基于風險控制矩陣的基層精準扶貧審計研究

李希富 趙健成

[摘要]本文利用風險管控模型，以河北省秦皇島市的教育精準扶貧為研究對象，提出精準扶貧審計策略，并根據調查得出結論。

[關鍵詞]精準扶貧 審計 風險控制矩陣 教育扶貧 秦皇島市

本文系蘭州財經大學會計學院研究生科研項目“基于風險控制矩陣的精準扶貧政策落實跟蹤審計研究”（項目編號：201714）

精準扶貧是針對不同貧困區域的特征，精準識

別和管理貧困人口，切實有效地解決單位和個人的困難。精準扶貧這一概念于2013年提出，但目前對精準扶貧的研究僅限于意義、目的等方面，具體評價標準和管理方法較少。

精準扶貧審計是各級審計機關對精準扶貧過程和結果的合法合規、效率效果進行檢查、分析和評價。精準扶貧審計的重點包括檢查扶貧相關政策的落實情況、揭露和查處重大違紀違法問題、監督檢查扶貧資金績效情況、監督檢查扶貧項目建設運營情況、揭示和反映體制機制問題等。這意味著精準扶貧審計不僅需要檢查精準扶貧的結果，更要深入檢查精準扶貧的過程；不僅要關注財政資金，更要關注與精準扶貧有關的控制措施；不僅要開展對同級政府的審計，更要深入基層開展實地考察。

因此，探索利用風險控制矩陣等風險管理工具開展對基層單位精準扶貧過程及其控制措施的審計具有重要意義。精準扶貧要求做到扶持對象精準、策略安排合理、資金使用有效，不僅需要政府、社會、市場共同構建多元一體的大扶貧格局，也需要國家審計參與扶貧過程，從事前、事中和事后多個角度對精準扶貧實踐進行監督和指導，在多元扶貧體系中發揮監督和指導作用。精準扶貧審計不僅有助于找出精準扶貧實踐中存在的違法違紀行為，遏制虛報冒領、貪污揮霍精準扶貧資金的行為，還可以總結精準扶貧探索性試驗中的經驗并吸取教訓，關注影響扶貧領域改革發展的深層次問題，提出改進意見，切實發揮國家審計在國家治理體系中的重要作用。

一、秦皇島市教育精準扶貧審計現狀

（一）教育精準扶貧現狀

教育精準扶貧的直接目的是使適齡貧困生源獲得教育，手段包括直接和間接兩種。直接手段即向貧困生提供助學貸款或直接減免學雜費。間接手段即改善貧困地區辦學條件，包括提供物質和資金支持、向貧困地區教師提供培訓、派遣教師前往貧困地區支教等。

秦皇島市的教育精準扶貧實踐可大致分為三類，即“事業單位定點幫扶”“對貧困人口精確到戶的幫扶”“專家根據貧困地區特點定制幫扶方案”。前期調查結果顯示，“事業單位定點幫扶”是最主要的實踐類型。事業單位定點幫扶指的是市委、市政府根據事業單位性質、規模等因素，為范圍內的每個事業單位指定一個幫扶對象；事業單位根據實際情況，發揮自身優勢，開展“一對一”結對幫扶與志愿服務活動。本文以秦皇島市職業技術學校（以下簡稱市職校）對青龍縣龍王廟初級中學（以下簡稱龍王廟中學）的定點幫扶作為研究對象。

（二）精準扶貧審計現狀

與其他地區相似，秦皇島市精準扶貧審計還處于起步階段。由于教育精準扶貧由市教育局、市委教育工委直接領導，縣級審計機關沒有完整的審計管轄權限，所以市審計局是精準扶貧審計的實施主體。但與基層審計局相比，市審計局對當地情況了解程度偏低，無法精確評價精準扶貧目標和措施的適當性。在全面建設小康社會的沖刺期，基層審計局的缺位顯然不利于精準扶貧政策措施“落地生根”“精準滴灌”，不利于“真扶貧、扶真貧”目標的實現。

從審計范圍來看，需要精準扶貧到村、到戶，但精準扶貧審計卻尚未深入基層。鄉鎮政府、各事業單位是精準扶貧的最直接參與者，特別是事業單位定點幫扶，審計對象應包括監管機構、幫扶單位和被幫扶單位三者，但實際審計范圍僅局限于市一級地方政府，對基層單位的審計活動還是空白。

從審計內容和方法來看，秦皇島市的精準扶貧審計以項目績效審計和政策落實跟蹤審計兩種形式為主，但均存在一定問題。對于項目績效審計，審計人員僅關注財政撥款使用情況的經濟性、效率性和效果性，缺乏對環境性和公平性的考察，而精準扶貧審計的重點應為公平性。精準扶貧有多種資金來源，上級財政撥款只是其中的一部分。此外，精準扶貧除直接撥款外還有多種幫扶方式，如技術幫扶，而這些幫扶手段并未納入審計范圍。對于政策落實跟蹤審計，審計人員只負責對精準扶貧成果進行檢查驗收，缺乏對事前和事中的考察，只關注精準扶貧目標是否實現，而沒有關注目標的確認是否合理有據；只關注資金使用情況是否真實合法，而未關注資金使用是否高效節約。

可見，秦皇島市尚未形成一種能深入基層的、對精準扶貧過程及其控制措施進行監督的審計模式。因此，由市審計局和基層審計局組成聯合審計組，探索利用風險控制矩陣開展對精準扶貧過程及其控制措施的審計評價，發揮審計對精準扶貧實踐的監督和指導作用是十分必要的。

二、基于風險控制矩陣的精準扶貧審計

考慮到審計管轄權、市審計局和基層審計局各自的優勢，審計主體應確定為以市審計局為主導、基層審計局廣泛參與的聯合審計組。審計客體包括監管機構、幫扶單位和被幫扶單位三者，即秦皇島市教育局和市教育工委、市職校和龍王廟中學。利用風險控制矩陣開展精準扶貧過程審計，找出精準扶貧過程中的控制缺陷和其他不當之處，從而發揮政府審計在國家治理體系中的指導作用。

將風險控制矩陣用于審計活動，是以組織目標為切入點，評估與目標相關的風險和與風險相關的控制，并據此籌劃下一步審計工作。這樣既能使審計活動具有針對性、提高審計效率，又可以幫助審計人員得出切實有效的審計建議，幫助政府改進現有體制機制中存在的缺陷，使政府審計真正發揮“預防、揭露、抵御”的作用。具體審計程序如下。

（一）識別組織目標

識別組織目標，即確定政府對精準扶貧措施效果的期望。審計人員需評價這一期望是否符合當地實際、是否滿足上級要求等。在本案例中，組織目標分為兩個層次，即市教育局和教育工委確定的整體目標及秦皇島市職業技術學校確定的具體目標。

根據市教育工委發布的工作動態，市教育工委、教育局在教育精準扶貧工作推進會上確定的教育精準扶貧目標是在“資金、資源、教育教學以及辦學理念上”進行幫扶，同時“培養被幫扶學校師生在艱苦環境下的學生求知欲和教師堅韌責任感、事業心”，做到“扶貧扶智、扶貧扶志”。市教育工委確定的扶貧目標在一定程度上給事業單位提供了方向，但目標仍不夠具體、明確，沒有對資金投入規模、預期幫扶效果等進行明確規定，不利于在幫扶周期結束后評價完成度和績效。

根據秦皇島市開展教育精準扶貧工程的通知等文件，市委、市教育工委只負責為市職校指定幫扶對象，具體幫扶目標和預期成果由市職校和龍王廟中學商定。這一模式能保證幫扶目標符合實際情況，不至于使事業單位承擔過重的負擔，又能使事業單位較好地發揮自身優勢，但由于市委、市教育工委不參與幫扶目標的商定過程，也未評估目標的合理性，對具體幫扶目標的控制力度不夠。

（二）識別并度量與目標相關的風險

1.內部風險。內部風險指的是分管精準扶貧項目的各級政府部門自身的風險，包括組織文化和道德環境不恰當、組織成員勝任能力不足、組織結構不完善或效率低下、信息溝通不及時、內部監管不到位等。在本案例中，與實現精準扶貧目標有關的內部風險包括：各級管理機構之間缺乏交流渠道，溝通不到位，致使下級管理機構對教育精準扶貧的目標和任務出現誤解，導致不能向各事業單位下達正確的任務；負責精準扶貧業務的工作人員缺少必要的勝任能力，不能精準識別貧困群體，從而為事業單位指派不恰當的幫扶對象；各級管理機構之間結構不合理、權責不匹配、資金分配不合理，導致工作效率低下、扶貧資金利用效率低。

2.外部風險。外部風險涉及負責直接制定具體幫扶計劃并實施幫扶工作的事業單位（簡稱幫扶單位）和接受捐贈的單位（簡稱被幫扶單位）兩個主體。具體風險包括：一是幫扶單位未能正確判斷被幫扶對象需求的性質，未能找到被幫扶對象貧困的原因，導致確定的幫扶目標不合理，不能切實滿足被幫扶對象的需求，不能從根本上解決被幫扶對象遇到的問題。二是由于缺乏硬性規定，幫扶單位出于自利目的，不愿意全心全意地向被幫扶單位提供援助，導致幫扶力度不足。三是幫扶單位未建立與精準扶貧項目相關的內部控制或分管精準扶貧業務的領導缺乏必要的能力，導致資金運用不合理，資金管理效率低下，造成浪費。四是由于監管缺失，幫扶單位與被幫扶單位串通舞弊，虛列支出、虛構成果，騙取財政資金。五是被幫扶單位小農意識嚴重，不理解、不支持精準扶貧工作，配合力度不夠。

3.對風險的度量。風險控制矩陣法根據風險與目標的相關性和導致后果的嚴重程度兩個標準對風險進行排序。在本案例中，對目標和任務存在誤解、指派的幫扶對象不恰當會直接影響精準扶貧目標的實現，應定義為高風險。管理機構效率低下、未能找到被幫扶對象貧困的原因、因自利目的導致幫扶力度不足、幫扶對象與被幫扶對象串通舞弊、資金管理效率低下都會在很大程度上影響精準扶貧項目的效率和效果，應定義為中等風險。被幫扶對象配合力度不足影響較小，定義為低風險。

（三）識別控制活動

識別控制活動，即通過閱讀規章制度、電話采訪、實地考察等方式了解精準扶貧過程中有關控制的設計和實施情況，包括分管機構的性質和類型、職責和權限范圍、與上下級的溝通、環境和組織制度、人員能力和水平等。

完成風險評估后，審計人員應當制定業務工作方案，確定進一步審計程序的性質、時間安排和范圍。審計人員應該通過合理的計劃安排，明確審計重點、合理調配資源，盡可能實現全覆蓋。具體來說，審計人員應當執行如下審計程序：

1.對政府有關部門。（1）審計人員應該通過提交詢問函、電話采訪、實地考察等方式了解市委、市教育工委、市教育局在教育精準扶貧中的地位、權力和承擔的責任，評價確定的權力和責任是否適當，是否存在監管重疊和監管盲區。審計人員還應檢查上述黨政部門之間是否建立恰當的交流機制。（2）審計人員還應了解市委、市教育工委確定精準扶貧目標、為各事業單位指定幫扶對象的過程，分析這一流程的合理性，并評價這一過程中所涉及內部控制的健全性和有效性。在此過程中，審計人員應當特別關注確定目標和指定幫扶對象的依據。（3）審計人員應該將精準扶貧專項審計與其他審計活動相結合，了解教育精準扶貧經費?？顚Ｓ们闆r，評價與其相關的控制，并對資金使用情況的合規性和績效作出評價。（4）除此之外，審計人員還應檢查市教育工委與事業單位之間是否建立交流機制，評價市教育工委對事業單位進行檢查的控制措施是否得當。

2.對幫扶對象和被幫扶對象。審計人員應當入駐事業單位，參與事業單位與被幫扶對象的精準扶貧計劃協商過程，并不定期對事業單位精準扶貧計劃的執行情況進行抽查，將實際情況與其在精準扶貧推進工作匯報中的聲明進行對比，評價計劃是否得到有效執行，是否需要進行修改。審計人員還應檢查事業單位與精準扶貧有關支出的處理和相關控制措施，檢查與精準扶貧活動有關的資金是否專門設賬，記錄的科目、金額和時間是否恰當。

（四）對控制活動做出評價

審計人員應評價相應的控制是否充分，尋找內部控制薄弱點，再針對識別出的薄弱點調查有無失職行為，在此基礎上，對控制的充分性和有效性做出最終評價。完成第三步所列的審計活動后，審計人員發現了以下問題：

第一，各級管理部門領導分散，效率低下。秦皇島市的精準扶貧工作由市委領導，市委又分設各工委，對不同性質的事業單位進行管理。例如，“教育精準扶貧工程”由市教育工委負責，市職校等教學科研機構的扶貧任務由市教育工委指定。領導層級過多、相互間的權責分配不夠明確，導致扶貧資金投入渠道分散，缺乏有效整合，影響了扶貧資金的使用效率。

第二，市教育工委缺乏對精準扶貧進程的監督。市委、市教育工委定期接收事業單位提交的精準扶貧推進工作匯報等文件，定期組織會議并要求事業單位分管領導發言，對各事業單位精準扶貧政策落實情況實施監督。市委、市教育工委僅進行定期監督，未對精準扶貧政策落實情況進行抽查。監督形式也僅包括聽取事業單位的匯報，未對精準扶貧落實情況進行實地考察。

第三，市教育工委缺乏對事業單位精準扶貧計劃的控制。市職校與龍王廟中學就精準扶貧計劃達成一致并簽字后，市職校提交給市教育工委備案。市職校遇到特殊情況導致計劃無法完成的，可以與龍王廟中學協商后對計劃進行修改，但修改后的計劃沒有再次向市教育工委提交。

第四，市職校扶貧資金管理不嚴。根據《財政專項扶貧資金管理辦法》，財政扶貧資金應當專戶運行、專賬管理。然而，市職校精準扶貧產生的費用直接列入相應的行政經費，沒有通過專門的會計科目核算。為完成精準扶貧計劃購置的資產與自有資產采用相同的記賬方式，并在龍王廟中學簽收后，以捐贈接收證明為依據計捐贈支出，同時對資產進行核銷。市職校對龍王廟中學的幫扶方式既包括直接捐贈現金或物資，也包括向其提供服務，如支教、提供培訓等。向龍王廟中學提供服務產生的支出缺乏恰當的記賬標準，導致難以對精準扶貧落實情況的績效進行評價。

第五，各級管理部門對精準扶貧項目的宣傳力度不夠。調查發現，市委、市教育局并未通過官網等渠道對精準扶貧工作的目的、意義、落實情況等信息進行披露。市教育工委雖然發布過與精準扶貧相關的文章，但內容只涉及“教育精準扶貧工作推進會”的召開，以領導發言為主，較為空泛。

三、完善秦皇島市教育精準扶貧的對策建議

在精準扶貧審計過程中，審計人員不僅要發揮鑒證、評價職能，也要發揮咨詢、指導職能。咨詢、指導體現在通過提供審計建議，幫助被審計單位的領導人員建立正確的管理理念，幫助被審計單位建立健全管理制度。審計結論同時也是對完善秦皇島市教育精準扶貧的指導性解決方案。

第一，市政府應當協調市委、市教育工委、市教育局和上級政府之間的關系，減少領導層級，加強信息溝通。市政府應指導并督促與精準扶貧相關管理制度的建立和完善。

第二，各級主管部門應當加大對事業單位的監督力度，由被動接收事業單位報告變為主動、被動相結合，不定期地開展對事業單位的實地檢查。通過委托市審計局或通過購買社會審計服務的方式加強對事業單位的監督，并委托市審計局對各事業單位相關控制的健全性做出評價。

第三，基層主管部門應當加大對事業單位的指導力度，幫助其制定幫扶計劃、建立和完善與專項資金有關的內部控制。市教育工委可以委托市審計局對各事業單位開展與精準扶貧相關的培訓。

第四，主管部門應當督促各事業單位將精準扶貧相關支出專門設賬，并為提供服務產生的支出確定恰當的入賬標準；還應當改變現有的事后報賬模式，要求事業單位在提交幫扶計劃時一并提交經費預算和對預算的說明，并在審核后提前向事業單位撥款。

第五，主管部門應當加強信息公開，通過恰當的信息披露機制將幫扶政策和事業單位對口幫扶的結果向社會公示，以增進被幫扶對象對政策的理解。

（作者單位：蘭州財經大學，郵政編碼：730020，電子郵箱：554593767@qq.com）