對看守所留所執行刑罰的批判性思考

查杰

摘 要：現階段，看守所行使著部分短期自由刑的刑罰執行權。通過對看守所留所執行刑罰制度的橫向和縱向考察，不難發現，該制度在法律規定上存在規范位階低、存在相互矛盾的問題。在理論上，看守所作為刑罰執行主體，與行刑權合理配置的要求不符合，也與看守所的應然職能格格不入。因此，應當逐步弱化看守所的刑罰執行職能，將短期自由刑的刑罰執行權收歸司法行政部門統一行使，在未完全收歸的情況下，應當完善法律規范，加大非監禁刑的適用，減少留所服刑人員數量，提高看守所的刑罰執行能力，保障刑罰功能的實現。

關鍵詞：看守所；短期自由刑；刑罰執行權；留所執行刑罰

中圖分類號：D631.7文獻標識碼：A收稿日期：2017-12-21

一、看守所留所執行刑罰的制度考察

（一）看守所在我國刑罰執行體制中的位置

（1）橫向看，現階段，我國的刑罰執行的主體是多元的，執行機關包括法院、司法行政機關和公安機關。其中死緩、無期徒刑、有期徒刑由司法行政機關管理的監獄執行；管制、剝奪政治權力、緩刑、假釋或者被暫予監外執行，由司法行政機關的社區矯正機構執行；無罪、免于刑事處罰、死刑立即執行和罰金、沒收財產的判決，由人民法院執行；拘役、余刑三個月以下的有期徒刑由公安機關執行。在這種體制之下，自由刑的執行權分別由司法行政部門管理的監獄和由公安機關管理的看守所行使。

（2）縱向看，我國刑法執行多頭管理的現狀，特別是自由刑的刑罰執行權的分散是一個歷史遺留問題。1949年司法部成立之初，其法定職責就包括對犯人改造監押機關的設置、廢止、合并以及指導監督事項；然而在一年之后，當時的政務院發文指示：“關于監所管理，目前一般宜歸公安部門負責，兼受司法部門指導?！睋?，司法部、公安部聯合發出《關于監獄、看守所和勞動改造隊對移轉歸公安部門的領導的指示》，將監獄、看守所、勞動改造隊劃出司法部，歸公安部領導。隨后，司法部的職能不斷弱化，直至1959年撤銷司法部。1979年，我國恢復司法部，并逐漸對其進行職能調整。1983年9月26日，《國務院關于將公安部勞改局、勞教局及其編制劃歸司法部的通知》將公安部的勞改局（1994年《中華人民共和國監獄法》生效之后，勞改局更名為監獄管理局）、勞教局劃歸司法部。在這次監管機構體制改革時，中央政法委也考慮將看守所從公安機關剝離出來，但考慮到當時司法部剛剛恢復，接收能力有限，也出于“嚴打”的現實需要，暫緩移交看守所，自此，監獄和看守所一直處于兩個監管序列之中?？词厮沧鳛殡`屬于公安機關的刑事監所，在我國的刑罰執行體制中占有一席之地。

（二）立法演變

1.代為執行刑罰

在代為執行刑罰的語境下，看守所不是自由刑當然的執行主體，而是出于節約司法效率、便利服刑人員的考量，在法律的規定下行使本應由監獄行使的執行權。

“由看守所代為執行刑罰”這一表述在法律層面上最早出現于1994年生效的《中華人民共和國監獄法》第十五條中。1996年《中華人民共和國監獄法》確立了監獄國家刑罰執行機關的地位，明確了其為包括除拘役以外的自由刑的執行機關，無論在交付執行前余刑還剩多久，監獄才是法定的執行場所。但為了節約資源、提升效率，才將余刑較短的罪犯單獨提出來，由看守所代為執行。1996年我國對刑事訴訟法進行了修訂，其將看守所代為執行的對象限定為被判處有期徒刑，在交付執行前，剩余刑期在一年以下的罪犯。2012年刑事訴訟法將“余刑一年以下”修改為“余刑三個月以下”。

2.執行刑罰

執行刑罰指的是看守所對拘役刑的執行。我國刑法、刑事訴訟法均規定拘役刑由公安機關就近執行，但對執行場所沒有法律規定。2005年之前，我國設有拘役所專門關押被判處拘役刑的罪犯。但由于“拘役所設置極不規范，缺乏執法和管理依據，并且基礎設施條件差、安全系數低，影響了拘役刑罰的執行工作的順利進行”。2005年12月27日，公安部發文決定撤銷拘役所，同時決定“對于被判處拘役的罪犯，由看守所執行”。2006年4月30日拘役所撤銷完畢，退出了歷史舞臺。之后，拘役刑便在看守所執行。

2008年公安部制定的《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》規定，被判處拘役的罪犯，由看守所執行刑罰，從部門規章的高度確定了看守所是拘役刑的刑罰執行機關；2013年公安部重新制定的《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》第二條也規定了相應的內容，并強調了被判處拘役的成年和未成年罪犯，都由看守所執行刑罰。

（三）立法評價

1.法律位階低

如上所述，我國《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》只是提綱挈領地規定了看守所享有部分行刑權，盡管《中華人民共和國看守所條例》規定看守所對已決犯執行對已決犯管理的法律規定，但直接規范看守所刑罰活動的規范法律位階較低?！吨腥A人民共和國看守所條例》只是行政法規，《中華人民共和國看守所條例實施辦法（試行）》和《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》都是部門規章。立法法規定對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律加以規定。同為自由刑執行場所的監獄有專門的《中華人民共和國監獄法》加以規范，而看守所的相關立法無論是在位階上還是在科學性上都與監獄法的規定相差甚遠。

2.下位規范與上位規范矛盾

現行看守所立法還存在一個突出的問題，即相關規定與上位法相矛盾。以未成年人罪犯為例，我國《中華人民共和國刑事訴訟法》考慮到未成年罪犯的特殊情況，為了加強對未成年罪犯的教育管理，明確規定：“對未成年犯應當在未成年管教所執行刑罰”，但《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》規定被判處有期徒刑，交付執行前余刑三個月以下的未成年罪犯和被判處拘役的未成年罪犯，由看守所執行刑罰。二者之間存在明顯矛盾。盡管后者因違反上位法應當無效，但實踐中執行的卻是更為直接的后者。

二、看守所執行刑罰的現實問題

（一）留所執行刑罰現狀：留所服刑犯罪人員數量眾多

現階段，留所服刑的罪犯數量眾多主要有三個原因：一是我國現行刑事訴訟運作模式下的法定訴訟周期較長，判決生效抵押刑期后余刑不足三個月的情況較多；二是刑罰執行交付不力，法院、看守所、監獄都可能有意或者無意地在刑罰交付執行問題上造成遲延；三是存在刑事判決已生效而附帶民事訴訟尚未審結，不交付監獄執行造成事實上的留所服刑的情況。

（二）留所執刑存在的現實問題：看守所刑罰執行能力不足

1.警力有限，分身乏術

看守所不是專門的自由刑執行場所，根據《中華人民共和國看守所條例》的定性，看守所的主要工作目標是保障刑事訴訟活動的順利進行。執行刑罰只是其輔助職能?？词厮谫Y源有限的情況下很難兼顧二者。

2.刑罰執行條件不足

雖同為自由刑的執行場所，看守所在場所建設上等硬件配置上遠遠比不上監獄。監獄不僅監舍條件更高，而且設有醫療機構和生活衛生設施，普通看守所遠遠達不到監獄的標準。更何況，我國現在還存在一部分由拘役所改造而來的看守所，其硬件條件連普通看守所都比不上，遑論監獄。此外，許多看守所由于條件所限，沒有專門的勞動改造場所。

3.混關、混押問題嚴重

盡管《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》第3條、第14條、第43條明確規定了分管、分押的相關做法，但在實踐中，不少看守所仍然存在已決犯和未決人員、拘役犯和徒刑犯、未成年犯和成年犯混關混押的情況。有學者在對重慶市11個區縣看守所的情況進行調研后，發現沙坪壩區看守所和重慶市第二看守所并未分開關押、分開放風，實踐中仍然存在已決犯與未決人員混合關押的現象。

4.教育改造效果不佳

（1）教育改造缺位或未有效落實。許多看守所沒有專門的勞動教育場所，也沒有配備專職人員從事相關工作，只是對留所服刑人員進行簡單的關押管理，無法有效地開展教育工作。

（2）服刑人員消極改造。留所服刑人員為被判處短期自由刑的罪犯，他們刑期較短，其中部分人員產生“混刑期”的心理，沒有從根本上認識到自己的錯誤，怠于認罪悔罪。

（3）刑滿釋放人員重新犯罪率高。留所服刑人員雖然刑期較短，主觀惡性和人身危險性相對較低，但刑滿釋放之后再犯罪率卻非常高。留所服刑人員聚集在相對封閉和集中的空間之內，各種不健康的品行、心理和抗拒改造的情緒得到發酵強化。

（三）看守所執行刑罰的理論缺陷

1.刑罰執行權的合理配置

刑罰執行權是國家刑罰權的重要組成部分。國家刑罰權是由執行權、求刑權、量刑權、行刑權四個相互依存的部分組成，而行刑權作為刑罰權的最后一個環節，其實現與否直接決定著前面三個環節的活動能否得到有效落實。如果執行不力，就難以實現預期的刑罰效益，遑論實現刑罰的功能。

從性質上看，刑罰執行權兼具司法權和行政權兩種屬性，是由司法權延伸出來的特殊的行政權，在本質上屬于行政權的范疇，應由行政機關行使。從域外實踐看，刑事判決的執行大都由最高司法行政部門統一管理和全面負責。各國雖然在執行機構的具體設置上有所不同，但都注重行刑權的統一性，以及行刑機構同其他刑事司法機構的有機協調、合理分工和相互制衡。

我國的司法實踐之中一直存在著刑罰執行主體多元化、分散化的問題，不僅不同種類的刑罰由不同機關負責，甚至同一種類的刑罰都由具有不同職責和特質的國家機關行使。許章潤的監獄學指出“行刑權散失零亂，則不僅表明國家刑制混亂，而且反映了國家行刑法治的欠缺，必然導致刑出多門、刑罰濫施的悲劇?！毙塘P執行權的不合理配置，不但會造成司法資源的浪費和司法效率的底下，而且不利于刑罰功能的實現。這顯然與刑事一體化理論相悖。

看守所行使刑罰執行權不符合“分工配合、互相配合、相互制約”原則?，F階段該原則主要體現在偵查、起訴和審判階段，但在刑罰執行過程中卻缺位。刑罰執行雖是行政性活動，但其直接關系著訴訟活動的成果能否得到確定和維護，也是整個刑事訴訟活動的一部分，其當然應當貫徹刑事訴訟法的基本原則。而且，偵查權、起訴權、審判權和行刑權之間應當存在分工、配合與制約。行刑權作為刑事訴訟的終局活動，如果沒有有效落實，前面各個環節的努力將付諸東流，司法的權威無法樹立。在實然層面上看，行刑權的實現需要公安機關及時交付，需要接受檢察機關的監督，減刑、假釋等問題也需要法院的介入，這一過程中即體現了該原則。而目前行刑權分散于公安機關、法院和司法行政機關之中，主體的多元化使得檢察機關的監督難以實現，且讓公安機關和法院在刑事訴訟互動中同時承擔兩項職權，使得互相制約這一基本原則形同虛設。

2.看守所的職能定位

看守所最主要、最基本的職能即為未決人員的羈押工作，看守所執行刑罰與看守所的職能定位是矛盾的?？词厮粌H需要羈押未決人員，而且在事實上承擔了一部分偵查職能，此時再作為刑罰執行者，就是看守所本身承擔了刑事訴訟活動中首尾兩個階段的活動?？词厮`屬于公安機關，無論其有多么獨立，都無法避免地受到其制約和控制，如前所述，讓一個機關在刑事訴訟活動中同時享有兩種權力，顯然與分工負責原則不相符。

三、看守所執行刑罰的完善和命運

筆者認為，看守所執行刑罰的制度在實踐中存在著諸多問題，在理論上與現代刑事執行理論相矛盾。但在短期內無法完全收回看守所行刑權的情況下，應當提高相關立法位階，完善法律規定；而理想的方式和最終的發展方向是將自由刑的刑罰執行權完全收歸司法行政部門，實現自由刑的行刑一體化。

（一）短期舉措

1.提高法律位階，盡快出臺看守所法

如前所述，現階段直接規范看守所行為的法律僅為行政法規和部門規章，而限制人身自由屬于法律保留事項。因此當務之急是制定、出臺看守所法。事實上，看守所法早已被列入立法計劃之中，2013年發布的十二屆全國人大常委會立法規劃將看守所法列為需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的第二類事項中。公安部作為直接起草機關做了大量論證研究，目前已經形成草案?？梢灶A見看守所法將會在近年內出臺。

2.整理、更新現有規范

現行規范中部分規定與刑事訴訟法的規定相矛盾，應當系統地整理現有規范，刪除失效的條款，變更過時的條款。

3.通過非監禁刑的適用，減少留所服刑人員

現階段我國已經建立了較完善的社區矯正制度，在教育改造服刑人員的問題上積累了豐富的經驗，取得了較好的成績。對于罪行較輕、主觀惡性較小的罪犯，與其對其進行羈押，不如將其放在社區矯正機構中，既有利于他們回歸社會，又能防止短期關押所帶來的“交叉感染”問題。

（二）理想方式

筆者認為，無論是通過法律規范看守所的刑罰執行，還是適用非監禁刑以減少留所服刑人員數量，都是頭痛醫頭、腳痛醫腳，無法從根本上解決其理論上存在的缺陷，因此也無法從根源上杜絕實踐中產生的諸多問題。理想的模式是進一步弱化看守所的刑罰執行職能，最終完全將自由刑執行權收歸司法行政部門。

參考文獻：

[1]許章潤.監獄學[M].北京：中國人民公安大學出版社，1991：133.

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