歐洲多瑙河—黑海區域水污染跨國治理經驗

陶希東

[摘 要] 水污染跨界治理是一個典型的公共池塘治理問題，需要有效的制度創新和政策創新。國際流域需要有效的跨國治理機制。全球環境基金選擇歐洲多瑙河和黑海地區作為跨國水污染治理的試點區域，其實踐運作模式和經驗可以為我國協同解決諸多大河、大江、大湖環境治理提供有益的經驗借鑒。

[關鍵詞] 多瑙河—黑海區域; 水污染; 跨國治理

[中圖分類號] X522 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-8616（2018）03-0001-06

據不完全統計，當前世界上大概有263條河流流經兩個或兩個以上國家，這些國際河流大概供應著全世界60%的水資源和40%的生活用水。多瑙河全長2857千米，流經德國、奧地利、斯洛伐克等10個中歐及東歐國家，最后從多瑙河三角洲注入黑海，是世界上流經國家最多的一條河流，其與黑海在內的整個區域面積大概8萬平方公里，總共涉及18個國家，主要包括匈牙利全境，奧地利、克羅地亞、羅馬尼亞、塞爾維亞、黑山共和國、斯洛伐克等國的大部分領土，波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、捷克共和國、德國、摩爾多瓦、烏克蘭等國的關鍵區域，還有阿爾巴尼亞、意大利、波蘭、瑞士等國的一小部分領土，是一個典型的跨界河流（跨越國界），其水資源系統呈現高度的自然性、連續性、完整性，在整個區域中發揮著灌溉、漁業、水力、給排水、旅游等多種功能。但由于多瑙河沿岸國家的污染排放（主要來源于家庭污染、城市下水污染、農業污染等），使得大量的水污染匯聚到黑海，直接造成黑海的水污染和富營養化問題，據粗略估計，每年造成2.4億美元的漁業損失和3億～4億美元的旅游業損失。如何對這一跨界流域實施有效的跨國治理，歷來是國際社會（全球環境基金、聯合國開發計劃署等）和該區域諸國（多瑙河委員會、黑海委員會等）高度關注的現實議題[1 ]。其中，全球環境基金（Global Environment Facility，簡稱GEF）將這一地區作為試點區域，開展了許多卓有成效的跨界治理項目和制度創新項目，形成了一些值得總結的跨國治理機制和經驗。

一、水污染跨界治理的理論困境與GEF的行動選擇

早在1977年，埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出了“公共池塘資源理論”，認為公共池塘資源（Common-pool Resources）就是同時具有非排他性和競爭性的物品，是一種人們共同使用整個資源系統但分別享用資源單位的公共資源。它既不同于純粹的公益物品（不可排他，共同享用），也不同于可以排他、個人享用的私益物品 [2 ]。在這種資源環境中，由于缺乏必要的機構或制度安排，理性的個人可能導致資源使用擁擠或者資源退化的公共困境。而如何實現公共池塘資源占用者有效的、成功的自組織行動，埃莉諾·奧斯特羅姆教授認為需要解決三大問題，即“新制度的供給問題” “可信承諾問題”和“相互監督問題”。也就是說，當面臨集體行動的公共困境時，數個國家之間需要共同設計一個機構來統一管理資源，并集體協商簽署雙贏的合作協議，才會緩和或減輕公共行動的困境，但為了構建這種有效的公共治理體系，必須要滿足兩個關鍵條件：一是這種合作協議要維護和實現好成員間信息的對稱性，它可以為成員提供相關行動者的行為、方案、標準、科學技術等信息，成員彼此之間做到信息對稱、透明、真實，不能存在信息的隱瞞和欺騙;二是要有一套積極有效的激勵機制，鼓勵相互間討價還價、相互妥協和行動方案的參與，甚至可以激勵成員放棄適度的控制權或主權?？梢?，在理論上，跨界區域的環境跨界治理，不僅是一個區域問題或單方面的環境問題，更是一個需要集體行動的區際或國際政治問題，除了發揮地方性各利益相關方之間的主觀努力外，外界更高級別或第三方力量的介入或協調，更具有推動作用和戰略意義。

全球環境基金（GEF）成立于1991年10月，旨在關注水污染問題并試圖改進傳統的水污染治理模式的一種非政府組織，它由183個國家、國際機構、非政府組織與私人企業所組成。在促進地球環境方面，全球環境基金已成為全球最大的計劃資助者，其提供贊助金給生物多樣性、氣候變遷、國際水資源、土地退化、臭氧層與持久性有機污染物相關的計劃，特別是對如何有效治理跨邊界的水污染問題，是其重點關注和資助的行動與議題。為此，GEF專門設置了一個“國際水計劃”項目，且下設一個“區域方案”，旨在確定跨界區域水污染治理中的公共問題，降低成員間的組織成本、參與成本，提高行動效率。該計劃的核心目標有三個：一是幫助一些國家更好地理解國際水環境問題;二是強化治理機構的能力建設;三是對邊界地區的水污染問題采取有效的措施，較好地解決跨界水污染問題。在項目的資助過程中，GEF要求申報的項目必須涉及到跨邊界地區一個或多個非常緊迫、具有直接威脅性的水環境難題，此外，還要求得到其他方面的援助。對跨界性的河流和海洋區域而言，GEF的這一方案充分體現著一種新的、多邊國際協作與援助的精神，期望跨界區域的相關成員與周邊國家或地區保持緊密的合作，協同行動，達成有效的解決策略。

二、GEF對多瑙河—黑海地區的治理機制與措施

多瑙河—黑海地區是歐洲的一個重要生態區域，大約1/3的河流都注入黑海，而發源于多瑙河流域，整個區域涉及18個國家、13個首都和約1.6億人口。根據奧斯特羅姆的理論，多瑙河—黑海地區作為一個跨越多個國家的流域區，如果缺乏必要的跨國制度安排，在其環境治理中必將面臨“公共池塘困境”。2007年在保加利亞舉行的“多瑙河—黑海區域合作”論壇上，學者和政府官員們認為，多瑙河—黑海區域在水污染治理上面臨著以下幾個挑戰：一是由于整個區域涉及多個不同的國家，每個國家情況不盡一致，使得該區域水污染治理當中面臨著合作方面的困難;二是對整個區域的水污染問題缺乏共識，尚未形成水污染治理的公共意識和公共政策體系，延緩了跨界治理的總體進程;三是雖然具有很多治理措施，但是很多跨界治理活動的重點并沒有聚焦到預防上來，所有的活動都應該側重水污染的預防;四是從水污染治理的經費來源而言，僅僅依靠社會捐贈的經費支持是非常有限的?？梢?，涉及多個國家的跨界水污染治理中，面臨著體制、機制、社會、經費等方面的限制和問題，如何采取有效的行動方案，成功有效地防止和解決水污染問題，成為國際社會和流域各國高度重視和研究的問題之一。實際上，在組織體制方面，這一地區已經有多瑙河國際保護委員會（ICPDR），它是污染治理決策的一個重要機構，在污染控制、生態資源開發利用等方面發揮著重要作用。此外，經過多年的實踐努力和運作，在多瑙河—黑海地區的水污染跨界治理方面，GEF已經形成了一套行之有效的跨邊界水污染治理的方法和機制。

（一）聯合歐盟等國際力量促成多國之間達成合作協議

多瑙河—黑海地區在歷史上存在較為復雜的政治關系，決定了在這一地區的水污染治理中，不同國家之間保持著較為嚴重而復雜的對立和沖突關系，該地區正經歷著劇烈的經濟增長、民主化、貧困、環境災難等多重變化，但總體上種族國家主義和政治上的對抗，給跨界水污染合作造成了巨大的障礙。從上游到下游，經濟發展也表現出巨大的分化，很多國家缺乏足夠的治理資金、技術支持、政府決策的透明度和公共參與，一些下游國家既是水污染的制造者，也是黑海流域水污染的受害者。面對這樣具有高難度合作的地區，GEF開始積極發揮中心化的協調職能，聯合歐盟一起，協調多瑙河—黑海地區的多個國家之間及其與歐盟、GEF等有名望的機構之間簽署了相互合作的約定和協議，其中歐盟的介入，為這一地區的跨界合作注入了新的活力，拓展了資金來源、技術支持，也為該區域政府的改革提供了新的動力。這一合作過程中，GEF充分發揮了計劃方案的醞釀、活動協調、開發新合作關系、推動組織安排等職能。

（二）策劃和實施具體的合作項目

多個國家之間簽署合作協議或約定，只是實施跨界水污染治理合作的第一步，也是非常關鍵的一步，但具體如何開展跨界治理，則需要一定的項目載體。而項目的開發、策劃和實施，自然成為GEF的重要職能之一。表1較為詳細地羅列了GEF參與的諸多實際行動項目。其中，第一個項目是1991年制定的名為“多瑙河流域環境管理”，當時GEF投入了850萬美元，其最主要的目標是全面建立一種新型的合作關系，協同實施水資源管理、區域問題評估、水質量檢測、污染事件預警體系等。還有一個很重要的項目就是黑海戰略行動項目（SAP），提供了全面實施水資源管理一體化的行動框架，對促進整個流域的跨界水質保護、農業發展等方面做出了有效的貢獻。實際上，這些項目的運作，基本都是由GEF出資支持并尋找相關國際組織介入，獲得更多的資金、技術、權力等資源，然后通過協同制定目標明確、多方受益的項目或計劃，形成跨界合作氛圍，在跨邊界多國協同中開展和實施項目，最終取得較為明顯的水污染治理效果，但具體每個項目的目標、主體及運作方式方法等不盡一致。

（三）開設大型的區域水環境論壇，形成有效的社會參與機制

對于跨界區域而言，構筑有效的社會參與網絡和機制，是跨界水污染治理取得成效的重要保證。為此，早在1994年，GEF在多瑙河流域組建了“多瑙河非政府組織網絡”這一社會參與平臺，旨在促進國際社會非政府組織對這一地區相關規劃項目或跨界治理活動的參與。在1998年，將這一網絡組織更名為“多瑙河環境論壇”，它是非政府組織的一個樞紐型網絡組織，其成員包括來自奧地利、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克斯洛伐克、德國、摩爾多瓦、羅馬尼亞、塞爾維亞、黑山共和國、斯洛伐克、斯洛文尼亞、烏克蘭等國家的150個非政府組織，其主要使命是促進政府之間、非政府組織之間、地方居民與各種各樣利益相關者之間的合作，進而保護多瑙河及其支流、生物多樣性、水資源，實現流域水生態系統的可持續發展目標。目前，這一論壇已成為歐洲最大規模的環境方面的非政府組織網絡。與此相類似，GEF在黑海區域層面也設立過一個名為“黑海非政府組織論壇”的社會參與平臺，1998年與“黑海非政府社區”合并，成立新的“黑海非政府組織網絡”，大概擁有50個非政府組織，定期開展相關會議、出臺非政府組織行動規劃與方案，成為一股旨在保護黑海水資源環境可持續發展、推動機構間跨界合作治理的區域型社會力量。

三、GEF顯著的跨界治理效果及世界意義

GEF在多瑙河—黑海地區開展的跨邊界水污染治理實踐取得了成功，效果顯著，成為世界其他跨界地區治理水污染學習的典范。相關研究表明，其跨界水污染治理的成效主要體現在對人類行為模式和對當地生物環境的改變上，具體表現在四個方面。一是科學知識的創造和分享。也就是說，GEF通過采取跨邊界地區問題診斷分析、戰略行動項目等過程，營造了一個創造知識、傳播科學技術的良好氛圍，并在互動過程中建立了跨界地區多個政府之間的信任關系，形成了共同參與聯合決策的良好氛圍。二是完善了區域治理機構并強化了區域治理過程。諸多項目的運作，使得在整個區域范圍內形成了包括世界銀行、聯合國開發計劃署、黑海委員會等多個跨國治理機構的協同介入，并成立了一些新的跨界治理機構，這些治理實體不斷探求相互合作的國際性協議或條約，充分調動了各成員國積極參與解決區域問題的主動性和積極性，尤其是增強了各個成員國家集體行動的意識和能力，隨之提高了區域治理的總體水平。三是充分吸收了利益相關者的參與。根據世界水理事會提出的觀點，水資源管理中的真正革新就是各個利益相關者切實有能力實行自我管理。在多瑙河—黑海地區開展的跨邊界水污染治理實踐項目，最大程度地吸收了公共政府部門、工作團隊、非政府組織、非盈利社會組織、私營企業、地方民眾等多方面利益相關者對國際水資源治理行動的參與，不僅提升了國家能力，更在國家和跨國層面上改善了環境保護能力 [3 ]。四是生態環境得到了極大地改善。最大程度地改善水環境質量，既是這一地區跨界治理的初衷，也是跨界治理的最終目標。而最能說明該地區跨邊界水污染治理成效的，當屬當地生態環境得到了極大改善的現實。一個有趣的實例能夠充分說明水環境改善的情況，即黑海地區的魚產出量發生了顯著增加，而缺氧性浮游生物顯著減少。同時有一些科學檢測也表明，包括有機污染物、富營養物質和重金屬等污染物含量都顯著下降，水環境得到明顯改善。

總之，GEF在多瑙河—黑海地區實施的、成功的跨界水治理實踐，給全球范圍內其他國際區域和其他國家開展跨界治理，尤其是對一些河流或海洋地區的跨國合作治理，提供了一個較好的框架、路徑和方法。對世界水污染治理而言，其成功的實踐具有兩個重大的意義和啟示：一個具有公共池塘資源屬性的跨界地區的水污染治理，首先，要在協調互動、利益共享的原則下，協同構筑新的跨界治理機構、確立跨界治理項目、健全跨界治理機制、健全跨界治理流程，實施制度化、長期化、長效化的治理機制，才是實現公共池塘可持續發展的有力保障;其次，需要一個獨立的第三方力量介入，否則在一個相互競爭的跨界區域內，相關利益者之間很難真正達成跨界合作治理的局面，也就是說，在上述案例中，如果沒有GEF的介入和存在，這一跨國地區也就不會形成有效的治理機制并取得顯著成效。

參考文獻：

[1]思甚.歐洲開始治理多瑙河—黑海[N].中國環境報，2001-11-10（04）.

[2]張克中.公共治理之道：埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評[J].政治學研究，2009（6）：83-93.

[3]徐國沖，何包鋼，李富貴.多瑙河的治理歷史與經驗探索[J].國外理論動態，2016（12）：123-128.

[責任編輯：丁浩芮]

Abstract： The trans-national governance of water pollution is a typical issue for common-pool governance， which needs effective institutional innovation and policy innovation. International basin requires effective trans-national governance mechanism. The global environment facility selects the Danube and the Black Sea in Europe as a pilot area of trans-national water pollution governance， and its operation mode provides beneficial experience for China to combat the environmental governance of big lakes and rivers.

Key words： the Danube–the Black Sea Region; Water Pollution; Transnational Governance