深圳2035：實現有質量效益的精明增長深圳新一輪城市總體規劃編制初探

羅彥 中國城市規劃設計研究院深圳分院總規劃師、高級規劃師

總體規劃的地位和改革趨勢

建國以來，城市總體規劃在各個時期均起到了非常重要的作用，大體分為四個階段。計劃經濟時代，城市規劃在國民經濟社會發展中基本上起到了計劃建設大綱的作用；改革開放前20年，城市規劃成為城市各項建設的綜合部署；2000年以來，城市規劃上升到宏觀調控的發展藍圖與公共政策層面；2010年，特別是十八屆三中全會以來，城市規劃更多地成為治理能力現代化的綜合工具。這一系列變化鮮明體現了總體規劃的地位與作用演變過程。

總體規劃存在的問題既有技術問題也有管理問題，核心上還是體制機制問題。例如無法適應多樣性與地域差異性；對市域管控與指導不足、以城市為核心；缺乏對農村建設的必要關注、以經濟建設為導向；對社會及人的發展缺乏關注；缺乏有效的規劃監督機制；強制性內容難以落實和監督；剛彈不分、事權不清晰；信息公開和公眾參與缺乏；政策性不足、不適應實際管理需求；靜態藍圖、缺乏動態實施機制；偏重技術性表達、規劃管理法制不健全；編制內容過多、成果體系繁雜；審批周期長、剛剛批準就要變等。

2000年左右，第三輪城市總體規劃編制改革興起，如1991年《城市規劃編制辦法》出臺，當時關注的重點在城鎮體系、近期建設、強制性內容等方面。2005年城鄉統籌規劃、新農村建設規劃，關注點在區域統籌、城鄉統籌、環境容量方面。2007年總體規劃評估、總體規劃修改，關注重點在規劃評估、規劃修改、兩規合一和公共政策。2017年總體規劃改革創新、啟動新一輪城市總體規劃，關注重點變為全域管控、精簡瘦身、事權法理、編審分離。這也預示著第四輪總體規劃開始啟動。

深圳的規劃探索和價值

與特區共同成長的深圳規劃，總是先于全國其他城市遭遇發展的新矛盾、新問題，逼迫率先探索編制的新方法、新模式。深圳是體現我國“四個自信”的踐行案例，城市規劃引領了深圳改革開放30多年的快速發展和城市化進程，創造了世界城市發展的奇跡，成為我國城市規劃、建設和管理的標桿。

1．創新思維和創新理念

86版總規提出的帶狀組團結構適應不確定性的高速增長，超前布置基礎設施標準，稱之為彈性規劃；96版總規則強調了實現全域規劃，推動兩規融合，四大新城組建功能區，前瞻性地預判戰略節點，稱之為全域規劃；10版總規提出實現非用地擴張規劃，采取底線管控和存量發展；提出管理服務人口和公共政策引領，稱之為轉型規劃。雖然在三版總規實施效果上也存在這樣或那樣的問題和不足，但總體而言，深圳在規劃思路的探索中進行了創新式實踐和探索，起到了標桿作用。

2．創新管理和規劃手段

結合規劃編制思維和理念的創新，深圳的規劃管理和手段也相應得到了改革，主要體現在：

（1）法定圖則和標準準則制定，搭建 “一張圖”管理平臺，實現規劃和國土的機構合一。

（2）較早探索發展策略-總體規劃的編制方法。

（3）劃定基本生態控制線與頒布管理辦法。

（4）通過制定密度分區規劃，邁向城市的精細化管理。

（5）開展城市更新規劃和城市發展單元規劃。

3．創新規劃實施機制

為了加強與國民經濟和社會發展規劃的協同，深圳建立了“雙平臺”機制，取得了較好的效果，提高了項目建設投資和規劃空間引導的協同效益。

4．深圳新一輪總體規劃面臨的現實條件

（1）發展理念發生變化。習總書記多次對城市發展和城市規劃提出了新要求、新理念和新思路，各城市也都在落實生態文明和五大發展理念，城市工作上升新高度。

（2）發展動力發生變化。大多數城市實現從投資驅動放緩向創新驅動跨越、財富驅動增速的轉變。

（3）發展階段發生變化。城市發展規律面臨到工業化向國際化和區域化轉變，存量發展進入攻堅期。

（4）規劃地位發生變化?？傄幍凝堫^引領地位受到挑戰，守門員角色日益凸顯，游戲規則面臨挑戰。

（5）技術路線面臨調整。單純的問題導向和目標導向容易導致戰略路徑錯誤，要依靠價值導向。

深圳本輪總規編制的思路轉變

中央城市工作會議以來，國內關于城市發展和規劃新理念討論層出不窮。對于深圳而言，我們應該更加關注深圳實際，側重務實轉變城市發展方式，實現有質量效益的精明增長，以國際視野謀求發展新高度，建設可持續發展的全球創新城市為目標，打造深圳質量和深圳標準，以國際化和區域化為主線，以生態、創新和文化為引領，不斷提升城市治理能力的現代化，提高城市的國際競爭力和宜居家園水平。因此，新一輪城市總體規劃就是質量規劃，通過精明供給，提升城市發展質量。具體從以下5個方面來實現。

1．新的資源觀：從土地供給走向共建共享

深圳面臨的一個嚴峻現狀是，土地資源日益緊張，2014年底城市建設用地已達到市域陸地面積的46%。自2007年以來，深圳通過適度填海、在原特區外和臨生態控制線地區尋求發展空間，總的建設用地面積已經接近2020年土規建設用地指標。

與此同時，深圳的區域投資能力和范圍擴大，城市要素正在進行區域化布局，合力參與全球競爭，尤其是國家倡導的 “一帶一路”沿線投資：華為等深圳企業謀劃區域布局和全球收購，產業轉移園區分布在“3+2”地區；港莞惠臨深地區通勤客流也超過百萬人次/日，并逐年增長；居住、旅游配套功能區域化布局，居住在莞、惠臨深地區的深圳就業者規模約為6-8萬，2016年深圳人貢獻了惠州、東莞房產銷量一半，周邊房價持續拉高；人才（科技創新人才、干部）輸出效益顯現，特區模式開始輸出。

因此，深圳新一輪的總體規劃思路，必須確立全新的資源觀，從土地供應走向共建共享：

引領粵港澳大灣區，共建絲路城。市以引領粵港澳大灣區發展為責任，深化深港在服務和科技等領域的合作；成為粵港澳大灣區的服務樞紐和科技創新中心；依托“一帶一路”，聯合香港積極走出去；建設港口聯盟、工業園區和新城，穩步推動資本輸出和模式輸出等，在參與全球治理新格局中發揮先鋒作用。

構建深圳大都市圈，強化核心職能。對標國際一流大都市圈高端化、區域化、國際化職能，強化深圳的文化創意、金融服務、科技創新、總部經濟等核心職能，衍生職能、支撐職能應該在區域中進行布局。以構建港-深-莞-惠共同市場為重點，共建集合發展單元；改革區域協作機制和區域基礎設施的供給側改革，實現一體化發展和共贏。同時，從區域的角度重構深圳城市空間布局，實現多中心組團式網絡化空間結構。

社會住房的共享，實現價值增值。積極推進集體住宅合法確權，納入社會住房和保障體系，實現使用權的可持續利用，使業主、政府、公眾可以共享城市增值，降低城市宜居門檻。如深圳已經推行的兩個案例，一個是企業主導的“爆改”實踐——對城中村農民樓的個性化改造后出租，例如“崗廈1980”等項目，形成可行的商業模式和獨特的產品形態。第二個是政府主導城中村改造為人才公寓——水圍國際社區，改造35棟城中村住宅，改造建筑規模約4萬平方米，提供約600余套人才公寓，每套面積約67平方米。

工業空間的共享，服務創新經濟。放松工業用地的價格管理和用途管制，加強工業用地的混合利用和工業建筑的功能兼容，進一步盤活和提質低效工業用地，服務創新經濟發展。

2．新的生態觀：從剛性管控走向功能引領

深圳于2005年率先劃定基本生態控制線，開創了底線控制新思維，2013年基本生態控制線得到了進一步優化調整。但近年來，受到發展的壓力，基本生態控制線面臨侵占。

首先，在堅持基本生態控制線的前提下，合理加強生態空間的精細化管理，細劃一、二級管理，劃定生態保護紅線的安全底線，實現功能引領。具體來說，按照政策要求，允許與環境保護相適宜的重大交通、市政設施、旅游設施、公園、現代農業、教育科研等六類設施；深度嵌入市民生活和城市體驗，重視人與自然的良性互動和共存關系，將生態系統改善和宜居環境建設相結合，建構親近自然的活力游憩系統，為市民提供休閑、娛樂、健身、創意文化等活動空間。促進生態+，實現有風景的地方就有新經濟，發展生態經濟和文化創意。

其次，實施海陸統籌，建設世界海洋城市，加強海域和海岸帶利用，促進海洋文化和海洋經濟發展，積極參與21世紀海上絲綢之路建設，參與國際海權治理。打造國際一流的濱海地區，提升濱海城市魅力。嚴格劃定海洋生態保護區域，保護海洋生態環境，確定海域主導開發利用功能及兼容功能，分類保護和利用海島，成為新興產業和未來產業的重要選擇。

3．新的創新觀：從加法供給到乘法聯動

創新從 “跟跑”向“領跑”轉變。主要表現為創新能級躋身全球前列，企業創新實力強大，技術型創新主導，創新氛圍濃郁和自主創新創業群體活躍。

未來在高成本擠壓下，深圳的創新能否持續？首先，全球創新競爭力仍待提升。未來全球經濟依賴科技創新驅動，深圳與全球創新中心“硅谷”仍有較大差距。其次，創新生態尚不完整，存在破碎化風險。缺乏基礎創新和源頭創新；本土培育科技和專業人才的能力不足；更新改造后的成本上漲瓦解現有低成本創新生態。另外，創新門檻提高，城中村等低成本“落腳” 空間逐漸消失；制造業企業外遷，產業“空心化”；高房價使外來人口無處安身，“擠出”人才，產業工人難以實現身份轉變。并且空間、設施和環境尚無法滿足創新創業人才對高品質的需求。

因此，首先需要加大供給“創新+文化”的軟硬環境，提高創新效率，培育創新生態。要堅持優長板和補短板相結合。提高技術和應用型創新能級，提升創新企業競爭力，融入國際創新網絡；加強高端制造業發展，培育新產業、新業態；完善創新服務，加強產權保護；保障創新活力，加強文化精神。補齊的地方在于引進科研機構，建設國家省市級重點實驗室、工程實驗室、工程研究中心和企業技術中心等創新載體，適度引進國內外高校，大力吸引創新人才，引進海外高層次創新人才（團隊）。

其次，要加強創新鏈空間供給，促進創新要素乘法聯動，助推創新實現“倍增效應”。如建設創新城區，在一個典型創新城區中，知識教育、研發是核心功能，由此展開其他社會、產業、文化功能設計。強調無論在產業、社會和文化功能方面，知識教育和研發的前后向鏈條都長，創新城區帶動能力更足，這是科學園區遠遠不能比擬的。營造孕育創新的軟硬環境、建設國際社區、融入國際文化、保障低成本創新空間。最后，構建創新鏈體系，促進創新要素乘法聯動，助推創新實現“倍增效應”。構建創新走廊，串聯城市服務、設計、研發、創業、生產節點，與區域生產和創新節點互動。

4．新的更新觀：從資本導向走向人文導向

資本主導的城市更新呈現出高需求、高強度、高成本和高沖擊特點。過去資本導向導致建筑規模激增（“再造一個南山”等），對公共設施和服務帶來巨大壓力；M0產業用地政策使 “去制造業化”趨勢明顯，低成本空間逐步消失，高租金商務、商業空間存在過剩風險；文化斷層，國際風貌導向，本土文化個性特色消失；社會文化生態破壞，短期逐利，原住民、弱勢生活主體（外來租客）和小微企業的“落腳”之地被拆除。

城市更新也帶來了一些積極作用，包括建立了成熟的更新政策體系和實施機制，基本達成相對穩定的社會預期共識；提高了空間容量，促進土地集約利用，填補公服欠賬，解決了部分歷史遺留問題，保障了一定的產業空間；功能改變和拆除重建的政策靈活，但對復合再生的政策還不足。

下一步應該首先堅持有機更新。通過有機更新，給國際化供給空間。探索復合、活化、可再生的更新方式，關注社會影響，保障低成本和原生態空間，培育創新、產業活力空間，塑造地域特色和現代文化，促進國際化發展。

二是以人民為中心，從功能建設到活力營造。打造各階層友好型城市。兒童友好型城市應該重視兒童服務設施和活動空間建設，提供優質的學校教育；打造兒童友好、獨立安全的街道、社區、公園、住區環境，構建5分鐘安全成長圈。精英友好型城市應該關注高標準的消費空間和充滿活力的公共空間，如活力場所、運動場所、創意文化街區、無所不在的社交空間；為初期創新型人才提供廉租住房或低成本的人才公寓、低成本的創業空間場所、基本的公共服務保障；為成功創新型人才提供可支付的高品質居住區、高端的教育設施、高端的醫療設施等。老年友好型城市要實現老有所養和老有所樂，將家庭養老、社區養老和活動中心、醫療服務中心、康體健身區有機結合，實現15分鐘健康圈。

5．新的治理觀：從藍圖描繪走向過程管理

1996年版總規率先實現了全域藍圖的目標，但在具體實施過程中出現一些偏差，藍圖描繪的實施更加重要。但是治理方面也存在一些問題，包括深圳全域治理尺度不斷細化，下層次細分區級和街道尺度，解決公共管理與社會服務資源配置與政府事權不匹配的問題。深圳的空間基礎信息平臺建設較好，全市建筑普查支撐真正從二維到三維認識城市，治理能力現代化需要進一步提升。

應按照“五個一”的要求，完善過程管理，實際上需要處理三種關系：

一是中央和地方的分權關系，實現分級管理、分類管控、層級督察和規劃傳導。深圳具有精細化全域管控的良好基礎，下一步要建立城市設計對多層級的形態管控體系和機制。

二是政府和市場的關系，政府發揮規劃引領和過程管理作用。建立發展指標一張表，完善多層級實施管控機制；建立空間政策和要素管控一張圖，體現戰略引領和剛性管控；搭建重大平臺和重點實施行動，建立留白用地；完善近期建設規劃和年度實施計劃，實現多規合一。特別是針對未來諸多不確定性因素，政府應該提前謀劃和應對，建立應對的治理機制。

三是精英和社會的互動關系，協作規劃，多元參與。從孤島模式到云模式，建立總體規劃云平臺探索；建設智慧城市，信息可查，方案互動、協同編制和全過程參與，實現規劃進社區、規劃進企業、規劃進相鄰地區的目標。

深圳的成功，過去體現在發展速度和效益上。未來深圳要實現偉大的城市則應該體現深圳的質量和標準——以人民為中心，將生態的功能化、空間的精細度、文化的先進性、環境的宜居性、創新的獨特性和治理的現代化樹立為衡量城市質量的新標準。對于規劃工作而言有如下三點體會∶

堅持尊重城市發展規律的價值導向，能有序破解發展問題，實現發展目標；

堅持技術理想和理性的結合，應該高度關注土地政策，存量時代的土地制度改革，將重塑規劃理論、對象、客戶、規則和方法；

從經濟思維轉向城市思維，在未來不確定性情況下，以城市質量引領各項發展。