好的城市規劃應當掌握“聚散”之道

劉士林 上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家

“只強調集中”會出大問題

有位英國詩人曾經說過：“上帝創造了鄉村，人類創造了城市?！迸c生產力、生產關系、社會結構和文化生態簡單素樸的農業社會相比，集聚大量財富與人口、復雜社會與權力體系、多元生存發展需要與感性享樂欲望的城市，從一開始就是構思、設計、規劃、建造、生產和再生產的成果。要實現對這個“龐然大物”的合理安排和有效管控，必須了解和把握它的規律和本質。

從世界城市發展史的角度看，城市最突出的本質和最主要的規律是“集中”。

一方面，這是由城市的天性和本質決定的。馬克思指出，城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中，而在鄉村里所看到的都是完全相反的情況：孤立和分散。城市空間特有的集聚功能，被20世紀最偉大的城市史家芒福德稱為“容器”本質。但這本身也是一種深刻和無解的矛盾。

“容器”具有的集聚和裂變功能，可以極大提高城市生產生活的效率和效益。恩格斯在談到19世紀40年代的倫敦時說：“這種大規模的集中，250萬人這樣聚集在一個地方，使這個250萬人的力量增加了100倍?！钡魏巍叭萜鳌倍际怯邢薜?，一旦里面塞的東西太多，就會影響“容器”正常的功能和存在，甚至導致“容器”解體。芒福德曾把城市分為生態城市、城市、大城市、特大城市和“暴君城”五個階段。前三個是比較正常的形態，城市空間和人口大體平衡，城市生活比較舒適；后兩個則打破了這種內部平衡，城市人和城市空間矛盾不斷加劇，城市停止發展直至走向“死亡之城”。

城市的形成離不開“集聚”，但過度“集聚”又會導致城市解體。這在深層次上表明，“集聚”只是城市總體規律中的一部分，與城市“集中”本質和規律相對立的，還應有另一個指導城市規劃的理念，這就是“分散”。從古代思想家對城市文明的批判、對回歸自然和田園牧歌生活的肯定，到如今西方城市規劃學者提出的“分散主義”，一直在提醒人們：如果只看到“集中”而無視“分散”，就不會完整認識和把握城市的本質和規律。我們今天的城市建設實踐，也恰恰證明：“只強調集中”是會出大問題的。

另一方面，這與我們把當代城市化稱為“都市化”相關。與人口流動相對均速、資源分布相對合理、社會變遷相對緩慢的城市化不同，以“國際化大都市”與“世界級城市群”為中心的都市化進程，已成為影響當今世界政治、經濟、社會和文化發展的核心機制與主要力量。

從全球方面看，如紐約、倫敦這樣的“國際化大都市”，如北美五大湖這樣的“世界級城市群”，它們每一個細小的動作，都可能在全球掀起“海嘯”。中國也是這樣。我們研究團隊發布的《2016中國城市群發展報告》顯示，京津冀、長三角、珠三角、山東半島、中原、成渝、武漢城市圈、環長株潭、環鄱陽湖九個城市群的面積約占全國的13．3%，但人口和GDP總額分別占到46．6%和66%左右。這充分說明，都市化進程造成了人口、經濟、資本、信息、文化等方面更大規模的集聚與更高水平的集中。這同時也是人口與資源分布失衡、區域發展差距增大、城鄉與城市內部貧富分化以及都市生活環境、精神生態惡化的總根源。

可見，“集中”是一把“雙刃劍”。它帶來城市的發展和繁榮，也造成了過度擁擠和各種污染。從尊重城市發展規律的角度看，這是只知道“集中”而忽略“分散”的結果。由此帶來的一個覺醒是，在認識和利用城市發展自然規律時，除了充分考慮“集中”，同時也要高度尊重“分散”。只有充分研究和尊重這兩個方面，城市規劃才有可能符合城市發展的自然規律。

“點—軸”發展帶來“驚人相似”

今天看中國城市的規劃，常常會碰到“軸”“帶”“區”“點”等概念以及“上下左右幾個圈”再加“幾個縱橫軸線”的圖示。其中，沿“軸”“帶”分布的集聚區、功能帶、增長極、示范點等，是城市規劃和建設的核心或重點，也是基礎設施建設、投資、房價飆升、公共服務密集布局的城市空間。這意味著，集中化、集約化、密集化、軸帶化，依然是我們城市規劃和建設的基本要求和特色。

在我國區域和城市規劃中，一直占支配地位的是“點—軸系統”理論。1984年，陸大道吸取區位論和空間結構理論，提出“點—軸系統”理論，設計了國土開發和經濟布局的“T”字形戰略。其中，這個“點”主要是指城市，“軸”主要是指依托城市形成的交通線路。在區域戰略規劃上，先確定區位優勢明顯、經濟社會發展較好的“點”，再規劃建設大型交通運輸基礎設施把這些“點”串起來，由此形成具有帶動作用的經濟帶或城市群。在城市內部，也是先確定幾個基礎比較好的“點”，再以它們為節點布局交通和基礎設施建設，進而形成一個城市發展的骨架或新引擎。盡管這些戰略和規劃會有一些具體區別，但在緊緊圍繞“集中”做文章這一點上是高度一致的。這就是我國區域和城市規劃往往“驚人相似”的主要原因之一。

對“點—軸系統”理論和城市規劃“集中主義”，既要“一分為二”地來認識和評價，也要有歷史唯物主義的方法和態度。

作為我國區域和城市規劃的重要指導理論，“點—軸系統”對改革開放以來的國土開發和經濟社會發展發揮了至關重要的作用。例如，1987年《全國國土總體規劃綱要》將長江流域列為全國國土開發的一級軸線，直接孕育和催生了30年后的長江經濟帶國家戰略。目前，長江經濟帶包括滬、蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、渝、川、滇9省2市，面積約占全國的21%，人口和經濟總量均超過全國的40%。這是以長江沿線重要城市為“點”、以長江黃金水道為“軸”，實施“集中化”發展取得的巨大成就。

2001年5月，國務院原則同意《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，提出到2020年，把上海初步建成國際經濟、金融、貿易中心之一，基本確立上海國際經濟中心城市的地位，基本建成上海國際航運中心。這個戰略規劃對上海迅速擺脫經濟停滯不前的局面，起到了巨大的破冰和持續助推作用。

像這樣的敘述和分析，幾乎可以說適合每一個區域和城市。從深層次上講，以“集中”為基本特點的戰略和規劃，符合改革開放早期我國城鎮化率低、城市經濟落后、城市基礎設施和公共服務不足等現實需求。提供大規模和快速的集聚，可以極大地改變城市的形態、功能和面貌，為我國的可持續發展奠定基本的空間、經濟和人口基礎。

但在今天看來，“點—軸系統”理論和城市規劃“集中主義”也存在明顯的問題：一是由于高度強調“集聚”，必然造成區域和城市發展出現比較嚴重的兩極分化。被圈進“點—軸系統”或距離較近的，容易獲得豐富的政策、人力、資金、資源等；而沒有被圈入或距離較遠的，不僅很難獲得發展資源，相反還會面臨資源嚴重流失的壓力。二是片面強調“經濟發展”，沒有或很少考慮資源和環境的可承受度和可持續性。以長江經濟帶為例，在區域經濟學理論的主導下，長江經濟帶被定位于發展“內河產業帶”或“內河經濟帶”，這與以人為本、注重資源節約和環境友好的新型城鎮化，與《長江經濟帶發展規劃綱要》提出的“堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發”，不僅相沖突而且背道而馳。很明顯，包括長江經濟帶在內的很多區域，不能再按照傳統“經濟區”的發展路子走了。

“分散主義”的兩個規劃理念

對“點—軸系統”理論進行反思和揚棄，基于城市分散發展本質和規律的“分散主義”規劃理念和模式。這里以西方的新城規劃和我國的城市群戰略為個案略加說明。

工業革命以后，西方大城市迅速發展。至19世紀下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等均出現人口擁擠、環境污染、社會兩極分化等“城市病”。有學者認為，城市中各要素的過度集聚是“城市病”的根源，而應對“城市病”的主要手段是在母城旁邊另建“新城”，接納“老城中裝不下的東西”。

這是一種與城市規劃的“集中主義”完全不同的新思路。于是，“田園城市”“廣畝城市”等新城形態開始出現。芒福德還進一步提出了“靈妙化”的對策，這個新概念的意思是“變得精微小巧”。在城市過于龐大和復雜之后，只有通過“去集中化”，才能保持城市各種功能、各種勢力與各種需要的平衡。

以城市群為主體的新型城鎮化，則是一種針對“都市化”的分散發展模式。城市群意味著合理的城市層級關系和良好的分工體系，本質上是一種“分散主義”的發展模式。

現代城市化主要有兩種方式：一個是單體式的，另一個是組團式的。前者的目標是在空間、交通、人口、經濟、金融、文化等方面建成具有“寡頭”性質的大都市；后者是在區域內建成形態清晰、功能協調、“一榮俱榮、一損俱損”的“城市共同體”。這是兩種很不相同的城市性格?！按蠖际小毕瘛八思词堑鬲z”的“現代主義者”，它與其他城市總體處于緊張的矛盾和對立狀態之中?！俺鞘腥骸毕褚匀ブ行幕癁槔砟畹摹昂蟋F代主義者”，原則更加靈活、標準更加多樣，“四海之內皆兄弟”，容易和其他城市結成各種共贏發展的伙伴關系。與孤獨發展的“大都市”相比，城市群按照合理層級和分工體系，既可以防止“過度集中”，也可以防止“絕對不足”，是城市發展的更高境界。

總之，城市是一個“容器”，也是一個有機體。一旦“裝的東西過多”，超出了自身的承受極限，就必須學會“做減法”和“減負”。

更多考慮多點多線式布局

需要指出的是，倡導“分散主義”，并不是要完全否定“集中主義”。理論上，城市的生命力在于集聚功能。實踐中，在城市化水平較低的區域，仍需要通過集中和集聚形成增長極和動力軸?！凹小焙汀胺稚ⅰ备饔泻侠硇?。沒有“集中”就沒有城市，而沒有“分散”就沒有健康的城市。在這個容易走極端、非此即彼的時代，我們應當堅守一種持平之論。

具體來看，“集中主義”的最大優勢是充分利用環境、技術和經濟的綜合優勢，降低發展成本。它不僅在過去符合我國城市化的現實需要，在今天仍是落后地區需遵循的發展規律。

作為“集中”最高代表的“大都市”雖然帶來了不平衡、不協調和“兩極化”等問題，但也刺激、帶動了中小城市和農村地區的經濟發展和生活方式現代化。一個關于中國新農村建設的發展報告顯示，凡是建設得好的新農村，無一例外分布在北京、上海等周邊。在我國中西部地區，人口和資源的集聚化水平總體偏低，是這些地區發展緩慢和乏力的主要原因，現階段仍需通過集聚形成發展骨架、獲取發展動力。

但也要看到，目前中西部、農村地區、大都市郊區的各種經濟社會問題，與一段時期以“都市化”為基本特征的集中發展息息相關。這種“極化”發展是不穩定和不可持續的，往往造成人口密度過高、人口總量過大、建設用地緊缺、房價飆升、交通擁堵、公共服務下降、文化特色缺乏等突出問題。因此，在規劃新一輪城市發展目標時，應適度按照“分散”的理念來謀篇布局。

過去，要改變普遍貧困和不發達，我們讓一部分區域和城市“先冒尖”，打破城市在低層次上的和諧，這是具有歷史合理性的。今天，要實現協調和共享發展，解決區域和城鄉之間、城市各城區之間的不協調、不平衡，則要從解構“集中主義”話語、適度強調“分散主義”的規劃理念和模式開始。但在這過程中，切不可從一個極端走向另一個極端。

從總體上看，我國城市規劃的理念和模式，既不應一味堅持“點—軸系統”理論，也不能不加區別地追捧“分散主義”，而宜采取一種“集中+分散”的基本思路，在城市規劃的“集中”和“分散”之間形成良性循環和有機互動。從未來發展來看，為應對城市化的復雜性和“城市病”挑戰，我們需要建立更靈活、更富彈性的城市規劃理論，“該集聚時集聚，該分散時分散”。至于具體以哪一方面為主，應結合國情、區域發展實際和城市建設的具體需要。

總而言之，“過度的分散”與“過度的集中”都不是城市理想的空間形態。但在“城市病”集中爆發的大背景下，適時放棄以集聚、集中、極化、中心化為目標的城市規劃和建設理念，更多考慮人口、資源的多點、多線、多面式的布局，對新型城鎮化的健康和可持續發展是非常重要和必要的。