加快政府管理改革：處理好政府與市場的關系

寇毛蕊

[摘 要]目的：探討政府管理改革中政府與市場之間的關系。方法：采用描述性論述的方法。結果：當前我國政府管理改革存在著諸多問題。面對當前我國政府管理改革所面臨的挑戰，借鑒中西方過去的經驗，我國政府管理改革應立足我國基本國情，緊跟十九大報告的指引，制訂相應的改革方案，正確處理好政府與市場之間的關系。結論：改革的成功關鍵在于處理好政府與市場的關系。

[關鍵詞]中國；政府管理；改革；政府與市場

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.16.100

當前我們正處于經濟全球化發展的階段，各國的產業和生產力的競爭實際上也是各國政府之間的政治制度、社會環境以及管理制度等能力的競爭。市場和政府之間是永恒的軸線，政府每一次的改革幾乎都是根據市場與政府的關系進行的。政府并不是全能的政府，其能力是有限的，對于市場的管理不可能面面俱到。弗里德曼曾經說過：“一個機構尤其是政府機構‘應該實現的目標是一回事，而這個機構實際實現的目標則是另外一回事?！痹谂c市場之間的關系上，政府主要充當市場的宏觀調控者，只有協調好政府、市場和社會之間的關系，政府管理改革才能更好地推行。

1 西方政府管理改革背景

從資本主義社會開始，政府最主要的發展是隨著市場的發展而發展的。在西方經濟史上曾經做出過許多政府與市場關系這一方面的研究。那時理論學界和經濟學界的許多學者都參與到這一方面的研究。影響較大的主要有以下三種觀點：①把市場和政府看成是對立的兩個領域，認為政府與市場相互排斥，政府在市場中不要干預；②完全肯定市場與政府的關系，認為政府和市場是密切相關的，政府對市場應該加強干預；③對市場和政府的關系持保守態度，政府不能夠無限制地放縱市場也不能夠強烈地干預市場，而是應該盡最大可能彌補市場的失靈以及政府的失靈。這三種觀點在當時都曾被政府采納，但從后來的實踐來看，第三種觀點即政府對于市場應該起調控作用的觀點成為其主要指導思想。

1.1 自由主義理論

政府不干預市場經濟為自由主義理論主張。自由主義理論分為古典主義理論和其一系列的自由主義理論。自由主義理論的核心觀念是“市場看不見的手”會主動配置好資源，推動經濟發展；政府的作用多是負面的，政府不應該干預經濟。[1]自由主義理論認為市場是沒有缺陷的，所以政府無須干預市場，并且政府應該給市場和經濟營造一個輕松的環境。亞當斯密是主張這種理論的著名代表人物。亞當斯密認為市場是自然運行的，政府不需要插手市場的運行，政府只需要做好“守夜人”的角色。政府的作用是保證人類自由、保護社會穩定并提供這個社會運行下所需要的公共產業。亞當斯密的這一種觀點在很長一段時間內是政府的主要指導思想。他認為，市場經濟給世界創造的價值之所以比歷史上經歷過的原始社會、奴隸社會等幾個社會所創造的價值總和還要大，原因就是靠市場自身基本的自由競爭的價值規律。在自由主義這一理論中，當資本主義走完上升時期轉而走向危機的時候，政府長期的放任致使資本主義的矛盾日積月累，進而引發了第一次世界經濟大危機。世界經濟危機出現時，政府沒有及時做出調整，自由主義理論不能引導政府渡過這次危機，這個時候出現了另一個與自由競爭相反的理論即干預主義理論。自由主義理論側重于政府對市場管理權力的限制，而干預主義理論側重于發揮政府在市場中的積極作用。[2]

1.2 干預主義理論

政府干預市場經濟為干預主義理論主張。第一次世界經濟發生危機時，大量的產品過剩、大量的牛奶倒掉等情況的出現無法遏制。在市場經濟自由發展的情況下，人為地制造辦法對其進行干預，進而使得世界經濟復蘇。凱恩斯和羅斯福是主張干預主義理論的著名代表人物。凱恩斯提出的需求解決和羅斯福新政對于當時政府和市場的定位影響巨大。凱恩斯認為大多數企業需要刺激需求，拉動生產，進而開工，這就可以創造就業的機會，這需要國家財政的干預。羅斯福新政做了很多基礎設施可以拉動很多產業。而國家對市場強烈的干預對于市場的發展也是有影響的，在后期導致了一系列問題的出現。自由主義無限制的不干預證明失敗了，凱恩斯的強烈干預也失敗了，新的理論主張又出現了，即新自由主義理論。新自由主義理論主張政府既不能夠無限制地放縱市場也不能夠強烈地干預市場，政府應該有選擇地盡最大可能彌補市場的失靈和政府可能出現的失靈。政府調控市場經濟為新自由主義理論主張。市場具有缺陷，政府也有可能失靈，政府要針對這兩方面進行決策和調整。

2 中國政府管理改革

經濟全球化的背景下，各國的政府管理改革在廣度和深度上存在顯著差異。一個社會歷史形態決定了政府形態，當社會歷史形態發揮根本變化的時候，政府形態也發生了根本的變化。從原來工業化的時代進入到了信息化的時代，西方行政改革作為世界性的改革浪潮對于中國具有先導性的作用。中國的改革在技術層面上可以參考西方的一些改革、績效等。但因為國體不同，改革的目標是有差異的，改革的過程要符合我們自己的國情。隨著社會的快速發展，中國在市場發生變化之后，中國政府管理也從原來的計劃經濟調整為適應市場經濟。

2.1 改革背景

中國政府管理改革從建國以來都在進行。中國行政體制改革的歷程大致可以劃分為改革開放之前和改革開放后兩個階段。改革開放前，國家權力不斷集中，逐漸形成了高度集中的計劃經濟體制和政治、行政一體化的中央高度集權的一元化領導的管理體制。[3]其是在計劃體制之下進行的行政體制的改革，主要是進行權力組織的變更以及行政組織的調整等。①改革開放后第一個政府管理改革階段主要目的是怎么沖破舊體制。當時對于政府管理改革并沒有確定目標，僅僅是在計劃經濟體制之內進行的改革，目的是為了沖破計劃經濟體制。②改革開放后第二個政府管理改革階段是在改革開放的目標確立之后社會主義市場經濟下進行的，主要是圍繞怎么適應市場經濟來建立我們的政府管理體系。改革主要包括以下幾個方面：采用間隔的手段從經濟社會逐漸過渡到法治社會，在這個階段上的計劃、經濟和市場是相互制約的；放活、引進和包干等這些方式的發展都要立足于市場，用計劃來管控國民經濟的命脈；放活管制之后推向市場，對于管理國有企業的方式也要做出改變；引進外資，與外資進行對接；政府的自身改革等。③第三個政府管理改革階段是在十八大之后。十九大報告中提到未來中國通過兩個十五年使得我們的治理體制現代化。改革主要包括以下幾個方面：轉變政府的職能；調整行政區劃；政府組織結構的改革；創新政府的管理的方式；推進法治政府建設；加強公務員隊伍的建設；反腐倡廉，建設廉潔的政府；等等。

總的來說，政府管理改革的大致內容在不同的階段都有所體現，只是每個階段的側重點不同。目前來看，諸多政府管理改革政策的實施都較為成功。例如“一帶一路”倡議的實施是中國政府重構全球價值鏈的關鍵。中國現在已經成為世界制造的大商家。隨著我國勞動力成本的提升，積極引進外資，通過制造業加工發展起來后在整個全球價值鏈上攀登高端。利用中國目前制造業大國去努力重構世界價值鏈，向中高端攀升?，F今政府努力向服務型政府目標進行改革，主要實現以下幾個方面的轉變：以經濟為主要目標轉為社會目標；政府投資型財政轉向公共型財政；由原來行政控制轉換到依法行政；由條塊的行政體制到統一的行政體制轉變等。

2.2 改革內容

中國政府管理改革主要針對政府和市場的關系。市場經濟及其市場經濟缺陷是中國需要定位的一個主要概念。共產主義要實現需要計劃經濟，有計劃的生產可以更加接近共產主義社會。當生產發展到一定的階段，市場經濟需要進行改革的時候，市場經濟是一種調控手段，市場對資源配置起基礎的調節作用。無論是發達中國家還是發展中國家都會用計劃的手段來配置資源，區別只在于是計劃經濟多一點還是市場經濟多一點的問題。隨著社會的發展，政府和市場的弊端也逐漸顯露，主要有以下幾個方面：①市場中存在一種私人現象，外在化問題如生產的外在經濟和消費的外在經濟。生產的外在經濟指生產者的行為結果直接或間接對他人造成損害。消費的外在經濟指消費直接或者間接地影響到他人。②市場經濟出現的公共產品方面的缺陷本身是沒有辦法改變的。公共產品包括很多方面，如教育、衛生、國防、警察等。公共產品的消費具有非競爭性和排他性，如果市場經濟不能主動提供公共產品，例如中國在農村和城市提供的公共服務是有差別的，農村幾乎就沒有辦法享受到與城市內平等的社會服務。③市場競爭不完全以及市場信息不完整進而造成資源信息不對稱等現象。④市場中存在產生或者擴大財富不均的現象，這往往是整個社會發展自身的一些問題。⑤市場經濟無法克服自身的經濟周期論?？傮w經濟周期長期存在一定的波動。市場經濟的分析以及信息化的長期積累對市場經濟具有一定的影響。市場中存在的問題其本身無法克服，必須需要另外一種力量去防止和糾正，那就是政府。政府必須在市場中起調控作用。

2.3 改革作用

中國政府在市場中的作用。①努力消除外在經濟造成的不良影響。例如在特殊情況下某些產品形成固定的價格，政府需要對于假冒偽劣的商品進行處理。又例如對醫生、律師以及教師等群體的職業素質進行資格證認證。②提供公共物品。針對市場經濟當中不能提供公共物品的情況，政府應該加大提供公共物品的力度。例如利用東部沿海地區的地理資源，先讓東部發展起來，東部崛起后再對西部進行大開發等發展改革。③維護市場經濟競爭。市場最大的特點就是競爭。市場經濟是按照價值和價格這樣的經濟手段運行的。在市場經濟發展的過程中，要制定規則，保證市場出現良性的競爭。④調節收入。事實證明，無論是資本主義還是社會主義，社會保障激發了要把福利待遇從原來退休之后可以獲得到現在工作的時候就可以獲得。西方的社會保障和社會福利政策從某種意義上來說可以緩和社會的矛盾。國內社會保障幾乎全面覆蓋進而加固了社會的穩定。⑤穩定和協調經濟發展的作用。針對周期性活動，如果無法改變其發展規律，就采取理性的預防和干涉的措施。政府要在市場經濟當中發揮積極能動的正面作用，防止市場失靈對整個經濟社會造成損害并為市場觸及不到的地方提供協調保障。[4]

2.4 改革路徑

中國政府管理改革采取“進退”有度的兩種路徑?！巴恕笔侵刚瓉碓谟媱澖洕碌墓芾硗顺鰜?，培育市場進而讓市場來管。退出來是用政府的管理來彌補市場失靈和滿足公共社會需要?！斑M”是指政府的職能即政府對市場經濟的管理職能要增添。中國政府的改革在“進退”兩步中不斷進行。隨著市場的不斷成熟，“退”和“進”要協調。所有的內容都是圍繞“退”和“進”兩方面展開的。中國政府從計劃經濟轉向市場經濟，這兩方面協調很重要。確立市場經濟之后，圍繞著“退”和“進”兩個發展路徑。政府“退”的主要措施為：①以大幅度削減行政審批為突破口，改革行政審批制度，改變政府直接以行政手段管理經濟的主要方式。放開市場，建立社會主義市場經濟，讓民營經濟可以廣泛地進入。之后進一步完善社會主義市場經濟。在這樣的發展動態中，政府審批也在不斷地削減。實際上就是改進政府過多的管理，而是讓出更大的空間讓市場完成。大幅度削減行政審批，把經濟的很多職能讓給市場。加快政府的改革主要目的是為了發展市場經濟。②結合國有經濟布局的戰略性調整，積極推行國有企業改制，建立現代企業制度，搞活中小企業，改變國有企業運行機制，完善與市場經濟適應的國有資產管理體制，使政府基本退出對企業經營活動的直接行政干預。在中國原來的計劃經濟下，國有企業占的比重非常大，政府直接管理企業，采取指令性的計劃來調配資源。原來的企業都是對準政府部門的，現在政府部分退出市場經濟。建立國有資產管理和運行的體制，即三級出資、三結合制度和三級架構。③以政府機構和改革的轉變作為基礎。杜絕直接管理。通過調整機構，定編制，定職能，讓其適應市場職能的需要，在這一過程中，我們進行了很多次的政府改革。政府的職能從過去主要管理微觀經濟轉到宏觀經濟的調節。市場的微觀經濟的調節完全地交給市場，政府通過管理市場和培育市場，來調節市場的作用。從某個意義上來說是政府職能的重新設定。

“進”是指繼續整合和推進政府管理改革過程中適應市場經濟發展的政府管理新職能，根據市場經濟發展和適應世貿組織規則的需要，轉變觀念，適應市場經濟和服務政府的需要。政府“進”的主要措施為：①進一步建立符合市場經濟原則和世貿組織規則的法律體系，將政府管理納入法制化的道路，依法執政。以清理和修改法律為契機，逐漸地形成法律體系。建立一個明罰體系是法律體系健全的重要的標志。②建立維護統一的市場。對市場的管理，是在培育市場經濟的過程中逐步確立的。維護社會主義市場的公平競爭。避免不正當的競爭。在對市場管理的過程中，反壟斷法，反商品傾銷法。維護市場經濟次序，保證市場經濟系統從約定成俗的情況上升為法律規定的層面。除此之外，在規定市場次序的時候，對市場的管理是有調節空間的。政府是一只看不見的手，需要起到調控的作用，建立信用體系對市場進行管理。③改進宏觀經濟調控職能。主要以經濟和法律手段實施宏觀調控。自覺運用財稅、貨幣、產業政策以及通過價格、利率、匯率和稅率等經濟杠桿來調控經濟運行。培育和健全各類社會中介組織，并充分發揮其服務作用，促進和維護良好的市場經濟秩序。

3 政府管理深化改革

黨的十九大報告是對過去偉大改革實踐的總結，也將會指引我們繼續通過不斷的改革和制度完善來建設新時代中國特色社會主義。[5]十九大中談到深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置、明確職責、統籌使用各類科學資源、轉變政府職能、增強政府執行力、深化事業單位改革以及推薦政體分開。在治理體制下推動改革，在原來改革的基礎上繼續推進原來的銜接，繼續抓住政府職能轉變這樣的改革主線，按照和諧社會建設的要求把政府的職能引入現代化的軌道上來，繼續運用體制、機制和制度這三者聯動的方法來進行改革。

在過去進行改革的基礎上，統籌考慮結構性的改革。十九大對行政體制改革的論述揭示了不忘初心、謀復興、謀利益的初衷，貫穿了為人民服務的宗旨。建設服務型政府仍然是改革前進方向，服務型政府方向的改革將會堅持發揮市場在資源配置當中的作用，更好地發揮政府的作用，處理好政府和市場之間的關系。在改革的過程當中，需要處理好中央和地方政府之間的關系，調動公眾參與的積極性。在服務這方面優化黨政行政管理體制，增強現代的治理能力。行政體制改革的走向和特征將會多維度、全方位地繼續深化。行政體制改革走向有以下幾點：以問題、需求為導向，加強職業資格認證、生產許可證、經營許可證、企業資格認證等；改進審批方式，明確標準，縮短流程，必須提高其審批的透明度；提高行政放權的協同性；加強制度建設；改革市場監管的執法體制；通過“互聯網+”建立一種新的監管模式推動新經濟健康發展等方式。

十九大之后省級政府和市級政府的權利擴大，促進經濟發展的資源配置；推進先行先試的改革，自由貿易實踐區還有探索自由港引領改革，然后逐步地推廣；深化事業單位的改革，主要是按照公益的屬性分類管理，在這一方面改革的力度將會更大，牽涉的力度將會更寬；編制和人事的管理制度方面繼續推進創新，統籌使用各類的編制資源加強考核，特別是大力推進績效管理以及建立各種考評機制，同時鼓勵創新，激發公民的各種能力；在法律允許之內，整合各種力量，檢察全面覆蓋。

4 結 論

現代市場經濟體制并不排斥政府必要的干預，這一點很容易成為復歸或強化舊體制的根據。因此，改革的成功關鍵在于處理好政府與市場的關系。政府管理改革在不同地區進行時應該遵從“因地而異”的原則，制定符合當地市場的改革方案，這樣才能有利地推動政府管理改革的深入發展。十九大報告首次提出了“宏觀調控有度”的新概念，這就進一步厘清了政府與市場的關系，為市場化改革騰出了更大的空間?？梢灶A見，在未來推進全面深化改革、建設新時代中國特色社會主義的進程中，政府與市場關系的處理將需要國家、社會、政府三者之間的相互促進。

參考文獻：

[1]黃衛東.美國的金融洗劫為什么能夠得逞？[J].海派經學，2017，15（2）：123-139.

[2]何煒.西方政府職能理論的源流分析[J].南京社會科學，1999（7）：37-43.

[3]周光輝.從管制轉向服務：中國政府的管理革命——中國行政管理改革30年[J].吉林大學社會科學學報，2008（3）：18-28，159.

[4]高尚全.經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系[J].全球化，2013（5）：15-23.

[5]高尚全.新時代的全面深化改革——從改革角度解讀十九大報告[J].人民論壇，2017（32）：22-25.