對這一議題展開更為深入的研究。