從一體化走向協同治理：京津冀區域發展的政策變遷

楊宏山 石晉昕

摘 要： 在區域治理的政策定位中，一體化治理的目標訴求偏于理想化，在操作中難度很大，而協同治理的目標定位更切合實際，行動路徑也更具操作性。京津冀區域發展的治理定位，就經歷了從一體化訴求轉向協同治理的政策變遷。推進京津冀協同發展，既要順應區域經濟發展的一般規律，也要尊重地方行政區劃和管轄權的現實格局；既要推進跨界發展規劃，也要遵循互利共贏原則，保障各方權利與義務相對稱、責任與收益相對等，調動各方積極性，提高協同合作的實際成效。

關鍵詞： 京津冀；協同發展；一體化治理；協同治理；公共服務

中圖分類號： F127 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）01-065-（7）

當前，京津冀三地發展差距過大，北京和天津的城市體量巨大，集聚了大量優質資源，發展水平居于全國優勢位置，對河北省的“虹吸效應”顯著，河北省城鎮體系的體量較小、綜合實力較弱，區域發展面臨著城市群規模結構失衡、環境污染嚴重、首都“大城市病”凸顯等突出問題。為治理首都“大城市病”及環境污染問題，近年來，中央提出京津冀協同發展戰略，要求在更大范圍內優化資源配置，加快形成跨界合作、優勢互補、互利共贏的發展新格局。黨的十九大報告提出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區?！蓖七M京津冀協同發展，有必要增進對區域治理的理論認知。本文通過梳理區域治理的相關理論，為京津冀區域發展提供新的理論解釋，進而探討三地協同發展的政策選擇。

一、區域治理的兩種理論及訴求

在區域治理研究中，學術界提出了兩種競爭性的理論學說，即區域一體化治理理論與區域協同治理理論，兩者的問題界定和目標訴求具有差異性。區域一體化治理理論（regional integrative governance theory） 也稱“傳統區域主義”理論，它針對區域發展面臨的“碎片化”結構，主張不同經濟主體之間拆除政策壁壘，形成一體化的市場、治理及政策安排。區域一體化治理理論經常使用的概念有“城鄉一體化”“區域一體化”“政策一體化”“公共服務一體化”，等等。在區域治理上，一體化理論主張超越行政區劃的限制，既要推進貿易一體化、生產要素一體化，也要推進公共政策一體化，最終實現區域完全一體化[1]。區域一體化治理理論認為，區域內的各個地方政府關注于局部利益和眼前利益，缺少整體利益專注，主張構建一體化的公共治理體系，實現公共財政一體化、公共服務一體化[2]。

在20世紀早期的美國市政改革運動中，區域一體化治理理論具有很大影響力。一些研究者提出“一個區域，一個政府”（One Region， One Government）[3]，主張建立統一的區域性政府，形成覆蓋整個地區的巨型政府（gargantuan government），以整合各地的利益訴求，維護區域內的整體利益。羅伯特·沃倫提出，“大都市地區的福利只能通過一體化的政治結構才能實現，在這一結構中，市政決策被集中在單一的管轄范圍之內”[4]。一體化治理論者提出，大都市地區要發展成為工商業和公共服務的中心，必須克服整個地區在政治上“碎片化”的痼疾，建立權力集中的、統一的大型政府，提供更多更好的公共設施、更全面的城市規劃、更好的教育和救助體系[5]。

區域協同治理理論（regoinal collaborative governance theory）也稱“新區域主義”（new regionalism）理論[6]，它基于地方自主和協商民主的價值訴求，不再追求建立一體化的治理體系，轉而關注地方政府間協作和政策網絡發展，將注意力更多地集中于地方政府之間的跨行政區合作行動[7]。協同治理包括四個層面的含義：一是協商；二是同意；三是決策；四是集體行動?！皡f商”是用來解決問題的有目的對話，是探尋有效解決辦法的一種途徑，在此過程中，各種偏好都得到表達，一方在試圖說服他方的同時，也可能調整自身的訴求；“同意”是協商的結果，各方在互動交流的基礎上增進共識，致力于達成一致意見；“決策”是將多方行動體納入合作行動的契約安排；“集體行動”是將一致同意的契約安排付諸實施，各方根據契約規定承擔責任，并獲取相應的收益。協同治理理論不再對行政區劃問題耿耿于懷，轉而強調地方政府間協商與合作對于區域發展的重要性，倡導針對跨界事務構建多方主體參與的協作機制，地方政府之間通過協商、對話、談判集聚共識，形成集體規則，采取協同行動[8]。

對于大都市地區的“碎片化”結構，區域協同治理理論與區域一體化治理理論的看法截然對立。一體化治理論者認為，隨著跨域公共問題的增多，需要在多個地方政府的基礎上，建立統一的區域性政府，以整合不同的利益訴求，在更大范圍內實現政策一體化。而協同治理論者認為，不需要改變已有的行政管轄區，可在“多中心”結構的基礎上，通過發展橫向協作和政策網絡，建立合作伙伴關系，在更大范圍內進行跨域治理[9]。查爾斯·蒂伯特提出，在碎片化（fragmented government）和民主治理下，與聯邦支出相比較，地方公共支出的模式更好地反映了居民的利益偏好，這是因為地方政治領導權以自主組織為基礎，需要維持適宜的規模，以保證“每一個地方都有一個反映了居民愿望的收入和支出模式”[10]。

區域一體化治理理論和區域協同治理理論的目標定位、政策訴求既具有共同之處，也有實質性差異。在區域治理的目標導向上，一體化治理理論既追求市場一體化、經濟一體化，也追求公共治理、公共政策和公共服務一體化；而區域協同治理并不謀求公共治理一體化，它在既定行政區劃的基礎上，通過構建多方參與的協商平臺，促使利益相關者增進交流，在交流中集聚共識，確定共同目標，制定共同規則，開展合作行動。協同治理中的多方主體分別具有各自的目標訴求，彼此也會出現沖突。為促使各方相向而行，區域協同治理需要引入一定的政治權威，需要組織者發揮領導力，促使多元主體能夠達成共識，形成集體決策，并分別采取行動，將決策付諸實施。

“京津冀協同發展”這個概念最早進入官方政策議程是在2013年前后。2013年8月，中共中央總書記習近平在北戴河主持研究河北發展問題時，提出要推動京津冀協同發展。此后，“協同”成為京津冀區域發展的核心概念?！皡f同”表達了跨界合作、優勢互補、互利共贏的治理理念。習近平指出：“目前京津冀三地發展差距較大，不能搞齊步走、平面推進，也不能繼續擴大差距，應從實際出發，選擇有條件的區域率先推進，通過試點示范帶動其他地區發展?！盵22]

2014年2月，習近平在北京主持召開座談會，聽取京津冀協同發展工作匯報，提出“實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要”，“要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來”。此后，京津冀協同發展成為了一項重大國家戰略。

2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，明確提出以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發點，堅持問題導向，以京津冀城市群建設為載體，著力調整優化經濟結構和空間結構，著力推進產業升級轉移，著力推動公共服務共建共享，努力形成京津冀優勢互補、互利共贏的發展新格局。

2015年4月，習近平先后主持召開中央政治局常委會會議和中央政治局會議，研究《京津冀協同發展規劃綱要》。他強調，“要深入研究論證新城問題，可考慮在河北合適的地方進行規劃，建設一座以新發展理念引領的現代新城?！?015年6月，中共中央、國務院印發《京津冀協同發展規劃綱要》，明確提出“深入研究、科學論證，規劃建設具有相當規模、與疏解地發展環境相當的集中承載地”。之后，在一段時間里，“集中承載地”成為了“新城”的代名詞。

2016年3月，中央政治局常委會會議審議并原則同意《關于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關情況的匯報》，確定了新區名稱和規劃選址。習近平指出，“從國際經驗看，解決‘大城市病問題基本都用‘跳出去建新城的辦法”“規劃建設北京城市副中心和集中承載地，將形成北京新的‘兩翼，也是京津冀區域新的增長極”。

2016年5月，中央政治局會議審議《關于規劃建設北京城市副中心和研究設立河北雄安新區的有關情況的匯報》。會議提出：“建設北京城市副中心和雄安新區兩個新城，形成北京新的‘兩翼。這是我們城市發展的一種新選擇?！?/p>

2017年10月，黨的十九大報告提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區”。以此為標志，京津冀協同發展形成了更為清晰、更具操作性的行動路徑，即以“一疏一建”為抓手，推動北京非首都功能向雄安新區定向疏解，推動北京市與雄安新區共享優質公共服務資源。

京津冀協同發展戰略承認三地發展具有差距，承認區域城鎮體系存在結構失衡問題，京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，特別是河北與京津兩市經濟社會發展差距較大，公共服務水平落差明顯。為推進京津冀協同發展，在既定行政區劃的基礎上，中央政府牽頭成立了京津冀三地和中央部委參與的領導小組，要求三地加強政策協調，各方在《京津冀協同發展規劃綱要》指引下，制定各自的公共政策體系，選擇合宜的政策工具，確保北京非首都功能有序疏解、“大城市病”治理與支持河北省發展、推進雄安新區建設等政策目標有效銜接起來。

三、京津冀協同發展的政策需求

在京津周邊地區，河北省現有城市普遍規模不大，公共服務體系與京津兩市存在“斷崖式”差距，難以抗衡京津兩市的極化效應，這是京津冀協同發展面臨的重大制約因素。為破解這一難題，國家“十三五”規劃綱要提出在河北省“規劃建設集中承載地”，發展現代新城，以對接北京疏解轉移的部分功能，包括教育醫療和培訓機構、部分行政事業性服務機構和企業總部等。

推進京津冀協同發展，既要堅持規劃引領，合理調整城鎮體系結構，也要尊重地方行政區劃和行政體制的現實格局；既要推進重大項目合作，提升跨界交通和公共服務便捷化水平，也要堅持互利共贏，確保各方承擔的義務、責任與享有的權利、收益相對等。當前，亟待在以下幾個方面推進政策協同：

第一，堅持規劃引領，推動京津冀三地合力打造世界級城市群。城市是區域經濟發展的增長中心，它通過極化和擴散效應對區域發展產生帶動作用。當前，北京和天津兩個超大城市集聚了大量資源，對周邊地區的“虹吸效應”顯著，而河北省城市的體量相對較小，綜合實力相對較弱。推進京津冀協同發展，需要通過規劃手段，對河北省環京津城市群發展給予必要支持。目前，河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、邯鄲等城市已具有一定規模。通過規劃手段，合理調整城鎮體系格局，調整優化區域人口和生產力布局，推進中心城市之間的高鐵、鐵路、公路網絡建設，改進交通基礎設施，完善道路交通體系，可為京津冀城市群建設提供有力支撐。推進京津冀城市群建設，既要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，也要發揮政府的作用，三地需要增進政策協同，化解隱形壁壘，支持產品、勞動力、資本等生產要素自由流動，深化城際分工協作，發揮各自資源要素稟賦比較優勢。

第二，推進跨行政區和城市群之間的交通基礎設施建設，提升跨界道路交通便捷化水平。道路交通基礎設施對區域發展具有重要的先導作用，推進京津冀協同發展，三地需要加快推進跨界交通基礎設施建設，全面打通跨行政區的“斷頭路”，消除跨區域“瓶頸”路段，實現邊界城鎮之間交通順暢銜接。同時，也要爭取國家發改委、交通運輸部等部委支持，推進京津冀城市群之間的高速鐵路、城際鐵路、高速公路等基礎設施建設。另外，要加強道路交通管理、運營及行駛監管等領域的政策協同，明確三方在政策協同中的權利、責任與利益，推進交通智能化和服務聯動化，推進京津冀交通“一卡通”兼容使用，提升交通運輸組織和服務現代化水平。

第三，推進非首都功能疏解與雄安新區建設有效對接，支持雄安新區盡快形成磁力效應。建設雄安新區是黨中央做出的一項重大戰略選擇，其基本定位是非首都功能疏解的集中承載地。城市發展一般是先具備磁力功能，之后才具備容器功能[23]。城市的磁力既有賴于獨特的區位優勢和自然條件，也有賴于良好的基礎設施和公共服務。目前，雄安新區在優質公共服務資源配置方面屬于“洼地”，現有條件不僅與北京、天津相差懸殊，與保定、石家莊等河北省城市相比也有明顯差距。在市場經濟環境下，雄安新區要吸引首都現有和新增人口，前提條件是具備與首都大體相當的優質公共服務體系。新區建設有必要以優質公共服務資源集聚為抓手，盡早形成磁力效應[24]。京雄兩地也可建立合作機制，制定激勵政策，支持有意愿的在京單位向雄安新區轉移發展，或設立分支機構，為新區建設發展提供公共服務、商業服務。隨著公共服務和商業服務體系改進，就能吸引高端高新產業和高層次人才，吸納創新要素資源。這樣，新區發展就可走上高起點、可持續之路。

第四，推動京津冀共享優質公共服務資源，改進河北省環京津城市群的公共服務體系。河北省環京津地區的中小城市具有良好的區位條件，但在教育、醫療、文化、園林等領域的優質公共服務資源較為匱乏，難以吸引高層次創業人才。比較而言，北京市擁有大量優質公共服務資源，對周邊地區具有無可匹敵的吸引力。在非首都功能疏解的背景下，提升京津冀協同發展的成效，一個可行抓手是深化公共服務領域合作，探索構建三地共享優質公共服務資源的運作機制[25]。以北京與河北合作為例，可基于互利共贏原則，構建京冀跨界合作機制，通過投資建設、派出管理團隊、人才交流、人才培訓、對口支持等形式，推動優質教育、醫療衛生等資源向河北省城市群布局發展，提升公共服務水平，營造良好人居環境，吸引北京非首都功能和人口轉移。隨著優質公共服務資源不斷集聚，環京津城市群就會增強磁力，從而對河北省區域發展起到重要支撐作用。

第五，增進干部人才交流，為河北省加快發展提供智力支持和人才支撐。推進京津冀協同發展，既要攜手制定發展規劃、推動重大項目落地，也要開展干部人才交流，了解對方的實際情況和需求，增進相互理解和信任，增進政策協同。從2015年開始，北京市和河北省聯合啟動了“京冀干部人才雙向掛職”項目，每年互派百名干部到對方相關部門掛職，從而加深理解，相互體諒，共同協商，探求對雙方都接受的協同發展安排。推進京冀全方位協同合作，除了干部掛職交流之外，還可以進一步推進教育文化、醫療衛生、科技研發、企業管理等領域的人才交流，通過人才派出、掛職交流、對口幫扶等方式，輸出先進管理理念和經驗，提供智力和技術支持。

總之，區域一體化治理的目標定位過于理想化，在操作中難度很大，實際成效并不顯著。中央提出京津冀協同發展戰略，為有序疏解北京首都功能，調整經濟結構和空間結構，促進區域協調發展，提供了更為清晰的政策目標、更具操作性的行動路徑。推進京津冀協同發展，既要堅持規劃引領，推動京津冀三地合力打造城市群，也要推進跨界交通基礎設施建設，推動京津冀共享優質公共服務資源，增進干部人才交流，為河北省加快發展提供智力支持和人才支撐。

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