林權抵押貸款中林農權益保障問題及對策

邱怡　張書媛　李汪钖

摘要 隨著林權抵押貸款的出現，林農發展林業的資金問題在一定程度上得到了緩解。但在實際操作中，作為弱勢一方的林農的權益往往得不到有效保障和實現。本文基于林農視角，分析了當下林權抵押貸款中林農權益保障的現狀及存在的問題，并探討出有益于林農在林權抵押貸款中保障自身權益的對策，以期推動林農權益保障的發展。

關鍵詞 林權抵押貸款；林農權益；問題；對策

中圖分類號 F326.23 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）16-0134-03

Problems and Countermeasures of Forest Farmers′ Rights and Interests Protection in Forest Right Mortgage Loan

QIU Yi ZHANG Shu-yuan LI Wang-yang ZHANG Xiao-ping *

（College of Humanities and Law，Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040）

Abstract With the emergence of forest right mortgage loan，the fund problems of forest farmers has been alleviated to some extent.However，in practice，as the weak side，the rights and interests of forest farmers are often not effectively guaranteed and realized.Based on the perspective of forest farmers，the present situation and existing problems of forest farmers′ rigths and interests protection in forest right mortage loan were analyzed in this paper.Then，the countermeasures to protect the rights and interests of forest farmers in forest right mortgage loan were also discussed，so as to promote the development of forest farmers′ rights and interests protection.

Key words forest right mortgage loan；forest farmers′ right and interest；problem；countermeasure

林權抵押貸款是林權抵押制度的一大創新，有助于解決林農在發展林業中所面臨的資金問題。但在現實中，林權抵押貸款存在許多操作上的不規范、不到位，致使林農的權益受損；隨著林農主體意識的加強，保障林農權益就變得非常重要。而作為弱勢群體的林農，在林權抵押貸款中存在的不利之處，不僅受外在因素影響，還受到內在自我因素的影響。因此，需要深入分析林權抵押貸款的開展狀況以及林農自身狀況，以此找出保障林農權益的關鍵。

1 林權抵押貸款中林農權益的內涵

林農權益是林農作為社會成員、國家公民應當享有的不容侵犯的各種權利和利益的總稱。林農作為林權抵押貸款中重要的主體，保障林農的權益是落實以人為本的戰略目標，也是推動林權抵押制度的完善和實現林業可持續發展的需要。在林權抵押貸款中林農的權益可分為經濟發展權、政治發展權、社會發展權三大權益，以下是對這三大權益的具體分析。

1.1 經濟發展權

經濟發展權是基礎和根本，作為基礎的權利，主要包括林農對于自己所承包的林地的使用權、處分權以及收益權等權利。林地使用權的獲得是林農開展一切有關林業生產和經營等的前提條件，而林農則從普通務農者變成有物權的林地承包人。我國的《物權法》中以明確的形式保障了林農的此項權益。我國的《農村土地承包法》規定，林農在合法獲得承包林地后，依法享有對自己的林地進行自主經營、處分以及收益等合法權利，林農獲得了土地承包經營權后便可以拿到林業主管部門頒發的林權證，從而保障了林農的合法權益。處分權是林農對自己承包的林地的生產經營權以及林木所有權歸屬的自主決定。處分權是保障林農在林權流轉過程中實現各項權利以及在林木生長至成熟的各個階段進行一系列經濟活動的保障。收益權是林農憑借自己所承包的林地及其林地上所有的林木經營流轉過程以及林木種植過程而獲得經濟利益。為了進一步保障林農的合法權益，政府在征收林農林地時應當向林農支付合理的征收費用，以此來彌補其所受損失，并且應當為失地林農提供就業指導以積極幫助失地農民解決失地后的生活問題。此外，出于保護生態環境的目的，對于公益林和生態林，國家還出臺了森林生態效益補償等一系列政策[1]，并且在我國現行立法中明確規定了林農的收益權應當受到合法有效的保障。

1.2 政治發展權

政治發展權益對于林農而言主要包括知情權、參與權和利益表達權。知情權是指林農應對其所在地區的林地的規模及分布、林業質量及林業發展前景以及相關的政策措施有一定的了解，只有保障了林農的知情權才能使林農形成自己的意見，從而使其從自身的利益立場出發，提出充分而高效的利益訴求，以促進林業的發展。參與權是指林農享有參與當地甚至是國家的林業資源分配以及發展方案的制定、表決的權利[2]。我國法律賦予并保障農民的參與權，保障林農的參與權有利于上級決策部門充分聽取民意從而做出正確的有利于林業發展、有利于保障林農權益的決策。利益表達權就是林農享有為實現自身利益和保護自身利益而向社會及有關部門做出反映和要求做出改變的權利。在實際生活中，林農應通過行使利益表達權來維護自身的合法權益。

1.3 社會發展權

社會發展權益是指林農在社會生活中應得的一些有利于其生活發展的權益，包括對林農的就業、社會保障以及文化發展等方面的保護。要保障好林農的勞動就業權，就要使林農在就業時享有平等的權利，受到平等對待，不被輕視和歧視。在2001年頒布的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中提出“在健全社會保險制度的同時，繼續發展社會福利、社會救濟、優撫安置和社會互助等社會保障事業，推進社會福利的社會化進程”[3]，這就要求國家進一步保障林農的合法社會權益，建立健全社會保障體系，切實保護好林農的社會權益。文化發展權主要是針對教育設施、教育人才以及教育普及程度等方面而言。要保障林農的文化發展權，應該給予林農充足的文化教育資源，提高教育的硬件與軟件水平，縮小城鄉之間的教育差距，為其提供充足的教育人才，提升林農的教育文化水平以及當地的升學率，從而保障其文化發展權益。

2 林權抵押貸款中林農權益保障存在的問題

隨著林權抵押制度的完善，林業的發展也呈現欣欣向榮的態勢。但由于林業有其自身的獨特性，如生長周期長、自然條件影響大、市場因素不穩定等，給林農深入發展林業帶來了麻煩，最棘手的莫過于資金問題。而應運而生的林權抵押貸款能很好地解決這一問題，這也是在解決“三農”問題上的一大創新之舉。林農可以用自己的林權證去金融機構進行貸款，將資金用于林木的生產和經營。但林權抵押貸款在我國的開展并不是一帆風順的，運行期間也出現相應的問題。例如，貸款的對象主要集中于林業大戶和林業企業[4]、貸款的實際操作不理想、林農的主體意識不強以及相關的配套服務制度不完善等問題的存在，在一定程度上會影響林農參與貸款的積極性和自身權益的維護。

2.1 林權抵押貸款操作繁瑣，林農有效融資難

林權抵押貸款從理論層面來說因其簡單直白而具有可操作性，但在實際的林權抵押貸款的操作中卻遠不如想象當中那么容易，其具體體現在以下4個方面。

2.1.1 貸款手續繁瑣，流程不清。一般而言，對于有貸款需求的林農首先需要到金融機構去了解相關情況，然后填寫貸款申請書、進行林地的評估，再拿著林權證去有關部門登記、抵押、擔保等，反復輾轉于多個部門，耗費極長的時間，讓林農“望而卻步”，易造成“融資難，辦理融資手續更難”的局面，不利于林農積極去辦理貸款業務。

2.1.2 貸款期限不長。由于林權抵押貸款興起的時間不長，現在多數都處于“試水”階段。通常來說，貸款的期限一般不長，大多數都是1～3年或3～5年，10年以上的占比很小。與國外貸款期限相比差距很大，國外的貸款期限一般會設置為15～20年，如有特殊申請還可另外延長時間。較短的貸款期限容易導致林木無法成長到預期的效果，而貸款期限將至往往會給林農帶來較大的壓力。

2.1.3 貸款抵押率相對偏低。抵押率是指抵押貸款本金占抵押物或者質押物總值的比例。抵押林權用于貸款，其本身就受自然因素的影響較大，更加深了金融機構的顧慮。目前開展的林權抵押貸款中，抵押貸款的額度一般不會超過貸款人認定評估價值的50%，最終金融機構會以實際評估抵押物價值的35%為貸款人發放貸款[5]，較低的貸款額度很難滿足林農繼續生產或擴大生產的意愿。

2.1.4 林權證抵押有效與否存在爭議。用林權證抵押貸款是該類貸款的常見模式，但是在實踐中出現了貸款時金融機構要求以貸款人的不動產如房產作為抵押，這便導致用林權證抵押貸款的性質發生了變化。有些金融機構不承認林權證的價值，認為其抵押貸款的風險太大，由此要求貸款人將房產作為抵押，以保其財產，這很明顯有損林農的利益，阻礙其進行融資貸款。

2.2 林農主體意識不強，不利于維護自身權益

據統計，目前我國已確權林地面積逾1.80億hm2，全國累計發證面積逾1.73億hm2，占已確權林地總面積的97.63%，發證戶數逾9 076.94萬戶，占涉及集體林權制度改革總戶數的60.53%[6]。近1億的農戶直接收益，基本實現“山定權，樹定根，人定心”。對于如此龐大的群體，其自身而言也存在著一些不利于權益保障的問題，主要表現在以下3個方面。

2.2.1 文化程度不高，自身條件受限。時代在發展，現在的年輕人都紛紛涌向城市，留在農村的大多都是中年人和老年人，其學歷不高，對生活沒有更為殷實的追求，安穩就是他們最大的向往。因此，在一定程度上阻礙了其維護自身合法權益。此外，該群體看不懂很多信息，也懶得花心思去弄明白，是其自身條件存在的限制。

2.2.2 法律意識不強。大多數林農根本不知道自己享有什么樣的權利，可以受到什么樣的保護。維護自己林地和林木的意識薄弱，也不知道土地權益是一種物權、財產權[7]。維權意識并不高，往往會出現“求訴無門”“求訴無法”等現象。

2.2.3 參與感不高，對政策持有疑慮。由于農村偏遠、信息政策宣傳不到位，林農對林權抵押貸款的參與度不夠高，甚至不敢參與。在民間，個人林農會采取私下和親朋好友借款的方式，而不會向金融機構求助，怕被欺騙或上當，林農的警惕性高，不利于貸款的展開。

2.3 相關配套服務制度不健全，阻礙貸款中權益的實現

林權抵押貸款工作的展開需要多方配套的服務協助其共同完成，其中抵押評估、登記、產權、保險、擔保等都是重要環節，在實踐中也存有一些問題，具體如下。

2.3.1 林權抵押登記工作不完善。變更合同、合同期滿、還清貸款或解除合同等均需要向原登記機關進行相關登記。另外，《物權法》第九條對不動產物權做了規定，但未具體對林權抵押登記做出規定。在實施過程中，涉及多項登記手續，林農在辦理登記手續時流程非常繁瑣，需要花費較長的時間，且一些具體操作流程不明確，給林農帶來一些不必要的時間、精力、金錢的浪費[8]。

2.3.2 林權評估機制不健全導致林農貸款成本增加。目前我國專業的林權評估機構存在數目較少、地域分布差異大且專業性不強等特點。林權評估是森林資產進行抵押時必不可少的環節，它關系到后續的抵押率等問題。另外，評估機構在為林農進行林權評估時會收取較高的評估費，一定程度上加大了林農的貸款負擔。還有一部分林農會因評估費高而排斥抵押貸款[9]。

2.3.3 信息傳達不到位導致貸款遇阻。林農作為林權抵押貸款的主體理應最先獲得相關信息，但在實際中林農獲取信息的途徑有限，常導致林農獲得信息和最新信息之間的錯位。通常林農需要靠自己向各方詢問，加之被加工后的信息在傳遞時也會遇到表述、接收不清等問題，從而拖延貸款的辦理時間[10]。

2.3.4 森林保險的滯后性。森林資源受自然因素影響大，脆弱性稍大，且林木的生長周期長、收益慢，過程中的不可控因素極大。通常會導致經營過程中的風險加大，同樣在貸款中也存在增加抵押物的風險。目前，我國森林保險的開展情況欠佳，保險呈現種類少、年限低、覆蓋面不夠等現狀制約著林權抵押貸款的發展[11]。

3 對策

林農是林業發展中的重要主體，對林業的整體發展起著至關重要的推動作用。保障好林農在林權抵押貸款中的權益有利于推動林業的擴大化和良性發展，也有利于深化林權改革。針對林權抵押貸款中林農權益保障存在的問題，提出了以下建議。

3.1 加強各方主體建設，明確各自職責

在林權抵押貸款中涉及的主體較多，其中最主要的是林農、金融機構和政府。只有協調好這三者之間的關系，才能使林權抵押貸款的開展順利進行。缺少任何一方，整個環節都無法正常運行。

3.1.1 加強金融機構的自身建設，增強其在操作上的自主權。針對林權抵押貸款實際操作中的困難，金融機構可以進行部門整改，成立林權抵押貸款辦理部門，簡化貸款程序。明晰貸款流程，培養相關既懂林業、又懂金融知識的工作人員參與貸款的辦理。根據具體的情況，適度地放開貸款用途的界限，給林農貸款使用更多的靈活性，鼓勵林農進行貸款。同時也要視具體情況調整貸款期限和抵押率，提供多樣的貸款方式，如小額循環貸款，在加強風險管控的前提下，提升金融機構的服務質量和水平，使金融機構在具體的貸款操作層面更具有自主性[12]。

3.1.2 加強林農自身建設。作為林權抵押貸款的主體，林農自身硬件條件不高是阻礙其順利進行貸款的因素之一。對此，從林農自身出發進行提升非常有必要。鑒于林農的特殊身份，建議其平時通過多種渠道了解最新的有關林權抵押貸款的動態，主動地去相關機構部門了解情況。增強其自身的法律意識，遇事冷靜處理，善于運用法律手段來維護自身的權益。同時，思想上還需與時俱進，比如嘗試接觸新鮮事物，利用科學手段對林木進行生產和管理等。

3.1.3 提升政府的服務職能，加強對林農的扶持力度。林業的發展受政策因素的影響較大，沒有政府的扶持，保持良好的運行難度較大。由此可見，政府部門要加大對林農的扶持力度，加大抵押貸款補貼力度；相關部門還應積極與金融機構合作，協助其完成林權抵押貸款的有關工作。另外，政府部門還需積極地聽取林農的反饋意見，如在貸款中有哪些棘手的問題不易解決，是否能通過政府相關部門進行優化解決等。推動林農、金融機構和政府三者間的良好協作，共同促進林權抵押貸款的開展。

3.2 完善林權抵押貸款有關的配套制度

為了促進林權抵押貸款的順利進行，需要完善抵押登記、林權評估管理、信息共享、森林保險等相關的配套制度，助力林權抵押貸款的開展。

3.2.1 健全林權抵押登記制度。林權登記機關要確定好林權登記的各個要素和環節，委派專業人員對林木的面積、四至界址、株樹等做好詳實登記，對所登記的內容進行核實。建立好林權登記的有關信息檔案，以便日后查找管理[13]。

3.2.2 規范林權抵押貸款評估管理。林木的評估對后續抵押貸款的進行十分重要，而針對評估費用高、評估機構不足等問題需要結合市場等因素進行探討。由于目前市場上專業的評估機構較為缺少，可以由相關林業部門、科研機構帶頭開展林權的評估工作，聯合金融機構成立林權評估中心，為林農提供高質量的評估服務。并制定相關的評估細則和具體操作細則，給林權評估提供統一的標準和尺度。同時，應該視具體情況減少或免除林權評估的費用，真正為林農減負，保障林農權益[14]。

3.2.3 加強政策宣傳，建立信息共享溝通機制。為了更好地保護林農的知情權和參與權，有必要加強政策的宣傳，并利用網絡、報紙、微信、手機客戶端等媒介建立信息共享機制，及時促進信息的宣傳。讓林農能夠掌握更多的信息，從而做出有利于保護自身權益的舉動。

3.2.4 完善森林保險制度。鼓勵保險行業積極為林農提供森林保險服務，進一步完善森林保險制度。金融機構要對抵押貸款的林權進行貸前、貸中以及貸后的管理，降低損失發生的可能性。綜合考慮分析林木的特性為其提供類型多樣的森林保險，在發生不可抗力的意外事件造成損失時，為林農減輕負擔。同時，政府部門也要協助森林保險的開展提供補貼，真正為林農減少貸款的風險[15]。

4 結語

林權抵押貸款中林農權益的保障需要政府、林農和金融機構等多方的協調和助力，同時也需要完善相應的配套制度為林權抵押貸款中林農權益的保障掃除障礙。合理、有效地保障林農的權益，對于推動林權抵押制度的完善和進一步推動林業的發展具有重要作用。

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