湖北省城市總體規劃編制審批改革路徑探究

嚴山艾 黃海茵 陶文鑄

目前，我國正處于深化改革和經濟迅速發展的關鍵時期，城市規劃面臨更多的問題和更高的要求。在此背景下，住建部大力推進城市總體規劃改革工作。本文基于住建部和湖北省已開展一系列工作和探索，結合湖北省內試點城市的城市總體規劃編制工作的實際情況，從“編、審、督”的規劃全過程探究湖北省城市總體規劃改革路徑。

一、研究背景

黨的十八大以來，中央把生態文明建設提升到前所未有的高度，對城市規劃提出了更高的要求。國家領導人也高度關注城市總體規劃，習近平總書記考察北京工作時強調，“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用”，“考察一個城市首先看規劃”，“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”，他認為城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，要立足提高治理能力抓好城市規劃建設。

2016年9月1日在濟南召開了全國城鄉規劃改革工作座談會， 會議研究了推進城鄉規劃改革的總體思路，部署了城鄉規劃改革的重點任務，要通過改革，強化城市總體規劃在城市發展建設中的統攬作用，以城市總體規劃為基礎搭建一個空間平臺，繪制一張發展藍圖。 會議提出城市規劃改革的目標是對接國家空間規劃體系的建立，抓緊時間落實中央提出的具體要求，樹威信、補短板、增能力， 要抓住三個重要突破口開展工作，其中重要的一項就是改革城市總體規劃編審督制度。隨后，住建部大力推進城市總體規劃編制、審批、督察一體化改革。

為全面貫徹習近平總書記對城市規劃工作的重要講話和指示批示精神，以及十九大對新時期城鄉規劃工作提出的新要求，按照全國城鄉規劃改革工作座談會精神和《城市總體規劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》有關內容，湖北省結合實際，先后把隨州、宜昌、十堰等市列為改革試點，針對不同類型的城市探索湖北省“編督審”一體化改革的具體方法，并取得重要進展。

二、湖北省城市總體規劃改革的基本思路

按照編、審、督一體化的整體思路，湖北省城市總體規劃的改革應該堅持體現事權、突出重點、提高效率和信息配套的基本原則。要針對省、市不同層級的政府事權，需要明確規劃編制的內容、深度以及成果的表達形式；圍繞城市總體規劃中的強制性內容及需要加強管控的內容進行審查、審批以及督察；通過改革提高審查審批效率；總體規劃編制階段要同步建設信息化平臺，并作為強制要求。

1．科學編制城市總體規劃

（1）以城市全域為視角編制城市總體規劃，促進“多規合一”

將城市總體規劃擴大到全市域，統籌協調永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等與城鎮開發邊界的關系，以“三類”空間（生態空間、農業空間、城鎮空間）為基礎，將全域空間區劃與空間格局作為城市總體規劃市域層次的重點內容，促進多規融合，為“多規合一”奠定基礎。

（2）以“權責對應”為導向，構建“三層三控一平臺”的整體框架

立足省、市兩級城鄉規劃建設部門的事權劃分，根據權責對等的思路，構建“三層三控一平臺”框架。

“三層”指城市總體規劃按照市域規劃、規劃區規劃和集中建設區（中心城區）規劃，分三層控制。

“三控”指控生態、控邊界、控預留。一是將全域范圍內的重點生態功能區、生態敏感區和脆弱區域作為嚴格控制的生態保護區，生態控制作為市域層面的重點內容；二是通過市域生態保護紅線、規劃區“三區四線”、城鎮開發邊界等的劃定，充分樹立“底線思維”和“紅線意識”，將邊界管控作為城市總體規劃最核心的內容；三是在規劃區尤其是集中建設區內，把重要公共服務設施和市政基礎設施、安全設施的總體部署和用地預留作為城市總體規劃管控的重點內容。

一平臺：同步建設統一的城市總體規劃空間信息平臺，將城市總體規劃成果上圖入庫，推進城鄉規劃與其他部門的空間性規劃融合，促進“多規合一”。

（3）以管控為重點，簡化強制性內容，強化城市總體規劃剛性傳導

市域、規劃區、集中建設區三個層次區別管控重點，簡化城市總體規劃強制性內容，將管控重點放在剛性界線管控和指標管控上，做到本層可監督、可實施，對下層可傳導、可延伸。其他內容則留下較大的彈性，并引入戰略用地概念。

（4）以“內實外虛”的思路，把握規劃區內外管控側重點

規劃區以內，尤其是集中建設區范圍內，城市總體規劃重點掌控城鄉山水空間和建設發展格局，并以劃定控制線的形式，為城市的可持續發展預留好公共服務設施、市政基礎設施和安全設施的發展空間。市域范圍內、規劃區以外，以市域城鎮體系規劃為基礎，重點協調其他部門的專項規劃。

2．依法實施城市總體規劃

（1）以城市總體規劃實施為依托，構建規劃實施體系

要充分發揮城市總體規劃在統籌發展中的戰略引領作用，確立城市總體規劃在發展戰略、區域協調、生態保護、空間結構、用地布局、基礎設施、公共服務設施等方面的綜合部署、統籌協調的基礎空間地位，充分體現規劃的權威性和嚴肅性，構建完整的“城市總體規劃—近期建設規劃—年度實施計劃”的規劃實施體系，確保依法實施規劃。

（2）以構建新型評估體系為手段，加強規劃實施過程和規劃修改的監督

結合近期建設規劃和年度實施計劃，建立“年度報告——五年評估”的規劃評估機制，做好城市“體檢”，找準當前城市發展建設短板，加強規劃實施過程監督。

加強城市總體規劃修改評估工作，做實評估方式、專家論證、評估結論，為明晰城市總體規劃修改指導思想、基本原則、重點內容、專題研究和修改策略奠定基礎。

（3）以優化提升行政審批效率為目標，突出規劃動態維護工作

以修改內容的多少，作為分類標準，將城市總體規劃的修改分為重大修改和一般修改。不涉及城市總體規劃強制性內容的局部調整，通過地方事權完成調整程序，提高行政效率。

3．同步建設空間規劃信息平臺

各地在進行城市總體規劃編制時，應同步完成空間規劃信息平臺建設。應以“多規合一”現狀信息為基礎，整合各類空間性規劃和相關規劃，形成統一的城市總體規劃工作“底圖”，提供城鄉統籌、覆蓋全域、能夠及時更新的基礎地理、城鄉規劃等數據資源支撐；疊加各類線型管控要素，形成統一的城市規劃工作“底線”，開展項目審批、規劃監督等業務應用；以核心管控指標為依據，監測各項指標實現情況，形成城市規劃實施管理工作賬本；建立信息化的“實施-監測-評估-維護”動態調整機制，增強規劃的適應性；建立規劃公眾參與的在線平臺，實現社會公眾及時了解各類規劃信息和規劃業務，提高公眾的規劃參與度。

三、湖北省城市總體規劃改革的主要內容

1．明確規劃修改類型

將目前湖北省城市總體規劃修改工作分為一般修改和重大修改兩種情況：（1）城市總體規劃一般修改，是指在不改變城市性質、規模、發展方向和總體布局的前提下，對市域空間布局、城市建設用地和設施布局等進行小范圍的修改或變更；（2）城市總體規劃重大修改，是指除上述情況外，符合《城鄉規劃法》第四十七條的情況。

城市發展需要超出2030年的，需新編城市總體規劃的，鑒于目前住建部正在開展15個城市總體規劃改革試點工作，根據試點工作情況，結合十九大提出的“分兩步走戰略”，需要進一步通過探索，探討確定工作方向。

為提高行政效率，不涉及城市總體規劃強條的局部調整通過地方事權完成調整程序。

2．整合市域現狀基礎

全面分析和評價市域人口、經濟、生態、社會發展等重大問題，以及現行城市總體規劃實施情況，制作全市域數字化現狀圖，市域地形圖應采用1∶10000的比例尺，規劃區和集中建設區應采用1∶2000的比例尺。

3．形成“三層”規劃內容

（1）市域層面，落實國家和區域發展戰略，根據城市實際情況，確定城市戰略定位，明確經濟社會發展、生態保護、宜居環境建設等目標和發展思路。 確定城市性質和城市職能。 確定發展分區，確定各城鎮職能分工、建設標準、城鎮等級結構、城鎮職能結構， 制定發展策略，預測規劃期末全市域城鄉人口規模及建設用地規模；預測各城鎮的人口規模。要協調銜接各類控制線，整合生態保護紅線、永久基本農田保護線、水源地和水系、林地、草地、自然保護區、風景名勝區等各類保護邊界，按最嚴格的標準，劃定三類空間（生態空間、農業空間、城鎮空間）格局；城鎮空間應劃定各城鎮開發邊界和建設用地規模，并與土地利用總體規劃相協調；生態空間要包括生態保護紅線等具有重要生態保育、涵養、防護用地；農業空間要包含基本農田等農林牧漁業保障用地；并提出保護利用的綜合目標和要求，以及空間管制原則和措施。

（2）規劃區層面，要在劃定規劃區范圍的基礎上，確定規劃區生態安全與山水發展格局：①劃定三區，包括適建區、限建區和禁建區的范圍，提出空間管制原則和措施。②劃定三線，包括城鎮開發邊界、永久基本農田保護線、生態保護紅線。③厘清山水林田湖與城市的關系，合理利用與保護規劃區山水資源、控制生態廊道，劃定生態控制線。④確定城市開發邊界內的功能布局和空間結構。⑤明確城市開發邊界外、市域內的城鄉統籌、村鎮發展的規劃要求，提出重點鄉鎮用地布局原則和建設管控要求。

（3）集中建設區層面，要在劃定集中建設區范圍的基礎上：①確定城市發展方向和城市空間結構。②劃定城市功能分區和用地布局；應有戰略用地規模、布局和使用機制等相關規劃內容；各類城市建設用地比例、人均用地指標等應符合國家標準。③提出總體城市設計原則，對城鎮的形態格局、景觀風貌、空間環境等提出引導和控制要求；劃定城市設計重點地區，確定重點地段的城市設計導則。④劃定“六線”——城市綠線、城市藍線、城市紫線、城市黃線、城市橙線、城市紅線，制定管制措施并在圖中定位。⑤確定規劃用地平衡表，各類建設用地比例和人均指標符合國家標準。

4．突出資源配置重點

（1）確定規劃期內城市基礎設施保障水平，明確涉及城市安全、有鄰避效應及其他重要的基礎設施布局和要求。其中：市域層面，應原則確定區域性供水、排水、垃圾處理、防災、管廊設施等市政公用設施的建設目標和布局，并在圖紙上定位。規劃區層面，應預留與控制區域性供水、排水、垃圾處理、防災、管廊等市政公用設施的用地，并提出管控要求。集中建設區層面，應確定各類基礎設施的發展目標、總體布局、建設標準、規模等級和用地，制定管制措施并在圖中定位；劃定城市黃線。

（2）確定規劃期內城鄉公共服務保障水平，明確基礎教育設施、公共醫療衛生服務設施、公共文化服務設施、公共體育設施、緊急避難場所、社區養老服務設施等設施的人均用地指標及建設指標。其中，集中建設區要確定主要公共服務設施總體布局、配套類型、建設規模和服務范圍，各項指標應符合國家相關標準規范要求，應在圖中定位。

（3）確定城市綜合交通規劃體系，統籌城市對外交通、城市軌道交通等重大交通設施，規劃城市主干路網、快速交通系統和綜合交通樞紐，確定道路網密度，公交出行比例等規劃指標。其中，市域層面，應原則確定區域性交通設施通廊的建設目標和布局；規劃區層面，應預留與控制區域性交通設施的用地；集中建設區層面，要確定道路控制紅線并在圖上定位。

（4）明確城鄉歷史文化遺產保護要求，延續歷史文脈。其中，市域層面，應確定市域歷史文化名城名鎮名村，國家級、省級文保單位等保護利用的目標和管控原則，并提出空間管制原則；在規劃區和集中建設區層面，應劃定歷史城區、歷史街區、保護單位的保護范圍和保護要求，并在圖上定位；劃定城市紫線。

（5）明確城市濱水環境、公共綠地等城市公共開敞空間的規劃目標和標準，確定森林覆蓋率、河湖水面率、城市空氣質量優良天數等城市宜居環境要求。其中，集中建設區層面，應劃定江河、湖、水庫、濕地等城市地表水體保護和控制的界線，以及城市公共綠地、市級公園、環城綠帶等綠地的界線，制定管制措施并在圖中定位；劃定城市藍線和綠線。

（6）各城市根據城市在區域發展戰略中承擔的特殊職能和自身特色，可有針對性地增加其他要素配置的規劃內容。

5．形成評估指標體系

從城市發展目標和底線思維兩方面確定考核內容。建立以實現五大發展理念為導向的城市總體規劃指標體系，重點涵蓋人口資源環境、經濟社會文化、城鄉區域統籌、城鄉基礎設施和公共服務保障水平、社區服務、市民滿意度等核心指標，明確各區縣差異化的考核重點。

6．提出規劃實施策略

（1）制定保證城市總體規劃實施的政策措施

加強城市規劃實施的時序管控，按照“城市總體規劃—近期建設規劃—年度實施計劃”的規劃實施體系，嚴格依法制定和實施近期建設規劃和年度實施計劃，確定城鄉近期建設規劃和年度實施計劃內容，與國民經濟社會發展五年規劃做好銜接。

（2）確定戰略用地確定及使用機制

在城市開發邊界內，在用地適宜性評價等進行充分論證的基礎上，結合城市發展方向和用地布局，合理選擇戰略用地區域，戰略用地規?？刂圃诔鞘薪ㄔO用地規模的10%左右。同時提出戰略用地相應的功能管控、約束條件、啟動權限和啟動程序。

（3）確定與近期建設規劃、控制性詳細規劃等下位規劃的剛性傳導機制

以城市總體規劃為依據，編制近期建設規劃、控制性詳細規劃等規劃，對城市總體規劃的剛性內容應進行分解和落實，實現規劃的剛性傳導。重視對城鄉規劃強制性條文的落實，特別是要保護好綠地、水體、山體等自然資源，落實包括禁建區、限建區和“六線管制”在內的各項空間管制政策。通過各層級的城鄉規劃，使城市總體規劃的強制性內容可分解、可落實、可考核。對城市總體規劃中的彈性內容，可根據需要進行深化和優化。

（4）建立“一年一體檢、五年一評估的規劃評估體制”

以近期建設規劃、年度實施計劃和“城市總體規劃指標體系表”為核心，開展規劃評估工作，分為年度評估和五年階段評估。城市總體規劃年度評估應當納入城市政府年度工作報告，同時報上一級城鄉規劃主管部門。城市總體規劃階段評估一般每五年開展一次，應當向本級人民代表大會常務委員會專題報告，同時報原審批機關和上一級城鄉規劃主管部門，并向社會公開。

（5）建立動態維護機制

以信息化手段為基礎，以評估報告為維度，以上位規劃銜接、下位規劃傳導為調校，根據國家、省、地方重大發展需要，及時提出和建立城市總體規劃重大修改和調整機制，對城市總體規劃實現動態維護。

四、繼續推進湖北省城市總體規劃改革的主要方向

1．深刻領會總規改革主要內容，精準落位改革實踐

為實現城市總體規劃改革“編審督一體化”的目標，不斷完善城鄉規劃編制、審批和監督機制，要深刻領會城市總體規劃改革的主要內容，推動湖北省規劃編審督改革實踐工作的順利落位。準確掌握規劃編制、規劃實施和信息平臺建設三大部分內容。

在規劃編制方面，要重點關注將全域空間區劃與空間格局作為總體規劃市域層次的重點內容，促進多規融合；明確省、市兩級城鄉規劃建設部門的事權劃分；把握三個不同空間層次的管控重點，強化總規剛性傳導；區分規劃區內外管控側重點。

在規劃實施方面，要充分發揮城市總體規劃的戰略引領作用，構建完整的規劃實施體系，并通過建立新型評估體系加強規劃實施的過程監督。

在信息平臺方面，要積極推進信息平臺的建設，為規劃編制、實施管理、規劃監督、考核評估、服務群眾提供工作基礎，也為行政審批制度改革提供重要支撐。

2．牢牢把握關注總規改革重點問題，深入推動改革工作

（1）從空間規劃角度強化規劃主體責任

要充分發揮空間規劃的整合優勢，同時按照住建部城市總體規劃改革的相關要求,吸納湖北省城市總體規劃改革相關成果, 各地要結合實際進行深入思考，創新總體規劃編制內容，實現與主體功能區規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃等規劃的融合協調。在全域范圍實現規劃編制的同一基礎平臺，在此基礎上進一步開展發改、規劃、國土、環保等部門規劃內容梳理工作，為發揮規劃在空間規劃中的主體責任奠定基礎。

（2）立足事權劃分管控重點

各地要立足地方政府關于城市總體規劃的事權劃分，明確各自重點監管的具體內容。要按照編、審、督一體化的思路，明確規劃三個層面的城市總體規劃編制內容和管控重點。按照“三層、三控、一平臺”的操作模式，強化底線約束和剛性管控，真正做到可監督、可實施、傳導、可延伸。

（3）創新規劃實施機制

各地要在規劃改革1．0成果的基礎之上，結合地方實際，探索研究包括規劃強制性內容的管控實施機制、發展戰略用地的確定和使用機制、上位規劃銜接機制、下位規劃剛性傳導機制和規劃督察聯動機制等內容，通過創新規劃實施機制，真正將改革工作落到實處。

（4）構建規劃信息平臺

總體規劃階段同步推行信息化平臺建設是作為強制要求，因此各地要充分重視平臺建設工作。通過信息化平臺，整合各類空間性規劃，形成城鄉統籌、全域覆蓋、要素疊加的全域“一本規劃、一張藍圖、一個平臺”。充分發揮信息平臺在多部門協同、信息共享、項目聯審等工作中的作用，提升規劃的科學性和權威性。

五、結語

新形勢下的城鄉規劃工作機遇與挑戰并存，因此，需要我們在科學研判當前形勢的基礎之上，秉持正確的價值觀，以宏觀政策方向為指導，以城鄉規劃工作中的關鍵問題和重點工作為抓手，緊抓新形勢下的發展機遇，推動城市總體規劃改革工作。