論我國行政管理征信體系的建設*
——以珠三角地區為例

林揚惠 李婉君 古海濤 黃心瑜 萬曉詠

廣東外語外貿大學，廣東 廣州 510006

一、問題的提出

行政管理征信體系，也稱公共征信體系，就是以電子政務為基礎，從海量的政務信息中收集并整合公共信用信息，建成公共信用信息共享交換平臺，從而實現政府及其職能部門之間信用信息共享，方便政府進行公共信用懲戒。①

目前，行政管理征信體系的發展取得較大成就。各地積極探索建設公共信用信息共享平臺，以實現信用信息整合應用。對外現已建有公開信用信息的平臺網站，國家級的有“信用中國”，地方各省各市也有相應的平臺網站如“信用廣東”、“信用廣州”等；政府部門內部，依托電子政務信息平臺，已建有信用信息交換平臺，進行內部的信用信息交換共享。各地也頒布了各自的《公共信用信息管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)、《信用信息分類目錄》等相關規定，對公共信用信息的收集、披露、查詢、應用等方面進行規范和管理。

然而，我國的公共信用信息體系建設仍舊處于“摸索”階段，由于缺乏全國公共信用信息管理統一標準，各地頒布的《管理辦法》呈現零散化、多標準的特征?；诖?，各地在建設行政管理征信體系中仍然存在“信用信息共享難度大”、“隱私權保護不足”等問題。本文將對上述問題進行詳細分析并嘗試提出解決措施。

二、行政管理征信體系建設面臨的主要困境

信用信息的收集、共享和披露是行政管理征信體系的重要環節。通過收集并有序共享信用信息，各部門的信息實現互聯互通，從而各部門能形成對某一信息主體的信用狀況的了解。信用信息共享之后，還需要面向公共公開和披露信用信息，這是一個完整的征信過程。在目前的建設過程中，信用信息的共享和披露都存在一些問題，阻礙著行政管理征信體系的進一步建設。以下將分析信用信息共享難度大和信用信息披露中的隱私權保護兩大困境。

(一)信用信息共享難度大

所謂信用信息共享難度大，即信用信息由于各種原因而未能實現有效共享，信用信息未能被充分利用、流通，也難以發揮出其最大價值。有兩點原因：一是公共信用信息的征集困難。公共信用信息的征集是建設該體系的前提和基礎，若是無法征集到足夠的、完整的信用信息，后續的歸集、共享等更無從談起。其次是信用信息的歸集標準不統一。各省市各有標準，嚴重阻礙了信用信息跨地區跨部門互聯互通以及規范共享。下面將圍繞這兩方面詳細分析信息共享難度大這一問題。

1.公共信用信息征集困難

目前，政府各部門均掌握著大量能夠反映信息主體信用狀況的信息，但公共信用信息的征集卻比較困難，具體原因如下：

一是政府部門在公開信用信息上有各自的利益考量。信息在某種意義上是一種重要的資源，不同部門實際掌握的信息量是有所區別的。一個部門掌握的信息量越大，在政府的管理決策中更具優勢地位。那么對于原本具有優勢的部門來說，公開和共享信息會使其失去原有的優勢。另外，公布信用信息會面臨信息錯誤的風險。從信息收集到信息公布的各個流程均有可能出現錯誤。一旦出現錯誤，不僅會影響年末該部門的考核情況，甚至會影響該部門的公信力。

二是信息建設成本的問題。政府在財政上給予的經費是確定的，但是不同部門對各自信息建設的投入和分配是不同的。于是，有的部門在企業信息數據庫建設維護方面投入較多，而有的部門在信息數據庫方面投人較少，隨著部門內部成本的增加，部門對外提供服務的積極性也就不同。

三是相關法律法規缺位。由于缺乏法律法規的保護，很多部門不是不愿公開，而是不敢公開。地方政府的公共信用信息公開實踐是需要在法律法規的保護下“摸著石頭過河”的；沒有政策，就意味著風險需要自身承擔。例如，公共信用信息的公開范圍不明確，因此產生了很多信息保密責任糾紛。在只規定了基本可公開的信息，而沒有對其他信息作出規定的情況下，政府部門是不愿冒險去公開信息的。

2.信用信息歸集標準不統一

如前文所述，由于我國仍未規定國家級別的公共信用信息管理規范標準，因而在歸集信用信息時缺乏統一的標準。以珠三角的三個城市——廣州、深圳、惠州為樣本，來探究何謂公共信用信息，如何以立法方式規范公共信用信息管理。這三個城市的《管理辦法》都規定公共信用信息實行目錄管理，同時要求市公共信用信息主管部門會同信息提供主體每年度編制并公布，但從歸集的信用信息的分類來說，這三個城市的標準存在一定的差異。

關于公共信用信息的歸集標準，規定于廣州市《管理辦法》第6條、深圳市《管理辦法》第11、12條、惠州市《管理辦法》第13條。通過對比三市的具體規定可以得出以下幾點不同之處：

一是按信息屬性劃分不同，廣州和惠州將信用信息的歸集分為基礎信息和提示信息，深圳市則分為基礎信息、監管信息、涉訴涉裁信息、其他信息。

二是按信息主體劃分不同，廣州和深圳分為公民、法人和其他組織兩大類；惠州市則分為企業、事業單位、社會組織和個人。

三是與司法有關信用信息的表述不同，廣州市表述為“法院判決、裁定、調解和執行信息”；深圳市表述為“涉訴涉裁信息”；惠州市表述為：“因未執行法院生效的判決、裁定和調解而失信的相關信息”。三個城市之中，深圳市的表述是不包含調解信息的，惠州市和廣州市的表述沒有涵蓋“決定”和“勞動仲裁裁決”，在范圍上存在差異；廣州市和深圳市對于司法信息的限制也有較大區別，惠州市的表述相對明確，限定為已生效且因未執行的司法判決、裁定和調解。廣州市的表述過于寬泛，不夠明確、具體，因未執行法院生效的判決、裁定和調解而失信的相關信息是執行信息的其中一種具體情形。

四是專項許可和資質信息歸屬不同。專項許可和資質信息在深圳市分類為基礎信息，在廣州市和惠州市被分類為提示信息。

信用標準化是信用體系建設的基礎，在不同地區信用信息的歸集標準不同將導致在跨地區、跨部門中規范共享難以實現，不利于信用信息互聯互通。

(二)信用信息披露中的隱私權保護不足

個人公共信用信息的收集和披露會帶來信息公開與隱私保護的沖突。為平衡公共利益與個人利益，行政管理征信體系相關立法中包含了處理該沖突的規定，一定程度上保護了個人隱私，但仍存在許多不足，如禁止收集的信息范圍界定不清、涉及隱私權的權利義務規定不完善、披露期限的相關規定分散且操作性不高等。

1.禁止收集的信用信息范圍界定不清

明確禁止收集的信息范圍意在劃分公共信息與個人隱私的界限，在目前已有的法律、地方性法規中，有些僅規定了行政機關不得收集或公開涉及個人隱私的政府信息，但并沒有對“個人隱私”進行具體解釋；有些僅是列舉禁止收集的信息類型，但是無法窮盡所有可能涉及個人隱私的信息。上述方法都無法清晰地界定禁止收集的信息的范圍，這會導致行政機關擁有過大的解釋權利，有可能不當擴大信息收集的范圍，侵犯個人隱私。

2.涉及隱私權的權利義務規定不統一、不完善

征信所涉及的信用信息數據包含著許多個人隱私信息。在實踐中，信息收集和披露工作不免會出現差錯，無意中會導致個人隱私的泄露；況且如果沒有法律機制的約束，任由征信活動自由發展，無法規避個人隱私的侵害，因此我們必須要賦予信息主體相關的權利，規范征信活動的運行，以免造成個人隱私侵害。但結合深、廣、惠三市相關規定，發現涉及隱私權的權利義務規定并不統一，也不完善。具體來看，只有深圳市規定了賦予信息主體知情權，規定了信息提供單位向公共信用信息平臺提供自然人公共信用信息的，應當以書面或者數據電文形式告知信息主體本人，但依法公開的信息除外；只有惠州市規定了賦予信息主體同意權，規定行政機關和金融機構在查詢信息主體未向社會公開和涉密的信用信息時，須經其授權同意；三市唯一的相同規定是都賦予信息主體異議權，信息主體發現其公共信用信息不真實或不完整，可以向公共信用信息平臺提出異議，要求更正。

俄羅斯高校公共體育課程內容非常豐富，不僅包括基礎體育、專業體育、競技體育等，更注重實踐訓練教學，內容涉及身體發展、運動技能訓練、衛生、飲食、休息、意志，以及道德品質訓練等多個項目，體現了俄羅斯高校體育公共課內容設置的多樣化和可選擇性。普通的球類、田徑類的傳統體育項目，增加了輪滑、滑雪、溜冰、舞蹈等新興體育項目。體育公共課程設置正在轉向更富有趣味的項目：鍛煉個人技能的內容，同時也涉及了公共安全等方面的課程等。俄羅斯中小學大綱中的內容包括體育知識、體育活動方法和身體完善等三部分內容組成。規定不同年級遵循不破壞大綱內容按學年分配的邏輯性，教學中不得超越國家教育標準要求。

可見，信息主體的權利義務規定并不統一、并不完善，信息主體個人隱私安全得不到有力的保障，當個人隱私被侵犯時，信息主體難以得到相應的法律救濟。

3.披露期限的相關規定不一致、可操作性不高

在這個網絡技術發達的時代，某些信用信息的披露會導致自然人的隱私泄露。這必然對信息主體的信譽產生一定好或壞的影響，信息有收集，則會有披露，而披露很有可能導致個人隱私的泄露。再者信用信息的披露，直接影響信息主體的信譽好壞，披露越久，信譽修護和重造越困難。因而，對披露期限加以限制是很有必要的。

從目前全國的信用信息管理情況中來看，我國并沒有統一的公共信用信息管理辦法，自然也沒有統一的披露期限規定。只有在《征信業管理條例》規定了征信機構對自然人不良信息的披露期限為5年，那么自然人公共信用信息的披露期限是否能借鑒該規定呢？

再者，許多地方都頒布了各市的《管理辦法》，對信用信息的披露期限有著相似卻不同的規定。如在深圳市的《管理辦法》中規定了“基本信息在有效期內披露；監管信息、涉訴涉裁信息披露期限為5年，從信息首次披露之日起計算?！倍鴱V州在《管理辦法》中則規定“登記類、資質類信息長期提供查詢，其他類別信息、自信用主體的相關行為或者事件終止之日起5年內提供查詢?！蓖ㄟ^對比廣深兩地的規定，容易產生幾點疑惑：披露期限應如何起算？二是基本信用信息的披露期限是長期，還是有效期？三是不同信息的披露期限是否要有所區別？各種存疑，會導致了相關規定在實踐中可操作性并不高。

三、推進行政管理征信體系建設的對策建議

(一)加強信用信息共享的對策建議

1.構建公共信用信息征集共享激勵機制

想讓政府部門長期積極主動提供公共信用信息，就必須考慮到他們的實際情況，給予適當的激勵政策。一方面，建立信用信息征集考核制度。將公共信用信息的征集共享工作納入到政府部門工作的考核指標之中，將信用信息問題列入部門考核范圍，考核結果將作為工作通報、信息化項目建設審批、單位評優等工作的重要依據。這有利于提高行政部門對信用信息征集以及共享的積極性。另一方面，以行政獎勵的形式激勵相關部門建設信用信息共享工作。如廣州在信用體系建設中制定了本市公共信用信息系統考核辦法，明確各部門在系統建設、運行、維護和日常管理中的職責，建立信用信息報送、應用的考核制度，對信用信息工作考核達標和完成效果突出的部門予以獎勵激勵。這一做法值得其他地區借鑒。

統一并細化信用信息的歸集標準，并逐步在珠三角乃至省內、國內推廣，這有利于促進信用信息跨部門、跨區域互聯互通，實現信用信息的規范歸集和有效共享。具體做法如下：

一方面，統一信息主體的分類標準。出于與《中華人民共和國民法總則》對于主體的表述保持一致的考慮，按照信息主體應分為自然人、法人、其他組織。公共信用信息以不同的信息主體進行歸集，便于相對人獲取信息，提高信用信息公開的效率。

另一方面，建議按照信息的屬性分為基礎信息和提示信息，并且基礎信息和提示信息應進一步明確化、具體化，這有利于建立健全信用標準，促進公共信用信息的規范歸集和有效共享。例如與司法有關的信息，是否包含調解、決定和勞動仲裁裁決，是生效的、執行的還是因未執行而失信的相關信息。建設信用體系是為了更好促進社會主義市場經濟的發展，弘揚誠實守信的精神。在現實生活中，由于商業競爭的策略及經濟發展等原因，使得當事人陷入訴訟的可能性較高。若將所有涉訴的信息都盲目歸集于失信行為，未免有些不妥。又例如專項許可和資質類信息是應該歸為基礎信息還是提示信息，應該進一步明確，避免某一企業的專項許可和資質類信息在不同城市被歸為不同種類的信息這一情形，帶來不必要的麻煩。

(二)完善信用信息披露中隱私權保護的對策建議

1.明確禁止收集的信息范圍

在公共信用信息相關立法中明確禁止收集的信息范圍時應綜合考慮法律規定、信息主體約定、信息與信用評價的關聯性、信息對信息主體的影響，因此應明確以下幾點：第一，不得收集與法定或約定不符的信息。這是遵循依法治國理念與尊重信息主體個人意愿的需要。第二，不得收集與信用評價無關的信息。征集與公開信息以信用評價為目的，因此與信用評價無關的如血型、病史等信息不必要也不應該被收集。第三，不得收集可能引起他人對信息主體的歧視的信息。信用信息立法要求平衡公共利益與個人利益，像家庭出身、宗教信仰、性取向等，與信用評價無關、對公共利益沒有積極影響、公開后可能引起社會對信息主體的歧視、對個人利益有消極影響的信息不宜被收集?？偠灾?，征集信息要遵循平衡公共利益與個人利益的原則，對信用評價沒有作用，涉及個人隱私的信息不應該被收集。

2.確立信息主體的權利體系和法律救濟途徑

為了更好地保護個人隱私，應確立信息主體的權利體系。具體來說，在征信活動各環節落實信息主體權利規定——在收集環節規定信息主體享有對自身信息的保密權及對公告信用信息平臺征集自身信息的知情權，保障個人隱私不被他人知悉；在使用環節保障信息主體享有對自身信息的同意權，使信息主體有權決定個人信息為何人知悉；在信息修護環節，應賦予信息主體異議權，使信息主體可以更正其不完整、不真實的信用信息。

除了明確信息主體的權利，還應進一步對公共信用信息平臺和他人侵害個人信用信息隱私所應承擔的法律責任進行規定，根據情節輕重和行為性質規定侵權時應承擔的行政責任、民事責任、刑事責任，更好地打擊個人隱私侵權行為，保護個人隱私。

3.細化信用信息披露期限的規定

關于公共信用信息的披露期限，各地有各地的規定，產生了多個標準。在此情況下，制定統一的公共信用信息管理辦法是順應趨勢之舉，也是規范公共信用征信體系的運行不可忽略之舉。在這種情況下，可以參考我國征信業的立法發展，對照《征信業管理條例》，制定全國適用的統一公共信用信息管理辦法，對公共信用信息的披露期限作統一的規定，避免各地不同標準的沖突和矛盾，同時也更方便公共信用信息的公開和有序管理。具體的做法如下：

(1)披露期限的計算以行政文書出具時間為起始時間，若并未出具行政文書，則以其相關行為或者事件記錄在相關行政部門的檔案之日起算。行政文書的出具，也是相關信用信息公開和披露的一種途徑。出具時間是確定的，則相應的公共信用信息披露期限也是確定的，這能避免披露期限的起算時間有不同認定。

而在并無行政文書的說明時，就以其相關行為或者事件記錄在相關行政部門的檔案之日起算。因為并不是每一條信用信息都會有相對應的行政文書，但是在行政管理征信體系中，所披露的信用信息是由行政部門登記在案而產生的，行政部門登記在檔案中的相關信用信息也會在信用信息平臺中合理地公開和披露出來，因此以記錄在相關行政部門的檔案之日為起算時間，相對而言爭議會更小，也更容易確定。當然，在其他法律法規有特別規定的情況下，以法律法規的特別規定為準。

(2)如上所述，可以根據不同的信息所反映的不同內容把信用信息分為基礎信息、提示信息。其中提示信息又包括不良信用信息和良好信用信息。良好和不良的信用信息，也有著不同的披露期限。

第一，自然人基礎信息的披露期限，應至自然人死亡為止?；A信息是了解信息主體不可或缺的信息，其反映信息主體長期、穩定的基本情況?；A信息在政府信息公開制度中，就是可直接在政府網站查詢并了解的信息，因此基礎信息的披露應該是長期的，在信息主體存續期間都應該進行披露。而在自然人死亡后，為了保護自然人的隱私和信息安全，維護信息主體的生前死后名譽，應及時刪除其基礎信息，不能再公開和查詢該主體的基礎信息。

第二，自然人的不良信用信息(如失信信息和其

他信息中的不良記錄)披露期限為五年。披露期限屆滿，應當將該信息從查詢平臺刪除，不再公開。

相對于基礎信息而言，不良信用信息里透露出太多自然人具體的信息，對信息主體的信息安全和隱私保護更有威脅性，因此對信用信息的披露應加以一定的期限限制，不能長時間地披露。自然人不良信用信息的披露期限應規定為5年，理由如下：

一是5年的披露期限，是借鑒國外先進征信經驗和立足我國國情的選擇。許多國家都對不良信息規定了披露期限，但時長不同。如英國規定披露6年；韓國規定披露5年；美國規定一般的負面信息保存7年，特別嚴重和明顯惡劣的、破產的負面信息保存年限為10年。對比來看，5年的披露期限并不算長。

二是披露的時間越長，自然人的隱私泄露的風險和程度越高；對于失信主體而言過于嚴厲。因為信用體系的目的是鼓勵失信主體積極地重建自己的信用而非以嚴懲為重；且會存在一些并非主觀意愿導致的失信行為，對其而言也不宜過重懲罰。但期限若太短，不足以對失信主體起到警示作用。根據世界衛生組織發布的《2017世界衛生統計報告》，中國人預計壽命能達到76.1歲，而5年的披露期限，大約只是自然人生命的十五分之一，則5年的不良信用信息披露期不至于算是嚴懲，至少在民眾看來，“5年”于自然人來說并不足以使其生活和工作陷入絕境，應該是一個能夠接受的時間段。

三是參照借鑒《征信業管理條例》中對自然人不良信用信息的5年披露期限規定，在行政管理征信體系中，自然人不良信用信息的披露期限也可設為5年；且現行許多地方管理辦法中均規定了不良信息的披露期限為5年，為各地區更容易接受，自然人不良信用信息的披露期限宜定為5年。

第三，自然人良好信用信息的披露期限也為5年。良好信用信息和不良信用信息一樣，也需要有披露期限，畢竟信息的公開，就會帶來自然人隱私泄露和信息安全受損的風險。一次的良好信用，不能成為信息主體永久的勛章，當良好信用信息需要更新，信息主體需要一直保持守信的形象，否則他們不僅得不到守信激勵而且會遭受失信懲戒，因此他們會更加積極主動地保持和創造更多守信的記錄。為了公平起見和鼓勵信息主體更好更積極地守信，良好和不良信用信息相同，其披露期限也在5年之內。

同時，信息主體有權要求刪除相關的良好信用信息，例如一些表彰獎勵、志愿服務、慈善捐贈的信息或者要求改變其開放等級，這是出于保護自然人的隱私和照顧個別自然人的需求的考慮。

[ 注 釋 ]

①引用于學者吳晶妹一文《未來中國征信：三大數據體系》，“行政管理征信體系”這一概念也是由該作者提出.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]吳國平.個人信息開放與隱私權保護——我國征信立法疑難問題探析[J].法學雜志，2005(03)：74-77.

[2]孫玉榮.個人信用征信過程中的隱私權的保護[J].法學雜志，2006(03)：59-62.

[3]曾江.域外個人信息隱私權保護及對我國征信立法的啟示[J].法學雜志，2009(04)：87-89.

[4]吳晶妹.未來中國征信：三大數據體系[J].征信2013(01)：4-12.

[5]吳晶妹.展望2017年中國征信：尊重市場加強監管穩步發展[J].征信2017(01)：8-14.

[6]王寧江.公共信用信息的邊界[J].浙江經濟：40.