大學章程視域下大學外部治理結構的重構

林曉玲

摘 要：大學章程是大學治理的重要基礎與核心，是促使大學能夠基于社會外部環境以及自身發展現狀實現自治、管理、監督以及形成科學制度的重要保障。當前大學在實現自治的過程中，出現諸如行政職能泛華、管理權利以及學術研究權利不明晰、外部關系混亂等現象，將大學章程作為有效的監督手段和運營法則，妥善處理好大學的外部治理結構，是推動我國大學現代化管理體制生成的重要保障。

關鍵詞：大學章程；大學外部治理結構；主體利益

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1002-4107（2018）07-0062-04

大學章程不僅是其內部成員必須尊崇的基本規范與準則，更是大學能夠實現自治管理、實現體制構建以及發展建設的重要依據與基石。當前隨著我國高等教育事業的不斷發展與推進，實現現代化管理、推進自治進程已然成為全民族的熱議和關注點。章程所涉及的核心問題，無外乎大學外部治理和內部治理兩個范疇，而這兩個范疇的綜合也就是通常所謂的大學治理。相對而言，目前我國大學在進行管理政策改革和自治推動時，更主要的是傾向于大學內部的建設與重構，而對外部的社會關系、科學管理，則關注有限。因此基于大學章程的視角實現對于大學外部治理結構的重構就顯得格外重要。

一、大學章程與大學治理

“章程”一詞如今廣泛存在于社會的各個領域之中，企業年檢、資質辦理必須提交企業章程，相關機構在辦理對公業務時也會有各類“章程”出臺。而在廣大教育機構當中，章程被廣義地理解為其內部管理制度、權利分配以及行為規范的統稱，并隨著我國教育事業的不斷發展，在不斷豐富和拓展著內涵。關于“大學章程”的概念詮釋，筆者在比較多份文獻資料之后，更認同米俊魁在其個人的博士論文當中的詮釋，認為其是基于《教育法》等基本法律，按照一定的流程，以文本形式所形成的對于大學基本事項做出全面規定的規范性文件。其本質在于對大學內部或與之相關的教育權益所進行的合理調整與分配[1]。

關于大學治理，李福華教授在其所著的《大學治理的理論基礎與組織架構》中，將其定義為“在大學利益主體多元化以及所有權與管理權分離的情況下，協調大學各利益相關者的關系，降低代理成本，提高辦學效益的一系列制度安排”[2]。大學治理主要包括內部治理和外部治理兩個方面，其中內部治理主要指的是內部的運行機制，外部治理（也是本文所要研究的主要對象）則是指大學與社會、政府之間的關系。有關大學章程和大學治理的重要性，國務院在2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中明確提出了將大學章程和大學治理結構作為完善我國現代大學制度的重點和核心，并在翌年發布的《高等學校章程制定暫行辦法》當中明確指出“保障高校辦學自主權，完善內部治理結構”的要求，這從另一個側面闡釋了大學章程對于大學治理的積極意義?？梢哉f當前我國高等院校要想進一步實現科學自治、完善管理就必須妥善處理內部治理結構和外部治理結構，并將大學章程作為有效的監督手段和運營法則，提供一定的重構參考依據，以此來推動我國大學現代化管理體制的生成。

二、大學章程在大學外部治理中的價值

首先，大學章程是大學實現長遠發展的重要基礎與前提。需要說明的是，大學是源于西方國家的一種辦學機構，其對于大學特許狀的承繼，演變成了今日的大學章程?？梢娬鲁叹哂忻黠@的歐洲印記，并不完全適合于我國的國情，因此我國大學章程的構建經歷了一個相對較長的認知探索期，并由此導致問題頻發，諸如大學和政府權責不明晰、大學自治難以真正實現，以及社會參與大學治理程度有限等問題，充分說明了固有的外部治理結構已然影響到了大學的進一步發展與創新。因此將大學章程作用于大學外部治理結構，本身就是一個能推動大學高速發展的重要選擇[3]。

其次，大學章程是能夠推動大學治理的有效核心與重心。就我國現在的高等教育發展狀況來看，加強大學章程建設恰恰是“完善中國特色現代大學制度”這一命題當中所提出的重要要求[4]，而大學治理又屬于現代化管理范疇，因此大學要想充分實現內部學術組織的規范運行，外部與社會、與政府保持良好的社會參與和民主參與關系，就必須將大學章程納入到大學治理的體系當中來，在其成為核心的基礎上，讓大學章程逐漸與大學治理相適宜，推動大學的辦學發展。

最后，大學章程是能夠反映大學治理所需的最為根本，也最為客觀的依據。由于章程是一定關系的綜合，因此大學章程必然是一所大學所處的社會環境以及外部關系的必然反映。但與西方國家不同的是，中國社會的發展形勢是先有大學、后補章程；章程反映了當下大學外部體制體系的制約與要求，是與時俱進的，也是推動大學邁向治理現代化的必然要求和根本依據，能夠從根本上反映大學治理的客觀要求。

三、大學外部治理結構存在的問題

首先，大學對政府尚存有依賴性。長期以來我國從計劃經濟體制下形成的政府對高校的高度集中的管理模式，導致我國大學對政府存在現實的依賴。隨著市場經濟體制改革的不斷深入，傳統計劃經濟時代的集中管理局面逐漸發生了變化，但是傳統的依賴心理卻不能伴隨經濟體制的改革進行即時變革，故而很難在短時間內呈現出制度、管理甚至是財政經濟上的獨立性。

其次，社會參與大學治理的渠道存在一定的局限性。直到今日在社會普遍概念范疇當中，大學仍舊被視為普通教育的一個階梯，將大學校園與課堂視為研究學問、學習知識的“象牙塔”，認為其只是高中知識學習階段的延續。究其原因，“社會”對于大學有限的參與度，或者說大學外部治理結構并沒有形成一種開放式的局面，讓社會可以廣泛地參與到大學治理過程中，實現大學與社會的高度對接，形成“讓大學服務于社會、為社會輸送人才，讓社會演變為大學發展過程中學生進步的參考體、學習素材的發源地”的雙向模式。這就導致社會對大學有限的參與，若即若離的關聯性讓大學的外部治理結構處于時而開放參與、時而封閉自治的矛盾發展進程當中。

最后，大學尚未真正意義上落實所謂的“辦學自主權”。一直以來，在大學外部治理的過程中，政府都扮演著絕對領導者的角色，其不僅擁有對于大學事務的決定權，還控制著大學從設立到運營的全過程，而大學只是處于相對而言的從屬地位，必須無條件服從政府對于大學一切有關辦學和政策的要求[5]。因此當大學在進行外部治理的過程中，仍會生成法律上和政策上的漏洞與縫隙，讓政府可以參與其中，但是政府若不明晰權力、不在與大學的合作過程中確立共同的運作和管理協調機制，將導致大學難以實現真正的“自治”，那么就難以實現真正意義上的自我發展與進步。

四、大學章程視角下大學外部治理結構的重構

基于大學章程的視角，實現對于大學外部治理結構的重構，是充分尊崇大學章程在大學治理過程中所擁有重要性的基礎上，同時針對當前大學外部治理結構已經存在與政府、與社會關系有矛盾的前提下，實現大學管理和發展模式優化而采取的必要之舉。具體說來，這種重構主要包括以下五個層面的內容。

（一）構建主體利益權力監督機制

大學治理的權力利益主要涉及內在的學術權力、行政權力以及涉外的政府權力三個方面。大學作為面向社會培養高端人才和學術研究的重要基地，更需要形成以學術帶動發展、以發展推動學術開展的良性機制，以此才能構建起長治的良好局面。而從細節上來說，這種監督機制主要體現在這樣兩個層面。

首先，優秀的學術研究過程和良好的學術氛圍必然具備專業性、針對性、創新周期性以及學術成果認可漸進性的特點[6]。而要想全面而充分地保障這四種特征的延續，使學術研究更加彰顯出其作為高校發展引導者的重要作用，就需要為高校學術權力的正常運作提供必要的平臺和良好的監督。當前我國大學發展過程中片面存在著行政權力介入學術研究，從外在認為可控的角度去操作理應由學術權力去掌握和把控的資源分配、招生就業甚至是教務課程規劃的這類問題，這樣不僅破壞了學術研究的氛圍，更極易引發政府方面的元素借由大學行政權力的渠道參與到學術研究過程中來。雖說嚴格意義上講，學術權力和行政權力都是大學發展過程中不可或缺的元素，但只有構建有效的監督機制，促進二者之間的平衡，才能杜絕外來元素對學術研究“純粹性”的破壞[7]。這就需要全面推行校內學術自治、構建校內學術監督機構，一方面要建立起由學校內部教師以及教授等負責的學術委員會，讓這樣一種相對獨立于行政體系之外的決策體系和監督體系來負責教師的考評、錄用以及學術研究的方向把控、組織進程，保障學術研究能夠沿著正確、平穩的方向推進。另一方面要保障學校內部的學術自由空間，在監督機制當中明確規定學術相關事件當中所涉及的權責范圍，防止學術權力和行政權力兩方持有人“越界”。

其次，有效調整政府與大學的關系。在計劃經濟時代，大學與政府之間一直存在著指導和要求的關系。隨著市場經濟時代的到來，政府和大學之間的黏合性正在逐漸褪卻，但卻殘存著“藕斷絲連”。這種局限性制約著大學不能從真正意義上實現自治，意味著政府層面在領導選拔、財政預算以及招生就業等方面所做出的“過界干預”始終制約著大學“現代化管理”的實現，促使大學的外部治理難以很好地把握與政府之間的關系維度。因此這就需要大學在其內部設立一定的外聯機構，主要用于負責對接社會和政府等的各種事務，讓大學與政府（或社會）之間的對接能夠形成鮮明、規范的流程和專項對接部門，而不是讓政府層面盲目介入高校管理過程當中。同時政府要在基于大學發展現狀的基礎上，對大學內部行政權力的下放、使用以及相關領導的考核和聘用做出明確規定，明晰高校治理結構的組建流程以及財政經費使用和政府撥款制度，通過構建起相應的監督機制，讓政府官員和大學教育管理者各司其職、權力相對分割，推動“自治”模式的形成[8]。

（二）明確大學章程制定的主體，政府參與大學

治理的范疇

只有明確大學章程制定的主體，并基于此明確政府參與大學治理的范疇，才能凸顯大學本身的獨立法人地位，推動高校自主管理和依法辦學體制的生成。

首先，大學章程的制定是各方利益博弈的結果，但一旦明確其制定主體，由其所生成的章程就會對博弈中的各方面因素產生絕對的約束和制約，對于政府參與大學治理的范疇也會產生清晰的制約性。當大學作為章程的制定者，擁有獨立法人的明確地位時，應該在整個章程的制定過程中，充分遵循我國高等教育的發展規律和教育要求，將大學發展所需要的各方面訴求納入到章程當中，全面反映與大學發展相關的各方面權益，努力規范大學的外部事宜，努力讓廣大政府層面能夠做到依循國家法律而放權，讓大學實現自治，減少對其行政以及學術研究方面的干預。

其次，在明確大學章程制定主體的前提下，依托章程明確政府層面參與大學治理的內容。當前我國教育部頒發的《高等學校章程制定辦法》對于政府層面的權力有這樣的明確表述“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權”。從大學的層面來說①，大學需要充分把握制定章程主體地位這樣的一個契機，在遵循有關社會法律以及高校自身辦學規律的基礎上，讓章程中的內容充分體現出自身發展需要以及其與政府和社會的關系，明確政府參與大學治理的范疇，盡可能減少政府對于大學自治的干預，為大學的持續發展構建平穩、有力的平臺。從政府的角度來說，政府可以參與大學治理的內容可以細化為參與監督、資源輔助以及合作平臺開發。其中參與監督主要是指通過政府層面適當的權利參與，形成對大學內部法律上、事務上以及涉外權利上的監督，使大學自身的發展建設能夠不違背社會發展建設以及經濟發展的大主題、不背離社會主義核心價值觀；資源輔助指的是當大學維系自身發展需要一定的財政支持或在尋求一定的學術交流和國際合作研究涉及一定的對外事務和涉外關系時，由政府參與協助，其最終目的是促成大學與更為廣闊先進的教育科研平臺間的合作，使其能夠汲取先進、優秀的理念服務于大學自身的教育教學和科學研究；合作平臺開發主要是指大學與政府共同開發科研實訓基地、教育發展平臺或其他類型的服務中介機構，讓政府承擔起大學對話社會的過渡角色，為廣大高校學生走出校園、步入社會提供必要的發展過渡平臺。

（三）完善政府與大學的協調機制

“大學史上一個不變的因素就是缺乏資金來源”[9]。這句話從根本上解釋了大學在其漫長的發展歷程中所生成的與社會之間的一種必然聯系。其作為知識生產和傳播的重要機構，需要依托一定的物質資源和社會支持才能取得生存，而生存是其發展的重要前提。而與此同時由大學培養的人才，最終廣泛地服務于社會，甚至很多投入到政府機關部門中，成為為國家實現長久發展而發揮價值的重要人才。從這兩方面來看，充分說明大學與政府之間存在著相互依賴性，這也就意味著其從本質上存在著利益共性，正是因為這種共性，才讓二者之間的協調發展成為一種可能。雖然目前我國大學正致力于實現“自治”，但是這并不意味著其可以脫離于政府管理，實現絕對“自由”與“隨心所欲”，政府作為大學的舉辦者，仍然有權力可以參與到大學治理的過程當中。但是為避免政府對于大學治理的過多干預導致大學退居從屬地位，就需要基于大學章程的視角，建立起大學和政府的協調機制，保證相互關系及權力的“自我控制”，實現對于大學辦學質量以及相關環境政策的協調，間接實現政府對于大學運行的適度參與。同時，協調機制的建立必須秉承平等和公正的原則，要充分把握好大學和政府二者之間所掌握權力的所屬范圍，采取一種“有所關聯、有所制衡”的協調模式。具體來說可以從行政、經濟、法律、計劃以及監督五個角度來實施：第一，行政調控指的是政府在市場完善、法律健全的情況下，盡量縮小通過行政命令職能對于大學治理的管束。第二，經濟調控指的是政府通過投資、獎勵、撥款資助或者招標采購以及公益慈善等方式來對大學進行一定程度和規模的控制，其主要影響的是大學的規模、發展速度以及所開展的活動范圍與類型。第三，法律調控所涉及和強調的是法律的權威性，它指的是有關大學教育的立法是管理和規范教育活動的最強有力的手段，一旦生成不為任何政府及大學內部機構所干擾和改變，也不得為其所違背。第四，計劃調整是指市場經濟環境下大學對于人才的培養和發展計劃必須充分基于社會對人才發展的需求以及固有的人才培養系統的市場反饋之上；其是發展變化、并具有一定伸縮性和靈活性。第五，監督調控指的是指政府通過鑒定、檢查和評估等方式對大學的教育活動進行監督，它需要建立起由政府參與，由社會以及大學共同支持的多層次、立體化的監督體系。

（四）大力發展高等教育中介機構

在新中國成立至改革開放前的這段時間，我國政府進行社會管理主要是通過掌握社會當中絕大部分資源的所屬權和掌控權這種途徑，因此這一時期的各種社會組織幾乎沒有任何生存與發展的空間，所謂的幫扶大學治理的中介機構并不存在。但是隨著改革開放政策的實施，以及計劃經濟體制逐漸被市場經濟體制所替代，傳統的政府管理由硬性、掌控式的管理邁向宏觀調控、柔

性管理，轉變為以監督和服務為主要形式的間接管理。在這樣一種局面下，一大批社會組織應運而生，其在社會發展進程中所能起到的作用也日益凸顯，不斷發揮著推動社會經濟發展、推動政治體制改革以及實現社會主義現代化建設目標的強力助推作用。尤其是伴隨著當前我國行政管理體制改革的不斷深入，政府所擁有的教育權力逐漸下放，這就導致大學本身所擁有的自主權和管理權逐漸提升，積極培育中介管理機構、明確大學、政府、中介組織以及社會合作機構的參與原則和權利所屬，更有助于充分發揮專業學會、行業協會、基金會等各類社會組織在大學公共治理中的作用。

大力發展高等教育中介機構，最為直接的優點在于，為廣大社會以及政府提供了參與大學治理的平臺與角度，同時避免了政府層面對于大學治理的過多干預。事實上，在中國逐漸推動“大學自治”進程的同時，西方諸多發達國家已經形成了大學、社會以及教育中介結構相互關聯、相互促進的教育發展模式，實現了廣泛吸納社會其他利益體間接參與大學治理，共謀發展的良好局面，而這對于中國大學外部治理結構的重構也是非常具有現實借鑒意義的。同時中介機構的設立以及內部成員的選擇和吸納，要盡量秉承廣泛性和全面性的原則，這樣才能保障其實現設立該機構拓展參與平臺、深化自治的目的，讓大學章程視域下的外部治理結構沿著更加科學化、規范化的方向進行重構，為高校教育事業的發展提供更多的可能性。

（五）構建大學治理社會參與機制

在西方國家，社會參與大學治理的方式主要有兩種：一是通過社會捐贈，在一定程度上參與包括大學治理當中有關組織機構設置、財務預算等方面的問題；二是通過參與董事會或者專家評議會。而在我國，由于社會參與大學治理的渠道有限，因此需要構建出一套完整的大學治理社會參與機制，機制的內容包括社會參與方式和參與范疇的確定，以及接受社會委托和捐贈方式方法的內容。這樣做的目的，是能讓大學和社會之間構建起一種更加和諧、穩定的關系，讓社會有更多的渠道可以參與到大學治理過程中，讓大學走出傳統概念為人們所誤認為“象牙塔”的社會誤區，在實現為社會培養和輸送人才的過程中，也能收獲社會層面更多的鼓勵、支持與幫助[10]。同時，高校也可以通過不斷擴大與社會、企業之間的合作，來實現社會對于優化高校治理決策的監督作用，同時還能保障高校在人才培養、人才輸出方面更加契合社會發展的需求，能夠以更加敏銳的視角、更加具有針對性和目的性的應對措施來完善對于課程設置、人才選拔以及發展規劃的要求。但值得一提的是，這種合作參與機制的建立，本身就是一個相互探索、相互磨合的過程，因此實施者必然在基于對雙方利益維系的前提下，本著平等互利的原則來對其各自的參與范圍、流程以及權責進行明確的劃分。

綜上所述，大學章程是推動和實現大學自治的核

心，是在一定程度上改變傳統政府高度參與大學管理的不利局面的有力武器。在當前大學外部治理結構本身存在著政府過多參與、“自主辦學”難以真正落實以及社會參與大學治理渠道有限的情況下，基于大學章程的視角，通過構建主體利益權力監督機制，明確大學章程制定的主體，政府參與大學治理的范疇，完善政府與大學的協調機制，大力發展高等教育中介機構，構建大學治理社會參與機制等五種措施，來推動大學外部治理結構的重構，將有助于當代大學走上真正“自治化”的道路、推進高校治理體系和治理能力的現代化建設，為推動高校事業的科學發展提供更為有力的保障。

注釋：

①《高等學校章程制定辦法》——中華人民共和國教育部 2011年第31號令.

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