社會企業參與社會治理創新的現實意義及其發展策略研究

王濤

[摘 要]社會企業作為一個嶄新的組織形態，逐漸在擴大就業、減少貧困、環境保護、社區發展、改善公共服務、應急救助等方面發揮了重要作用。文章從創新社會治理的視角出發，闡述了社會企業的興起與發展，分析了當前社會治理創新的重要作用與現實意識，最后提出了推動社會企業健康發展的策略建議，以推動形成社會企業參與社會治理創新的更大共識和發展。

[關鍵詞]社會企業；社會治理創新；發展策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.16.105

隨著治理理論的興起，社會治理創新已成為世界各國重要的價值追求和行動邏輯。主體多元化是治理本身區別于傳統公共管理的顯著特征，而社會企業作為一種新近出現的組織類型，以商業化的運作方式提供社會服務、滿足社會需求、解決社會問題、實現社會目標，由于其跨越政府組織、市場組織和社會組織而呈現出的混合性、靈活性、創新性以及價值凝聚、可持續等特征，成為社會治理創新的重要行動者，為當前我國社會轉型期加強和創新社會治理提供了一種全新思路和運行模式，對于推進社會治理現代化和治理體系現代化具有重大意義。

1 社會企業的源起與界定

1.1 社會企業的興起

社會企業的發展歷史悠久，早期的互助組織、合作社等都可看作社會企業的雛形。通常認為社會企業起源于1844年英國的羅奇代爾，由28個紡織工人成立了一家合作社——“公平先鋒社”，被認為是世界最早的社會企業。然而，社會企業作為一種社會創新運動的興起，有其特定的背景，與20世紀70年代以來西方福利國家角色的收縮、公共部門改革等密切相關。20世紀70年代中后期，石油危機導致歐美國家經濟出現嚴重滯脹，國家稅收和政府財力減弱，失業問題加劇，社會服務供給能力不足；同時，人口老齡化、收入和財富分配不均、社會階層沖突擴大等因素使得社會對福利的需求增加。這種經濟和社會上的失敗給福利國家帶來了嚴重的政治后果，幾乎所有福利國家都成了被批評的對象。同時，如“新福利國家”（New Welfare State）、公私部門合作（Public-private Sector Partnerships）、福利多元主義（Welfare Pluralism）、市場社會主義（Market Socialism）等概念也被提出，它們的共同特點是主張引入非政府力量來彌補政府部門的缺陷，發展一種多元的、混合的福利制度。

在此背景下，出現了兩種變革趨向：公共服務民營化改革和非營利組織轉型。公共服務民營化改革，讓更多的營利企業有機會通過公私合營、政府采購、授權經營等方式介入提供社會服務、解決社會問題的新領域。另外，傳統的非營利組織資金來源由于過度依賴政府扶持或外界捐助，其資金來源日漸不濟，部分非營利組織開始轉向利用市場，以實現收支平衡，減少對外界的經濟依賴。此外，環境問題也是促進社會企業發展的另一類因素。例如，日本社會企業發展的源頭就是始于20世紀70年代的環境保護公益活動；我國臺灣地區部分社會企業也以解決環境保護問題為其創設動因。由此，社會企業以成本低、形式靈活的商業組織形式進入公眾服務及其治理視野。

1.2 社會企業的概念

“社會企業”的概念是一個舶來品，作為一種動態的、跨部門的組織，它模糊了市場與社會、營利與非營利的邊界，人們難以為社會企業提供一個準確的定義。但從最寬泛的層面看，用商業手段解決社會問題的機構都可以被認為是社會企業。如英國社會企業聯盟（The Social Enterprise Coalition）從活動和目標兩個維度提出社會企業是“為了社會目標的商業交易”。

英國政府認為“社會企業是一個商業組織，它以社會為主要目標，利潤所得主要用于對社會目標的支持性投資或直接投資到社區當中，而不是為了股東或所有者的利益最大化”。http：//www.socialenterprise.org.uk.歐盟委員會認為社會企業是“將社會目標與企業精神相結合，側重于實現更廣泛的社會、環境或社區目標的組織”European Commission，Social Business Initiative，COM（2011）682 final.Brussels，25.10.2011.，其基本操作標準涉及經濟、社會及治理三個層面（見下圖）。美國對其概念界定較為寬泛，認為社會企業是涉及社會目的與營利活動的各類組織。20世紀90年代以來，一些亞洲國家也逐漸引入了歐美國家關于“社會企業”概念。日本經濟產業省在《社會企業研究會報告書》中認為社會企業須同時滿足“社會性、事業性、創新性三要素”http：//www.meti.go.jp/policy/local_economy/sbcb/sbkenkyukai/sbkenkyukaihoukokusho.pdf.，日本內閣府界定為“無論何種組織形態，包括營利性或非營利性的，以從民間市場獲得收入為主，以社會問題的解決為事業主要目的的事業者”。王猛，褚湜婧，鄧國勝.社會治理改革下的日本社會企業：發展、扶持與挑戰[J].中國非營利評論，2015（2）.韓國2007年頒布的《社會企業育成法》規定，社會企業是為社會弱勢群體提供服務、就業崗位或者為社區做出貢獻來提高當地人民的生活質量，既追求社會性目的，也進行服務生產和商品買賣等營業活動，并根據該法第七條獲得認證的企業。

目前，我國對“社會企業”的概念還沒有官方權威的定義。關于社會企業的共識正在形成中，如有研究機構認為，“社會企業是以解決社會問題為優先組織目標，具有識別由政府和市場雙重失靈帶來的變革機會的能力，具有不同于傳統公益慈善的創新的問題解決模式，并且具備行為或機制來保障對商業目標的追求不會損害社會目標的組織”。一些民間機構也逐步探索形成了民間認證辦法，2015年9月，聯合發布了《中國慈展會社會企業認證辦法（試行）》，提出從組織目標、收入來源、利潤分配、人員結構、注冊信息等對社會企業進行認定。另外，香港特區在官方實踐中，認為社會企業是一盤通過采用商業手法來協助解決社會問題，從而達致某種社會目的的生意。http：//www.social-enterprises.gov.hk/sc/introduction/whatis.html.臺灣地區“行政院”把社會企業定義為一個通過采用商業模式解決特定社會問題或者環境問題的組織，其所得盈余主要用于本身的再投資，以持續解決該特定社會問題或者環境問題。

總之，國內外大都對社會企業采取了廣泛概括的定義，不論其組織形態、法律形式如何，只要兼備商業運作與社會目的即經營性或商業性與社會性兩個要素，就屬于社會企業。這不但是尊重社會企業概念本身仍在動態發展的客觀實踐，也為將來對社會企業進行充分規范預留了廣闊空間。

2 我國社會企業的發展與實踐

2.1 民間層面持續的探索創新

我國社會企業的發展始于20世紀90年代中期。1994年，中國社科院杜曉山教授在河北、河南等地建立中國首批扶貧經濟合作社，被認為是我國社會企業的開端。此后，深圳殘友集團、北京富平學校、北京光華慈善基金會、中和農信項目管理有限公司等一批具有社企特征的組織先后創立。2008年被稱為中國的“志愿者年”，社會捐贈、志愿服務和基層非政府組織等民間力量在汶川地震救災與重建中發揮了巨大作用。此后，中國社會企業步入了新的發展時期。社會企業的急劇增長，引發了學界對于社會企業的研究和交流活動。如，“中國社會企業與社會投資論壇”“中國社會企業認證的挑戰和路徑論壇”相繼召開。2017年，中國社會企業與社會投資論壇發起了首屆“中國社會企業獎”，該獎項還因摩拜單車的入圍引發了社會各界對社會企業的熱議，提高了全社會對社會企業現象的關注度。

2.2 政府層面的認識不斷深化

隨著實踐的不斷發展，社會企業作為解決社會問題、社會體制創新的載體，在創新服務機制、改善供給、促進就業、環境保護等領域的作用愈加明顯。特別是在社會治理創新、轉變政府職能、供給側改革的背景下，其發展環境有了很大改善。黨的十八屆三中全會明確提出“創新社會治理體制、改進社會治理方式”，開啟了社會治理現代化的序幕；黨的十九大進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，促進政府、市場和社會的協同共治。李克強總理提出“打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務‘雙引擎”，這些都營造了良好的政策環境。在地方層面，北京、寧夏、廣東順德等一些地方政府也先后出臺了促進社企發展的相關政策。北京在《北京市“十三五”時期社會治理規劃》中提出，要“大力發展社會企業”，“大力推動以服務民生和公益為重點的社會企業發展”，目前正在探索開展社會企業試點工作。

盡管我國社會企業的發展已經具備了一定基礎，但仍處于起步階段，整體規模小，社會功能弱，特別是法律地位缺失，外部發展環境不樂觀，缺乏發展資金，缺少認知度，人才不足，這些因素都不同程度的制約社會企業的發展。此外，社會企業也存在自身認識不足、定位不清、能力參差不齊等問題。

3 社會企業參與社會治理創新的重大意義

3.1 有助于調整國家、市場、社會的關系，推動社會治理體制創新

理順國家、市場、社會的關系是社會治理現代化的內在要求。社會企業本身是橫跨市場—社會的新型組織形式，是混合性組織的典型代表。發展社會企業，一方面鼓勵符合條件的非營利組織利用市場手段、實現自給自足，另一方面鼓勵企業參與社會問題的解決，從而推動社會組織的可持續發展。這種新型組織形式對于改變過去由政府一家主導社會資源和社會機會配置的“統治”局面，實現社會多元主體共建共治共享，更公平有效地配置社會資源和社會機會都具有重要意義。

3.2 有助于滿足多元化多層次的社會需求，促進社會問題的解決

社會治理創新的主要目標是塑造社會秩序、調整社會關系、化解社會矛盾、改善民生問題，激發社會活力與動力。而社會企業的終極目標是解決現實的社會問題，其在擴大就業、減少貧困、環境保護、社區發展、改善公共服務、應急救助等方面能夠做出巨大貢獻。目前，我國社會型企業已涉及環保、扶貧、就業、教育、醫療、弱勢群體、地方文化、社區發展等各個領域，這有助于改善弱勢群體和人民群眾的生活狀況，最大限度地滿足社會多元化需求，推動社會保障與福利體系的建設。

3.3 有助于減輕政府對社會事業的投入壓力，提高社會資源利用率

推進社會事業領域的改革、優化提升社會服務供給是社會治理創新的一個重要途徑。當前，發展的不平衡不充分為政府對社會事業投入的壓力很大，社會企業可以有效整合社會資源，并通過商業化手段解決社會問題，其全部（或絕大多數）利潤用于提供社會福利和擴大規模，有助于社會企業的可持續發展。另外，社會企業以商業化的模式運營，直接參與市場競爭，使資源的流動和分配更為高效。

3.4 有助于提升社會組織自主性，激發社會創新活力

如何引進市場和社會的力量，促進公共產品和公共服務的生產是政府轉變職能、賦權社會的重要動力。社會組織作為社會治理創新的重要主體，由于其發展弱小而高度依賴政府，整體缺乏活力，因而市場化改革成為其重要方向。社會企業的發展模式使社會組織在政府和基金會之外開辟新的資源渠道成為可能，有助于提升社會組織的自主性，建設更有活力的社會。

4 推進我國社會企業健康發展的策略和建議

4.1 推動規范發展，明確社會企業認證標準

目前，社會企業的形態非常多樣，大部分以企業身份注冊，少部分注冊成民辦非企業，還有一部分因各種原因未能注冊；它們的組織結構和運營模式差異較大，有的更趨近傳統商業企業，有的則更接近傳統非營利組織?！洞壬品ā肥┬泻?，民辦非企業單位變成社會服務機構，豐富了社會企業行業的形態。要加快推動社會企業規范發展，重視其在社會創新和服務治理等方面的作用，適時推進社會企業發展立法，明確其定義、類型和判定標準。此外，進一步加強對社會企業的理論研究以及實地調查，對社會目標和商業要素進行界定，形成符合我國實際的社會企業判定標準。

4.2 加強制度創新，掃除社會企業發展障礙

我國現行法律體系下，我國民辦非企業和社會團體等社會服務機構不得從事經營性活動，意味著將市場和社會組織完全分割，不適應以社會企業為代表的混合組織的蓬勃發展。因而，可適當打開社會組織與商業企業的界限，從兩側選取接近社會企業標準的組織機構，考慮將符合條件的社會組織或企業納入“社會企業”類別，一方面允許符合條件的組織從事一定的合法經營活動，另一方面要鼓勵一些企業將實現社會目標作為企業的首要目標，創建介于社會組織和商業企業之間的中間領域。同時，探索設立專門負責社會企業發展的機構，制定發展戰略，通盤考慮其發展問題。

4.3 構建生態環境，提升社會企業的認知度

首先，積極構建適宜社會企業發展的土壤，賦予社會企業合法性地位，鼓勵它們積極參與社會建設和治理，用良好的服務贏得受眾和公眾信任，減少公眾對社會企業的誤解與質疑。其次，積極弘揚宣傳公益慈善理念，通過設立“社會企業日”、社會企業進校園等形式，弘揚社會企業家精神，提高全社會的認知度。再次，將公益與社會創新有機結合，支持鼓勵人才、資金、技術資源等不斷流向社會企業，避免從業者低收入、低地位、低素養、高流動的惡性循環。最后，加快社會企業人才培養，搭建促進社會企業發展的產學研平臺，提升從業人員的行業素質和發展能力。

4.4 完善市場環境，優化社會企業融資渠道

完善社會投資市場，探索多樣化的社會企業融資手段。完善財稅政策，提供稅費優惠，鼓勵地方政府開展相關試點；設立社會企業發展基金或者項目計劃，以提供穩定的資金扶持；扶持專門信貸機構，給予社會企業小微企業待遇，提供融資服務；建立公私合作和互助機制，引入社會資金，促進資金循環。另外，加強政府采購，探索把社會企業作為專門類別納入政府采購目錄，并逐步提高向社會企業購買產品和服務的份額和比例。

4.5 強化監管監督，引導行業自律社會監督

由于社會企業需遵守商業和社會雙重底線，要對社會企業進行更加嚴格和全方位的監管。一方面，引導鼓勵社會企業自身的規范化和透明化；另一方面，完善政府對社會企業的監督機制，通過定期披露財務報告等方式增加社會企業的透明度，確保社會企業的公益性。同時，要調動市場和社會的力量，將行業自律和公眾監督納入社會企業監督管理體系，共同維護行業秩序，凈化公益環境。

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