村干部職業化的生成機制及路徑創新

王惠林 楊華

摘 要：沿海發達地區村干部呈職業化發展趨勢。職業化村干部表現為層級制的職能分工、理性的選拔機制、穩定的職業預期及流動性任職?；鶎有姓冞w是村干部職業化的充分必要條件。密集的輸入性資源既是村干部職業化的經濟基礎，又加速村級組織行政化的形成。村干部職業化是在村莊自主性力量不足以支撐起村民自治運轉的情況下，國家行政權力下沉到村一級，向基層輸入資源及公共規則的過程。它重塑了正式激勵系統，再造了公共性的治理主體。然而，它也造成村莊內部動員體系解體、村務與政務的選擇性執行以及自下而上信息傳達渠道阻塞等問題，導致國家與鄉村社會的疏離。以自然村（村民小組）為單元實行村民自治，是村干部職業化趨勢下有效平衡自治與行政關系的可行路徑。

關鍵詞：村民自治；行政權力；基層治理轉型；村干部職業化

中圖分類號：F325.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）04-0054-09

引 言

近年來，沿海發達地區村干部呈職業化發展趨勢。村干部職業化有兩層含義：一是村干部由“兼職”轉向“專職”。按照《村民委員會組織法》規定，村干部“根據工作情況，給予適當補貼”，實行“不脫產”管理，即村民在擔任村級職務的同時從事農業生產，其收入由誤工補貼和農業收入兩部分組成。職業化村干部則嚴格實行坐班制、考勤制、工薪制等行政管控辦法，其收入由原來的誤工補貼變為不低于當地的人均年收入水平的工資。二是村級組織由“半行政化”轉向“行政化”。位于自上而下科層體制與自下而上鄉土社會之間的村級組織長期處于“半行政半自治”狀態，它繼承了傳統時期的“雙軌政治”[1]特點以及“經紀模式”[2]、“第三領域”[3]的鄉村治理格局。而在村級組織行政化體制中，村干部化身為科層體制內的一員，歸屬于科層制正式權力系統[4]。

學界圍繞著兩個問題對村干部職業化展開廣泛的熱議。第一個是對村干部職業化特征的界定。在這個問題上學界的觀點較為一致，他們認為激勵機制正規化、任職流動性、報酬工薪化、職能行政化是職業化村干部的主要特征[5-6]。寧澤逵等人還指出，村干部職業化的關鍵表征是工資發放主體的轉移，即由村民代表大會決定的誤工補貼轉而納入地方財政預算[7]。第二個是對村干部職業化的可行性分析。學界有著截然對立的兩種觀點：一種認為村干部職業化是社會經濟發展到一定階段的社會再分工，其本質是一種需求誘致性制度變遷[6]；另一種認為村干部職業化是政府主導的強制性制度變遷。例如，寧澤逵等人以社會經濟、法律法規、群眾基礎以及村干部自身素質為衡量指標，指出當前中國農村還不具備村干部職業化的土壤[7]。張雪霖認為村干部公職化管理會產生“擠出效應”以及造成國家與社會互動的組織斷裂[8]。王麗惠指出，村級治理“半行政化”會導致村委會脫離群眾，形成“懸浮性”治理[4]。

村干部職業化的反對者也充分肯定了推行職業化對基層治理的重大意義。如，增強村干部崗位的吸引力，加強對基層代理人的行政控制，完成國家改造傳統農村社會的規劃任務等。他們憂慮的焦點是職業化變革以后，國家行政權力會消解本就微弱不堪的村民自治。由此看來，上述對村干部職業化的爭論，問題的本質不是應不應該推行，而是如何既能享受職業化變革所產生的治理效用，又能平衡自治與行政之間的關系問題。為此，本文以筆者及團隊成員于2017年5-6月在蘇中地區的烏村依據學術規范，本文對文中的地名、人名進行了技術處理。本文所用實證材料，如無特別說明，均來自調研。為期25天的駐村調研為基礎，試圖回答：村干部職業化的特征是什么？它如何產生？并以此為切入點，指出村干部職業化的必要性。進一步闡述職業化村干部呈現出的哪些特性會產生行政消解自治的風險，如何化解風險，以協調自治與行政之間的關系？研究發現，在當前村干部趨向職業化和村級組織趨向行政化的背景下，以自然村（村民小組）為單元實行村民自治，是平衡自治與行政關系的重要路徑。本文屬于質性研究，相關經驗材料均來自田野調查，調查主要采取無結構式訪談的方式搜集資料，調研對象以村干部、村民代表、鄉鎮干部為主。

一、村干部職業化的制度化特征

村干部職業化不僅表現在形式上的坐班、考勤、工薪制以及人員和機構的科層化管理上，其更本質的特征是組織運行的規則化、理性化過程。具體表現為條塊結合的職能分工、理性的選拔機制、穩定的職業預期及流動性任職。

（一）層級制的職能分工

職業化村干部有依據規則而來的、明確的“權限”，即清晰的職務分派與任務分工。村支書負責村級全面工作，其他村干部的日常工作分為兩塊：一是對接鄉鎮職能部門的“條線”工作。例如，村主任負責村委全面工作，重點是土地確權、農業普查、在建項目協調，同時對接鎮辦公室、經管站、企業服務中心、環保辦。對接的職能部門直接對村主任進行基本考核。二是包片管理的“塊狀”工作。每位村干部負責管理自己所在片區的綜合事務，包括矛盾糾紛調解、環境衛生、拆違控違、精準扶貧等。村支書對片區負責人進行基本考核。

鄉鎮對村支書實行單獨綜合考核，村支書的考核結果決定了村干部的績效工資。按照規定，其他村干部的工資以村支書為基準，村主任為95%，副書記、會計為90%，副主任85%，其他干部不超過80%。

條塊結合的職能分工使村干部（除村支書）接受雙重領導，一方面強化了鄉鎮對村干部的控制；另一方面也確立了村支書在村級權力結構中的一元化領導地位。村干部職能分工與考核如圖1所示。

（二）理性的選拔機制與穩定的職業預期

職業化村干部的選拔資格建立在專業業務理論和對制度章程的忠誠之上。在烏村，選舉具有形式確認的意義。在實際操作層面，村干部由兩種方式產生：村支書由鄉鎮政府直接任命，主要依據工作能力和貫徹政府意志的能力；其他村干部由村支書直接選拔。村支書選拔干部時，綜合權衡以下因素：首先是個人能力，主要考察知識文化水平和辦事能力，新提拔的村干部以大專及以上學歷為主，除此以外，還應具備良好的溝通與協調能力；其次，考慮片區之間的平衡，原則上保證每個片區產生一個村干部，這樣更利于工作的有效開展；其三是要能夠與村支書、鄉鎮政府的意志保持一致。

新選拔的村干部并不立刻具備進入村兩委班子的資格，而要先從后備干部做起。后備干部也有明確的職責分工和包片管理任務，用意在于鍛煉其業務素質和增加干群熟悉程度。一旦擔任正式村干部，只要工作負責，就有機會實現職位向上流動。若村級組織調整，鄉鎮政府也會妥善安排退職的主職干部。

據烏村一位退職干部介紹：“只要你不犯原則性錯誤，一般都可以干到老，在退休前四五年轉為退職干部，工資待遇不變，政府不會不管我們”。

（三）流動性任職

打破地域限制和身份限制，實行流動性任職。流動性任職主要分為三類：一是不同層級間的上下流動。據悉，現任村支書ZSS，原是鄉鎮經管站副主任，2014年被下派到烏村擔任第一書記。烏村的原村會計LRR，因工作能力出色，被調到鄉鎮黨政辦公室工作。二是平行組織間的交叉任職。據悉，烏村現任村委會主任FSZ，原在X村擔任副主任一職；烏村分管黨建工作的現任副書記ZXZ，2016年從Y村調任。三是組織內部的上下流動。烏村現任村副主任，2010-2015年期間擔任村會計，2016年換屆選舉時成為村副主任。

隨著職位變遷，工資待遇不斷調整、優化。流動性任職一方面有助于村干部在不同工作崗位上得到歷練，提高其綜合能力素質；另一方面流動為村級組織注入新鮮血液，同時給予村干部升遷的預期。

二、行政變遷、利益密集與村干部職業化的生成機制

學界對職業化村干部生成機制的討論，無論是強制性制度變遷視角還是需求誘致性制度變遷視角，都只提供了一個認識面向。而任何社會變遷都是一個受多重制度邏輯影響的過程[9]，只有在這些過程機制的相互作用中，才能恰如其分地認識它們各自的作用和影響，由此對制度變遷提出令人滿意的解釋。對村干部職業化問題的理解，應將其放置在基層治理轉型的時代背景之下。首先，基層行政變遷主要包括治理事務復雜化、治理方式規范化和治理知識專業化，專業化治理是村干部職業化的充要條件。其次，密集的輸入性資源既構成村干部職業化的經濟基礎，又加速了村級組織行政化的形成。

（一）治理事務復雜化

治理事務的復雜化是村干部職業化的充分必要條件。它包括事務“量”的擴展和“質”的變化。按照韋伯的科層制理論，行政的科層化意味著行政事務在某種程度的擴展，而事務質的擴展是科層化形成的一個更強的因素[10]。

隨著國家由汲取型向輸入型政權的轉變，近年來，鄉鎮政府涉及農村政治、經濟、社會、文化等各方面的常規性行政任務大幅度增加。特別是取消農業稅費以后，國家幾乎每年都出臺面向農村的各項新政策，例如美麗鄉村建設、土地確權、精準扶貧等[11]，而這些政策都需要行政體制末梢的村級組織在廣大的農村地區落實。以烏村為例，該村目前的治理任務主要分為兩類：一類是區中心工作任務，包括農村土地確權登記、秸稈禁燒、拆違控違、信訪維穩、“12345”工單處理、脫貧攻堅、村容環境整治等工作；另一類是鎮重點工作任務，包括經濟發展、涉農補貼、一事一議、農村經濟管理、水利防汛抗旱、農業服務、農村建設、計劃生育、民政、勞動保障等內容。這些工作任務呈現出運動式與常規式、長期性與階段性任務相結合的特點。

烏村的老支書介紹：“在農業稅費時期，村級組織的工作是固定、具體和可預期的，主要是稅費收取和計劃生育兩項硬性任務，雖然工作的難度大，但是時間一長，村民也逐漸形成習慣。萬一遇到賴皮，還可以運用一些非常規性的手段。鄉鎮也會睜一只眼閉一只眼，只要能任務完成。并且只要做好這兩項硬性工作，其他工作就沒有太大的負擔。而現在的行政任務是一件接著一件，這項還沒做完，那項又來了，而且每一項任務都是硬考核，造成村干部在‘工作日保證不休息，休息日不保證休息的狀態下，依然還有做不完的工作”。

（二）治理方式規范化

村務治理從之前只注重任務的完成結果，向注重過程的合法化，即“程序正義”轉變，強調權力運行方式的痕跡化管理。痕跡化管理是指在各種事務的處理過程中，從時間和管理內容方面，不留間隙或空白、死角的縝密的工作記錄，做到“辦事留痕”。它的優勢是通過查證保留下來的文字、圖片、實物、電子檔案等資料，可以有效復原已經發生了的村務治理的場景。鄉鎮政府依此檢查村級組織的工作。如果發生干群糾紛、村民對村干部惡意誣告的事件，村干部可以通過查驗證據進行自我免責。它的劣勢是需要耗費大量的人力、物力，增加了事務治理的繁瑣程度。

例如，烏村的治保主任謝某專門負責“12345”熱線的工單處理工作，他每接到一筆工單，就要到村民家中解決問題，在解決問題的過程中，他要進行拍照、記錄。問題解決后，他將事情經過及處理結果填寫在反饋表上，并請村里熟悉電腦的年輕干部將處理信息反饋到相應的網絡系統中。在接到工單后，他必須要及時處理，否則會受到上級政府的相應處罰。

治理方式的規范化轉變與鄉村關系的變化緊密相關。在農業稅費時期，為了確保計劃生育和稅費收取兩項任務順利完成，鄉村兩級組織在目標和行動上保持高度的一致性，鄉鎮政府默許村級組織采用非正式的權力運作方式完成任務?！澳菚r候村干部做工作敢于碰釘子，村民不交農業稅，把大門拆了，拿走值錢的物品，也不是不可能的事情”。而隨著資源提取階段的結束，與之相適應的“鄉村利益共同體”體制解體。特別是在當前自上而下的資源密集輸入的階段，鄉鎮政府轉而與農民的利益保持高度一致，即如何加強對村級組織的監督，以實現資源的公平和有效分配。鄉鎮政府主要依據兩項指標對村級組織分配資源的狀況進行考核：一是程序操作是否規范；二是群眾是否滿意。

在對烏村村務管理工作進行的千分制考核中，“基層基礎規范化建設任務” 這一項指標占400分，而“群眾滿意度測評”占200分，兩者加起來占總考核分值的60%?；鶎踊A規范化建設任務包括綜合服務中心建設、選舉制度落實、開展“兩學一做”、執行“三會一課”制度、“兩委”聯席會議制度、“三務”公開制度、為民服務資金的規范使用等共計23項規范化操作內容，每一項任務落實還規定了詳細的操作環節，確保每一個環節有臺賬、照片、資料、參與人員簽到表，差1項，扣10分。

例如，烏村第一村民小組因修建老年人協會未按照規定實行招投標，而是小組內部自主組織施工，被鄉鎮政府認定為程序不合格，原定工程驗收后由政府撥付部分建設資金也無法下撥，20多萬元的工程款只能全部由村組兩級負擔。

治理事務復雜化與治理方式規范化兩者相輔相成，治理方式的規范化加劇了治理事務的復雜化程度；而治理事務越復雜，越需要具備一定專業知識的全職型村干部按照“去人格化”方式，依據規章制度完成不同的治理工作。職業化村干部的核心特征是系統化的勞動分工-復雜的治理問題被細分為可處理的、可重復性的任務，每一項任務歸屬于某一特定的職位，然后由一個權力集中的、等級制的控制中心加以協調，提高了事務完成的精確性和成本效益[12]。照章辦事的特征使其能夠統一處理大量事務。同時，“去人格化”方式保證了事務治理過程中不存在個人偏愛，避免了人際關系的不可預期性。

（三）治理知識專業化

長期以來，基層主要依靠地方性知識進行治理。地方性知識是指那些地方性的、非常個性的、交流起來不經濟同時不值得規?；a并進入書本的知識，它適應于具體的時空環境[13]。由于基層選舉注重參選者的個人特質，強調權力結構的均衡，從而忽視了參選者的專業化水平和公共服務能力。而隨著基層治理現代化的逐步深入，鄉鎮政府在社會管理和公共服務中運用了大量的技術化和市場化的治理方式，使得基層治理不僅需要地方性知識，更需要專業化知識才能適應日趨現代化的辦公環境?！盁o紙化”辦公的普及和計算機操作的常態化對村干部的服務理念、獲取信息的能力都提出新的要求。隨之而來的是村莊治理主體的更替，即由“半正式”的“泥腿子”干部轉變為訓練有素、年輕化、知識化的職業化群體。

（四）利益密集與依附性鄉村關系的形成

利益密集主要包括資源存量和資源流量。首先，利益密集是村干部職業化得以實現的物質基礎。如果沒有相應的村集體經濟或資源輸入，就不能為村干部提供固定工資和良好的福利保障，村干部就無法真正實現職業化。其次，一定類型的利益密集還是村干部職業化的重要促成因素。

與全國大多數農村地區的基本情況類似，蘇中農村地區的內生性資源并不發達，大多數村莊既無集體經濟收入，又沒有其他資源獲取途徑，村級治理完全依賴于自上而下的資源輸入。密集的資源輸入使其成為“轉移型利益密集”[14]村莊，由此生發出鄉鎮政府的“資源權力”，其基本邏輯為資源輸入—資源依賴—行政控制—權力依附。大多數資源下鄉并不存在“普惠”的特征，必須以競爭的方式獲得，“競爭獲得”成為鄉鎮政府控制村莊的重要機制[4]。

自上而下的輸入性資源主要包括為民服務資金和項目資金。從2015年開始，市級政府為全市每個村莊提供一筆為民服務資金，其目的是為了加強基層黨組織建設。薄弱村撥付50萬元，一般村莊30萬元。以2016年為例（見表1），烏村獲得的資源輸入總量達817.1萬元。

大量資源輸入的同時需要嚴格執行上級意志，否則難以再次獲得資源輸入。政府行政權力通過資源輸入的方式順利進入村莊社會，加速了村級組織行政化與依附性鄉村關系的形成。

三、基層治理的內在困境與村干部職業化的必要性

外在的國家行政力量與內在的村莊自主性力量共同塑造基層的治理秩序和公共物品供給狀況。在當前，基層面臨著內生性規則的碎片化、村級治理責權失衡和資源匱乏的困境，村莊難以依靠自主性力量實現自我管理和自我服務，村民自治陷入制度空轉和無法有效落地的困境。自主性力量的嚴重不足迫切需要外在國家力量的助力，通過國家供給資源、供給現代公共規則和對基層進行權責利的重新配置，以重振鄉村治理秩序。從這個意義上看，村干部職業化是在村莊自主性力量不足以支撐起村民自治運轉的情況下，國家以職業化村干部為媒介，向基層輸入資源、權力、現代公共規則的過程。

（一）碎片化的內生性規則

受市場經濟、人口流動及社會分層等因素的影響，傳統的地方性規范和內生權威力量逐漸式微，難以應對鄉村治理新局面。鄉村社會產生對國家權威力量和現代公共規則的需要。

在長期的基層治理實踐中，鄉村主要依靠村莊內生性權威和地方性規范進行治理，形成“半正式化”的簡約治理模式。在費孝通看來，在傳統的鄉土社會之中，生活各方面、人和人的關系，都有著一定的規則，行為者對于這些規則從小就熟悉，不問理由而認為是當然的。當長期的教育與社會化逐漸將這種外在的規則化約成內在的習慣時，維持社會秩序的力量就不再是身外的權力，而是身內的良心[1]。這種內在規范之所以能發揮作用，原因在于“長老統治”“禮治秩序”以及“權力的文化網絡”的存在。它們得以維系的基礎是“生于斯、長于斯”，人口流動性小的鄉土社會。

20世紀80年代以來，隨著市場經濟的發展、人口異地流動的增強以及現代傳媒下鄉，村莊已不再是一個信息封閉、累世所居的社會，而是逐漸走向陌生化。理性的利益計算逐步取代“人情”“面子”等鄉土社會邏輯，“權力的文化網絡”“禮治秩序”等維系鄉村社會的內生性規則趨向碎片化。村莊內生性權威喪失了治理村莊的能力。在內生性權威不能有效發揮治理作用的情況下，村民發生糾紛后，只能以“誰更狠，誰獲勝”的邏輯來解決，甚至升級為“暴力競賽”。有些學者將這個階段概括為傳統內生性規則解體下的“結構混亂”、無規則性、灰色化的鄉村社會[15]。日益陌生化、異質化和流動化的村莊，比以往任何時候都需要一套權威性的規范體系和力量來維持秩序[15]。

（二）村級治理權責失衡

農業稅費時期，農民向村級組織繳納稅費，同時為了減少征收難度，村級組織也承擔起為農民提供生產生活公共物品、調解糾紛的義務。一方面有國家、上級政府的任務、壓力；另一方面農民通過稅費杠桿進行反向施壓[16]，在雙重壓力的作用機制下生成農村基層組織的治理責權，他們就有動力和壓力去進行鄉村治理。農業稅費改革在減少治理任務的同時，弱化了治理權力，更提供了卸責的制度空間。村級組織沒有收取稅費的責任和壓力，而農民也失去了利用稅費向其施壓的籌碼，農民與村級組織之間演變為松散的懸浮型關系。

由此導致的問題是，以農田水利、道路為基礎的農村公共物品供給缺失，原有的基礎設施得不到維護而不斷損毀破壞；村民的訴求、矛盾在村級組織內部得不到有效化解，小矛盾處理不及時演化為嚴重的政治社會問題。據筆者對烏村2016年村民通過“12345”政務服務熱線反映的共58件訴求的統計分析（見表2），對公共物品的訴求占24%，包括公廁維修、垃圾池處理及機耕道、橋梁建設等。因干群沖突、鄰里糾紛、公共物品糾紛而產生的訴求占55%，兩者比例高達79%。例如，有些村民反映，本自然村村道上2盞路燈不亮已有1周，要求維修路燈。還有村民反映，村里公廁建在自家房屋后面，臭氣難聞，要求重新選址，搬遷廁所。

村級治理權責失衡造成村民的合理訴求無法在村級組織內部得到及時解決，而是尋求于上訪或政務服務熱線，大量矛盾、糾紛外溢至科層組織，“將矛盾、問題解決在基層”成為一句空話。

（三）治理資源匱乏

治理資源的匱乏加速瓦解了中國農村基本經營制度中“統”的力量和融于集體之中的村落共同體意識。

家庭聯產承包責任制極大釋放了農村勞動生產力，充分調動了農民從事農業生產的積極性和創造力。但是，在由以“統”為特點的集體經濟向家庭承包經營轉型之時，“分”的方面更為徹底，“統”的方面卻缺乏必要的經濟條件[17]。農業稅費時期，村級組織向農民收取公積金、公益金和管理費等3項提留款，以此為基礎向農民提供水利、道路、環境衛生等生產生活公共物品和其他公共服務事項。農業稅費改革極大減輕了農民的負擔，緩和了干群關系，但是也切斷了村級組織從村民那里獲取治理資源的可能性。特別是隨之而來的一系列配套政策，國家試圖甩開縣鄉政權和村級組織，持續加強直接與農民打交道的能力，以撒胡椒面式的直接對接數以億計的分散小農家庭的方式，通過提高財政支農惠農政策的瞄準率并保證惠農資金直補到農戶的辦法來鞏固國家與農民關系日趨改善的成果[18]。

然而，由于缺乏必要的經濟基礎，基層治理成為“無源之水、無本之木”，村級組織沒有能力為村民提供基本公共物品和公共服務，許多村務處于管理真空狀態；農民與村集體徹底失去利益聯結，表現出“你不找我，我也不會主動找你”的關系狀態。農民越發注重獲取個人利益，認為集體事業于己無關。就如村干部坦言，“現在讓農民義務干集體公益事業幾乎沒有可能，必須先談好價錢，才有人愿意干”。

為了擺脫以上困局，國家行政力量以職業化村干部為媒介下沉到村一級，通過建立正式激勵系統，實現對村級組織權責利的再配置；現代公共規則的輸入再造了具有公共性的村級治理主體。

1.正式激勵系統的重塑與權責利的再配置。正式激勵系統的重塑是要解決村干部的村治動力問題，使村干部始終圍繞村民自治的目標開展工作。它主要通過兩種途徑：一是建立強制度關聯性鄉村關系。一方面，密集的輸入性資源使得村級組織對鄉鎮政府產生資源依賴，由此形成鄉鎮政府對村級組織的資源權力；另一方面，自上而下的行政任務分配和嚴格而細致的考核，使得村級組織既有壓力又有動力去完成治理工作。鄉村治權的最主要特點是配置性，其配置性決定了只要給農村基層組織以任務、目標和壓力，即使不配套任何資源，它也會使出渾身解數，利用政策空間、調用所有能調用的資源、力量配置成權力，以履行責任[16]。二是為村干部提供豐厚的收入和福利，增強其職業預期。烏村村干部收入由基礎工資、考核工資、獎勵工資3部分構成。平均計算，村支書收入為10萬元/年，其他村干部收入也有7～8萬元/年。而當地村民外出務工平均收入為3～4萬元/年。村干部的收入是當地村民外出務工收入的2倍甚至更多，而且還能享受正常的家庭生活。從2014年開始，全鎮的主職村干部都有“三險一金”的福利保障。豐厚的收入和福利使村干部崗位成為一份體面的職業，完成職業本身所承載的任務是村干部的主要目標，從而規避了目標替代現象，提高了村干部的積極性。

2.公共治理主體的再造。在職業化變革以前，村民對村干部的選拔標準主要是個人特質，大量在財富、關系網絡、個人威信等方面突出的富人、能人、強人被推選上村莊政治舞臺。他們可統稱為威權型干部[6]，其典型形態是“富人治村”。然而，已有的大量研究表明，富人村干部利用個人的經濟資源、關系網絡等私人資源進行村莊治理，構建“權力的利益網絡”，村莊治理從治理目標到權力運作均遵循“私”的邏輯，實質上是與公共治理相違背的“私人治理”[19]。而職業化村干部具有顯著的公共治理特征。其一，人員選拔完全依據于參選者的專業知識和業務能力；其二，權力運行遵循“事本主義”原則，即公共規則。與威權型干部壟斷村莊政治排斥普通村民不同，公共性村級組織更具開放性。

四、行政消解自治：村干部職業化的結構性張力

基層治理轉型對村干部提出了知識化、年輕化、職業化的要求，然而，由于鄉村社會轉型與治理轉型的非同步性，以及鄉村社會本身的非均衡性，下沉的國家行政權力會與鄉村社會形成一定的結構性張力。其最主要的張力表現在行政權力對村莊原有自治秩序的破壞。

（一）村莊內部動員體系解體

工資水平的差距造成村干部與村民之間的“自己人”關系轉變為“官民”關系，村莊內部動員體系解體?！鞍胝交贝甯刹渴谴迩f熟人社會的一員，其身份具有社會性、民間性。在處理村務時，它可以靈活運用現代公共規則和人情、面子等鄉土社會資源。村莊內部還有村組干部、黨員、積極分子等一套有效的治理結構和體系。村級組織通過村莊內部的小組長、黨員、積極分子將農民組織起來，共同解決村務。而職業化以后，最明顯的特征是村干部工資收入的增加，其身份由“村民”轉變為“村官”，村干部與村民由“自己人”關系變為“官民”關系。村干部難以利用鄉土社會的情理資源處理村務，村莊內部的動員體系也在這個過程中逐漸變異。

例如，在職業化實行以前，烏村的大部分治理事務，如基礎數據采集、調解地界糾紛、鄰里矛盾、管水、維護環境衛生、拆違控違等，都分解到村民小組，由小組長、組會計協助完成。由村級組織支付每人100元/月的誤工補貼。小組長和會計基本上都是本組中具有威信和能力的村民，他們往往能夠及時調解矛盾糾紛并順利完成下派的工作任務。而村干部職業化以后，發生最大變化的是小組長和會計的心態，“干同樣的事情，憑什么他們拿那么高的工資”。小組長不再主動介入村務治理，遇到鄰里糾紛或矛盾，他們直接打電話給包村干部，等著村干部來處理。

（二）形式主義與治理成本問題

職業化村干部遵循規則化的治理方式，這里的“規則”是一種狹義上的理解，它是伴隨著村級權力的規范化和制度化過程而逐漸成熟的，代表著國家權力的正式行政性規則。規則化治理是一種復雜治理形式，它的好處是能夠規范村級權力運行，實現對各方利益的協調與包容。然而，復雜制度的運轉必須要以密集的利益作為支撐，離開了這個前提條件，再好的制度設置也只能“空轉”或淪為形式主義。

村務治理導向形式主義，即大量的人力、物力、精力耗費在程序環節，村級治理事務集中于做臺賬、填表格、迎接檢查，村干部著眼于規范程序以順利通過考核。其工作重心變成確認和落實規則，而并非實質性地解決問題。村務治理的形式理性化導向無益于基層治理能力的真正提高。

（三）選擇性執行與信息傳達渠道阻塞

職業化村干部以完成政府的考核任務為旨歸，造成“政務”與“村務”的選擇性執行。據烏村會計介紹：“現在村干部80%的精力用在自上而下的行政性任務，而用在村務上的僅占20%，并且這20%中的絕大多數都涉及到鄉鎮政府的考核”。農民的需求和利益不能通過村級組織得到自下而上的傳達，只能借助于上訪或“12345”政務服務熱線將自己的訴求傳遞到科層組織，利用自上而下的壓力型體制迫使村級組織回應需求。楊華的研究發現，治理型上訪在稅改后猛增，是當前治理困局的導火索和誘導根源[20]。

由此，政府陷入信息短缺和信息泛濫并存的境地。一方面，科層組織內部無法形成有效的機制來收集和處理各種信息，而有效率的信息傳遞和處理對于有效的決策是必不可少的；另一方面，大量無甄別的信息在科層組織內部累積，造成信息傳達渠道的超載和阻塞。

（四）“去人格化”與照章辦事的治理限度

職業化村干部遵循“事本主義”原則，“去人格化”的治理方式，即對事不對人。特別是在糾紛調解過程中，它只在當下的時空環境中，從事件本身解決問題，即“就事論事”。而不涉及糾紛產生背后的因素，對于諸多村務而言，這是一種治標不治本的方法。鄉村社會中的諸多矛盾因“氣”而生，調解過程也重在“順氣”，其本質是對“人”的治理而非事件本身。并且矛盾糾紛的調解主要依靠情、理以及鄉土正義，如果事情鬧到依靠正式法律規則才能解決的地步，則說明關系的徹底清算和斷裂[8]。

職業化村干部的另外一個特點是權責明晰的分工和照章辦事，但是村務往往表現出瑣碎性、非規則性的特征，非專業化分工的組織體系所能應對，在實踐中就會導致相互踢皮球的結果。

上述就是行政權力下沉所表現出的結構性張力。其后果有二：第一，本應該在國家與鄉村社會之間發揮上下連接作用的村級組織卻沒能實現這種連接，政府自上而下的政策、資源輸入無法與農民的需求、利益表達有效對接，造成國家與鄉村社會之間的疏離。第二，承擔著將農民整合起來的村級組織被納入正式科層體制，農民失去了自己的組織，重新淪為一盤散沙，原本就微弱不堪的自主性力量被進一步消解。正如潘維所言：“人民沒有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對直接涉及自己利益之事的發言權。人民成為無組織的個人，辦不好小事，缺少了日常生活中的公正感，已經成為國家治理的主要矛盾”[21]。

五、自治與行政的協調與平衡

對沿海發達地區蘇中農村干部的觀察發現，當前基層面臨著內生性規則的碎片化、村級治理責權失衡和資源匱乏的困境，村莊難以依靠自主性力量實現自我管理和自我服務，迫切需要外在國家力量的助力。村干部職業化是在村莊自主性力量不足以支撐起村民自治運轉的情況下，國家以職業化村干部為媒介，向基層輸入資源、權力、現代公共規則的過程。它重塑了正式激勵系統，再造了公共性的村級治理主體。然而，它對村莊原有自治秩序造成不利影響，主要表現為行政對自治的消解以及國家與鄉村社會之間的疏離。因此，在村干部職業化變革以后，要著重解決兩個問題：一是如何重建國家與鄉村社會之間的制度性連接；二是如何重新整合農民，再造農村公共生活及自下而上的利益表達渠道。

筆者認為，以自然村（村民小組）、村落為單元實行村民自治，是有效平衡自治與行政關系的可行路徑。即將行政村改為鄉鎮的派出機構，專門承辦行政任務、開展公共服務和一些黨政事項代辦服務；根據集體資產、地緣、血緣關系等因素，以一個或若干個自然村（村民小組）為單元開展村民自治。并以“事件”為導向，為小組干部發放誤工補貼。

1.自然村（村民小組）具有整合農民、重建國家與鄉村社會制度性關聯的經濟和社會文化條件。一方面，利益相關特別是產權相關是村民自治有效實現的經濟基礎。目前中國農村的耕地，90%左右的所有權在自然村（村民小組）。同一產權單位的農民更易發生利益關聯，同時，在生產生活過程中，地域相近的農民會對公共基礎設施、公共服務、灌溉、治安等產生共同需要。另一方面，自然村（村民小組）是農民的基本認同與行動單位。在血緣、地緣基礎上形成的自然村內，村民之間彼此了解和熟悉，構成一個熟人社會單元。在熟人社會中，一方面，村民之間知根知底，產生一定的信用與規矩，“搭便車”行為受到抑制；另一方面，村民的集體行動能力強，紅白喜事等互幫互助事務在自然村內完成，村民在公共基礎設施建設上的協商成本也較低。

2.2017年中央一號文件提出，完善村黨組織領導的村民自治有效實現形式，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作。據調查，湖北秭歸縣的村落自治、廣東省和廣西壯族自治區的自然村自治實踐都取得了良好的治理成效，這些地區的成功經驗值得借鑒。

3.治理任務的下沉客觀上對社會自治產生需求。十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”。隨著鄉村振興戰略的推進，大量常規性治理任務將進一步下沉到鄉村兩級，而這些治理任務歸根到底要與農民的需求相銜接才能有效落實，客觀上為社會自治創造了治理空間。

因此，在村干部趨向職業化的背景下，以自然村（村民小組）為單元，將農民重新組織起來進行自我管理、自我服務、自我教育，是形成制度化利益表達機制、連接國家與鄉村社會，從而平衡自治與行政關系的可行路徑。

參考文獻：

[1] 費孝通.鄉土中國生育制度鄉土重建[M].北京：商務印書館，2016：61-383.

[2] 杜贊奇.文化、權力與國家——1900-1942年的華北農村[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2004：37-41.

[3] 黃宗智.集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代，2008（2）：10-29.

[4] 王麗惠.控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境[J].中國農村觀察，2015（2）：57-68.

[5] 王金豹.關于“村干部職業化”的思考——以廣東省東莞市為例[J].南方農村，2010（6）：85-89.

[6] 申端鋒.治理轉型下村干部不勝任難題——兼論鄉紳模式的終結[J].探索與爭鳴，2014（7）：90-93.

[7] 寧澤逵，柳海亮，王征兵，等.村干部向何處去——關于村干部“公職化”的可行性分析[J].中國農村觀察，2005（1）：58-64.

[8] 張雪霖.村干部公職化建設的困境及其超越[J].西南大學學報（社會科學版），2016（3）：44-50.

[9] 周雪光，艾云.多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架[J].中國社會科學，2010（4）：132-150.

[10] 馬克斯·韋伯.支配社會學[M].康樂，簡惠美，譯.桂林：廣西師范大學出版社，2010：46-49.

[11] 杜姣.村治主體的缺位與再造——以湖北省秭歸縣村落理事會為例[J].中國農村觀察，2017（5）：32-44.

[12] 戴維.畢瑟姆.官僚制[M].2版.韓志明，張毅，譯.長春：吉林人民出版社，2005：7-8.

[13] 蘇力.送法下鄉——中國基層司法制度研究[M].北京：北京大學出版社，2011：27-28.

[14] 賀雪峰.治村[M].北京：北京大學出版社，2017：218-228.

[15] 董磊明，陳柏峰，聶良波.結構混亂與迎法下鄉——河南宋村法律實踐的解讀[J].中國社會科學，2008（5）：87-100.

[16] 楊華，王會.重塑農村基層組織的治理責權——理解稅費改革后鄉村治理困境的一個框架[J].南京農業大學學報（社會科學版），2011（2）：41-49.

[17] 徐勇，趙德健.創新集體：對集體經濟有效實現形式的探索[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2015（1）：1-8.

[18] 趙曉峰.糧食直補政策的實踐反思與展望[J].調研世界，2008（7）：17-19.

[19] 王海娟.論富人治村的“私人治理”性質[J].地方治理研究，2016（1）：74-80.

[20] 楊華.稅費改革后農村信訪困局的治理根源——以農民上訪的主要類型為分析基礎[J].地方治理研究，2016（1）：123-130.

[21] 潘維.當前“國家治理”的核心任務[J].人民論壇，2014（5）：44-48.