效仿商鞅變法，推動公安機關執法質量戰略管理創新

侯強龍

執法質量是公安機關的生命線，是執法規范化建設的根本、主流砥柱，關系到執法公信力和群眾滿意度，關系到公安機關的形象，關系到社會的和諧穩定。是公安民警必須高度重視的重大問題。

秦國的軍隊之所以能統一天下，不在于秦國的兵將驍勇善戰、所向披靡，而在于秦國商鞅變法實行的廢除舊世卿世祿制，“獎勵軍功制度”；秦國的治安之所以道不拾遺、夜不閉戶，不是因為秦國的人民善于守法、遵循法道，而在于秦國實行了“連坐制”，輕罪重罰，讓人不敢輕易犯罪；秦國國力的強盛不在于秦國的土地多富饒、農業多發達、地理位置多么優越，因為楚國、趙國、魏國都比秦國條件要好，而在于秦國商鞅變法實行的廢井田、重農桑的發展策略。由此可見，一個國家的強盛不在于人力、物力資源富有程度，而在于其形成的變法合力，在于其敢于變法，沒有變法就沒有強大的國力，沒有強大的國力就無法統一天下。

目前，秦國的商鞅變法并不會隨著歷史的車輪而被埋沒，對我們當下依然有很強的借鑒意義和啟示。目前，我們的執法規范化建設正在推進中，為了深入推進這種進程，打破機制性障礙或遲鈍，我們必須要敢于“變法”，只有變法，才能更好的“執法”；執法以變法為前提，變法以執法為目的，二者統一于執法為民的價值取向。

本文就從商鞅變法角度來論述公安機關執法質量創新管理。

一.存在問題

（一）法律文書寫法不統一、不規范。

一是民警對于法律文書的填寫主觀隨意性大。出現的一種怪象是：對于一種法律文書，有多少辦案單位就有多少種寫法。比如行政案件處罰決定書的執行方式和期限，有的民警寫的是由具體民警姓名將其帶至xx拘留所，還有的是簡單的寫上至xx拘留所執行拘留，寫法不統一；刑事案件中諸如呈請拘留報告書、呈請取保候審報告書、呈請提請批準逮捕報告書等法律文書等，犯罪嫌疑人的姓名、性別、出生年月日、居民身份證號碼、民族、文化程度、職業、籍貫等填寫主觀隨意性較大，常常不按順序填寫。有的文書沒有寫明羈押時間及強制措施，以致消耗不必要的審核時間。民警對于法律文書的填寫及法制部門的審核沒有嚴格按照公安機關內部發行的《公安機關刑事法律文書制作與使用》、《公安行政法律文書制作與范例》進行規范填寫。

二是在法律文書制作上有遺漏、片面。民警在執法辦案實踐中，受到各種因素的干擾和影響，主要表現為應當制作的法律文書沒有制作；應當上傳的法律文書未有上傳；瞻前不顧后，部門內容諸如時間、地點的填寫及文書之間形成矛盾。民警在辦案中考慮的因素相對較多，諸如抓住違法犯罪嫌疑人的心理，與其斗智斗勇；及時搜集證據，鎖定違法犯罪行為；找出法律文書模板按照要求進行填寫；找出法律條款，保證法律適用正確等等，容易在法律文書制作上有所遺漏。三是在法律文書的制作上消耗了不必要的時間和精力。有的民警在詢問時到處找模板；在具體模板詢問的問題上到處翻看以前的案例。四是很多民警由于警力斷缺，缺乏自我學習。在規范執法、警情應對、緊急處置、辦案程序上有不少盲區，有的法律文書不會使用。

（二）重“量”忽“質”，執法質量向心力不足。

要最大程度提高辦案單位執法質量，必須要形成合力。我們需要重視的是，在基層辦案單位，不僅存在著集體凝聚力及戰斗力的向心力，而且也存在著離心力。突出表現在：一是部分辦案單位警力不足，而單位領導常常出現“命令主義”，所有事情均靠命令，在重大案件中也只是簡單交辦，不親力親為、鼓舞士氣，長時間不與民警談心，拉近感情，致使民警心理出現怨言，辦事效率及士氣低落，在執法質量方面不重視，草率應對。二是辦案單位領導在任務面前多重視打擊的“量”，而忽視辦理案件的“質”。辦案單位領導不重視，把案件執法質量看作是案件審核部門單方面的事情；以完成任務為主線，對于執法質量沒有放在心上。三是對于辦案民警來講，執法質量考核也只是對于辦案單位領導和辦案單位的考核，而對辦案單位領導和辦案單位的執法質量考核層次并沒有關系到他們的“神經”，所以他們不夠重視。有不少民警心理認為，取得成績是領導的榮光，出現問題了也是領導上去做檢討。在這種不平衡心理下如何能切實提高執法質量呢？

（三）培訓機制滯后，導致辦案民警法治意識，程序意識有待加強。

一是公安機關的培訓機制沒有建立完善，未形成長效機制。民警的辦案經驗主要來源于參考本單位辦理的案件，缺乏長效的培訓學習機制。二是未建立民警的培訓檔案，致使對于民警的個別培訓只是蜻蜓點水、淪為過場。三是未基于民警的執法問題、難點及需求進行培訓調研，在辦案水平不同、能力經驗差異的民警采取一致的培訓內容，致使培訓不能有的放矢，迅速提高民警的辦案能力。少數民警仍未擺脫重實體輕程序的執法思想，收集證據、法律文書制作不夠重視程序公正，與法治公安建設和以審判為中心的訴訟改革體制改革要求有差距。證據意識不強，主要表現為未及時收集固定證據；對法律、司法解釋理解認識不足，未深入細致學習法律法規。這些問題的出現均亟需建立完善、穩固、長久的培訓機制。

（四）機制性、建設性制度模式未建立完善。

案件管理機制、審核機制、責任追究機制、考核機制有待進一步的健全。督促落實整改和集中培訓、自學、以老帶新、指導監督等措施等需要進一步健全、優化，切實提高基層民警法制素養和法制運用能力。

如何對執法質量進行管理、監督、考核，成為公安機關面臨的重大問題，其主要矛盾集中于法制培訓滯后和制度機制不健全，因此必須要進行針對性的對執法質量進行管理創新。

由此可見，對于以上問題，必須敢于正視，敢于打破機制性障礙或遲鈍，尤其要敢于“變法”。

二.以商鞅變法推動執法質量戰略管理

（一）“統一度、量、衡”——變法律文書填寫參照模式為統一模式。

優化執法辦案的結構成本，大幅度降低精力成本、機會成本。建議以《公安機關刑事法律文書制作與使用》、《公安行政法律文書制作與范例》為版本，一是對于行政和刑事法律文書，均建立統一、規范的模板，標注題注、提示及注意事項等，注明常用法律條款以方便直接引用，避免翻開法律條文進行繁瑣尋找。比如行政法律文書《檢查證》“茲派我局民警”一欄題注“填寫兩位民警姓名”，避免民警忘記填寫一位民警姓名；《行政處罰決定書》執行方式和期限模板上統一填寫：“由xx公安局民警送違法行為人至xx拘留所執行行政拘留，期限從xx-xx”這樣方便民警記憶，節省辦案時間和成本。二是單獨建立一個文檔標注法律文書制作順序，注明行政案件或刑事案件制作填寫法律文書的順序，比如行政法律文書的制作上順序為：1.到案經過，2.受案登記表；3.詢問筆錄；4.告知筆錄；5.法制員審核意見表；6.辦案區使用情況登記表；7.訊問截屏等等，并進行標注哪些法律文書應當進行回填。這樣方便民警有順序、有方向、有計劃的、有分工的制作填寫文書，避免八龍治海，文書制作重復及遺漏，亦方便民警對制作的法律文書進行對照檢查，查漏補缺。三是單獨建立一個文檔，標注法律條款引用，比如行政法律文書常用的有：檢查證引用的是《中華人民共和國治安管理處罰法》第八十七條第一款，《傳喚證》引用的是《中華人民共和國治安管理處罰法》第八十二條；違反治安管理行為常見的毆打他人、盜竊等相關的引用條款。刑事案件常用法律引用條款為：比如《呈請簽發逮捕證報告書》需要引用的是《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百三十八條；又如呈請延長拘傳時限報告書、拘留報告書、取保候審報告書等常用法律條款等。

（二）實行“連坐制”——變單位考核為全體民警考核。

要健全案件考評機制，在質量考評上實行“連坐制”。秦國自商鞅變法建立了“連坐制”，內容包括禁止父子兄弟同室而居，凡民有二男勞力以上的都必須分局，獨立編戶，同時按照軍事組織把全國吏民編制起來，五家為伍，十家為什，不準擅自遷居，相互監督。相互監督，相互檢舉，若不揭發，十家連坐，這種嚴苛的法律使得國家控制了全國的勞動力，保證了財政收入和國家的穩定。

如果要提高辦案單位執法質量，必須首先要引起辦案單位所有人員包括領導與民警的重視，如何重視，必須讓辦案領導與辦案人員以及所有與案件有關的單位全部綁在一起，如此在責任共擔下，與案件有關的所有人及單位就能極盡職能職責，相互監督，共同促進。一人執法辦案出現問題，其他人均要被“懲罰”（扣分），執法質量考評上實行“連坐”，主要做法是：在辦案單位內部實行“連坐”，將辦案單位、案件審核部門、執法監督職能部門將辦案單位質量上實行連坐，每一個辦案單位的領導和辦案民警以及法制部門、督察部門民警每一年的執法質量分值為xx分，辦案民警和辦案領導按照一定的比例（如1：2）進行扣分，直到扣完為止，再制定一定的考核機制和懲獎機制。比如一件案件辦理質量不高，法制部門發現問題后進行考評，對辦案民警扣1分，對辦案領導扣2分，若分值扣完，辦案民警年終不得參與優秀先進評選，辦案領導必須做出書面說明并在1年內不得晉升。如果案件被上級機關抽查到問題，而法制部門和督察部門未發現的，法制部門和督察部門民警要被加倍扣分，然后納入一定的懲罰機制。

（三）實行“縣制”——建立高效集中統一的培訓考核機制，變“頭痛醫頭腳痛醫腳”的零散培訓模式為有步驟、有的放矢、分階段、分層次的培訓機制。

一是要嚴格制度執行，建立培訓、考核機制。由于執法資格等級考試與復雜的辦案實踐是不對等的，有的民警通過了高級考試，但從未辦過案件；有的民警通過了中級考試，但是在辦案程序上屢錯屢犯。建議法制部門建立執法辦案基本的培訓考核機制。新民警通過執法資格基本級考試后必須要通過法制審核部門的執法辦案基本培訓考核，未通過的一律不準辦案。

二是法制部門發揮人事把關作用，確保案件質量不起伏。單位人事調動頻繁，民警執法辦案能力、經驗有所提高就被調到其他部門，導致單位后繼民警能力不足而無法勝任工作，在執法辦案上一片空白，進行艱難的“取經”和再次上交“學費”，從而導致單位的執法辦案質量出現起伏下滑。為確保案件質量，建議民警人事調動前征求法制部門的意見。法制部門必須確保其繼任民警能熟練掌握辦案技能，熟練程序應用，并進行必要的“檢查”，確?！昂罄^有人”，“以老帶新”，若后繼民警無法掌握其執法辦案技能，擬調離民警不得調離。

三是建立培訓檔案，嚴格人事制度。將培訓分為橫向培訓與縱向培訓，所有民警都要建立培訓檔案。在縱向培訓上，根據民警執法辦案能力、水平及經驗，將民警由上至下分為一級、二級、三級辦案能力民警，根據其層級進行培訓。在橫向培訓上，法制部門要實行“包片”要抓好執法主體培訓，主動適應以審判為中心的庭審改革。思想上以加強培訓為抓手，定期到基層所隊“以案講案”，以旁聽庭審為抓手，嚴格考核機制，切實提高民警法律素養、程序意識和證據意識。1.以案說法抓培訓，確保為民警指引方向，及時發現問題、及時解決問題、及時提高。2.借助戰訓合一抓培訓，選取民警常用、多用，問題集中課題進行集中培訓，如法律文書制作、涉案財物管理、訊詢問技巧。3.送法下鄉抓培訓，法制部門片區責任民警，建立每月深入轄區指導機制。

（四）嚴明“軍紀”——嚴格案件監督管理機制，變法制部門一面鏡子為“四面鏡子”。

辦案人員、法制部門、督察部門在案件辦理審核監督上必須用好“四面鏡子”。一是在案件審核時要用好“顯微鏡”，嚴抓證據鎖鏈，切實把好法律關；二是在證據收集上要用好“透視鏡”，全面分析證據真實性、關聯性；三是在案件逮捕及移訴環節要用好“望遠鏡”，結合市局法制板塊工作考核要點，案件辦理每一環節都要進行可預見性分析，堅決防止冤假錯案；四是在案件辦理監督上用好“廣角鏡”，督察大隊、法制大隊、執法監督委員會根據職能職責對案件辦理進行全方位監督，切實保證案件質量。

一是以問題導向，抓重大疑難案件同步跟進機制。對執法辦案單位所偵辦的團伙案、系列案、電信詐騙案、傳銷案、新型案件，建立第一時間、第一地點、第一手材料跟進指導機制，提供好法律支撐服務。

二是抓在偵案件的監督指導。案件審核單位建立片區責任制，定人定片，包所，重點放在基層單位。案件審核單位各負責幾個辦案單位，不坐堂審案，從受案上指導、案件定性上指導、證據收集上指導、訊詢問技巧指導，直至采取強制措施，確保案件前期工作更加堅實。對依法采取強制措施的，案管中心加強跟進監督，建立預警機制，防止保而不偵，監而不查。

三是抓案件評查機制。法制部門應每月對執法辦案質量進行通報，并全程跟進整改。建立法制員工作機制，全局遴選，推行派駐，評選優秀法制員，作為年底考核評先、評優、立功授獎、干部選拔的重要依據之一，強化執法質量結果運用。

（五）“廢井田、重農?！薄獜娀u價機制，變死板的扣分考核為強化評價體系，重視民警辦案能力提高。

加強執法質量績效管理，優化績效結構，強化績效評價。一個完整的績效考核必然要包含評價體系，執法質量考評不僅僅包括案件質量評查得分、民警考評得分，而且還應該包含評價體系。案件評價能夠簡介明了反應辦案單位、審核單位和監督單位存在問題以及時糾正，避免出現突出問題的產生，而且密切單位之間的聯系，加強聯動效應，加強單位之間的凝聚力，避免產生溝壑和不必要的矛盾。為提高全局民警的辦案質量和素養，消除辦案盲區，建議發現問題比較嚴重的單位連同法制部門進行“以案講法”溝通，要讓辦案的單位知曉在何處“絆倒”，應該在何處“爬起來”，避免被同一“石頭”絆倒多次。

總之，執法質量是公安機關的生命線，是執法規范化建設的根本、主流砥柱，必須要層層施壓，嚴格逗硬。各個辦案民警必須要強化學習，在辦案中切實提高辦案能力、水平及素養，執法質量才能切實提高。