農業轉移人口市民化的思考*
——基于日本經驗的啟示

◎傅帥雄 戴美卉 吳 磊

引言

十九大報告中明確提出要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。截至2016年年底，我國有57.35%的常住人口已經實現了城鎮化，但戶籍人口城鎮化率僅為41.2%，二個比率之間相差16.15%，相當于我國1億多人口。我國第十三個五年規劃綱要中已把提高戶籍人口城鎮化率作為這五年規劃的目標之一。而在現有城鎮化水平基礎上實現這一目標，不僅需要新增人口在城市落戶，已在城市中生活工作的非戶籍人口擁有戶口更是關鍵。為解決這一問題，國務院辦公廳于2016年印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱“方案”），具體內容是關于城市中非居民人口在城市的安置問題，包括在城市打工的農民工和其他外來人口。我國現在的城鎮化已經不僅要求農業轉移人口順利進入城市，還需要實現其市民化，使其在生活上完全融入城市生活。

日本在1955年以后進入了約二十年的高速發展時期，在石油危機爆發之后進入經濟轉型期；而我國也在改革開放之后，尤其是20世紀90年代社會主義市場經濟體制逐步建立之時，經濟高速發展，在近幾年經濟發展狀況面臨轉型，步入新常態。從宏觀的經濟發展階段上來說，我國的20世紀90年代至今與日本的1955年至20世紀80年代有著相似之處。在我國現在的城鎮化進程中，關于農業轉移人口市民化這一方面還有許多待克服的困難，對相同背景下的日本農村剩余勞動力轉移的進程進行總結分析，為我國農業轉移人口城鎮化提供可借鑒的經驗，是十分有必要的。

一、日本農村剩余勞動力轉移進程

在第二次世界大戰結束以后，日本首先進行農地改革，主要內容是減輕農業稅，廢除寄生地主制，創設自耕農，培育和扶持農業協同組織。政府的一系列政策措施，極大的恢復了農業生產，農村的生產率顯著提高，農業從業人口也有明顯增加，5年間增加了530萬人。在經過短暫的經濟復蘇，日本進入了經濟快速發展時期，也是日本農村剩余勞動力轉移最快的一段時間。

從1955年至1974年，日本每年的國內生產總值名義增長率至少達到14%，個別年份達到了20%；從實際增長率來看，大多數年份超過8%。這段時期，日本的經濟增長由高速工業化帶動，這種高速的工業化也創造了大量的勞動力需求。同時日本政府也意識到農村勞動力之中存在大量勞動力供給。因為高速的工業化不僅可以促進第二產業的發展，也可以生產第一產業所需要的機械，解放農村勞動力。在日本政府在城市大力推進和發展勞動密集型產業的拉動力和農村勞動生產率不斷提高的推力下，農村剩余勞動力不斷轉移。從1955年到1975年，隨著工業化程度的不斷加深，第一產業就業人口從1600萬減少到700萬，下降了43.75%；全部就業人數中在第一產業中就業人數的比例從41.0%降為13.8%，下降了27.2%。［1］

日本的農村剩余勞動力轉移速度從20世紀70年代前期開始已經明顯放緩，尤其在石油危機爆發后，原油以及石油加工品成本大幅度提升，原油進口相應減少，日本第二產業的發展受到較大沖擊，相應地創造就業崗位數目明顯減少，吸納勞動力的能力減弱，農村勞動力的轉移速度也有所減緩。1975年和1970年相比，盡管農業剩余勞動力還在向城市集中，第二產業的就業人數占比并未發生變化，為34.1%。勞動力向第三產業轉移的速度沒有收到經濟形勢變化的影響，所增加的農業剩余勞動力數目就業去向基本轉向第三產業。從1971年至1980年，第三產業就業人口占總就業人口的比例增加了8.9%，達到55.4%，“第三產業正在成為過剩人口的蓄水池”。到1980年，日本第一產業勞動力就業比重僅為10.9%，城鎮人口比重已達到76.19%，農村剩余勞動力轉移任務已經基本完成，實現了高度的城鎮化。［2］

二、日本農村剩余勞動力快速轉移原因

日本的勞動力轉移速度超過歐美發達國家兩倍有余，這其中既有歷史機遇，也有日本政府的法律政策措施得當而起到的促進作用。日本的經濟發展進入快速工業化階段，農業勞動力受益于農業現代化而得到解放，政府充足的制度供給和農業協同組織的建立，以及農民自身的教育基礎都為日本農村剩余勞動力的快速轉移以及高度城鎮化做出了貢獻。

1.政府提供了充分的法律支持

日本政府在促進農村剩余勞動力轉移方面采取了一系列政策措施，包括《國民收入倍增計劃》中提出了農村地區經濟發展和農村剩余勞動力轉移的目標，并制定了某些政策方法，還為這些政策提供了法律支持。比如頒布《農業基本法》和《農業進步法》，在制定農業基本政策，促進農業生產和農業現代化方面提供了法律基礎。還為促進農村地區剩余勞動力就地轉移發展方面頒布《農村地區企業導入促進法》，使得大量中小企業落戶農村，解決了大量村民的就業。為給轉移到城市的勞動者提供更全面的社會保險，建立覆蓋城鄉的綜合社會保障體系，日本政府頒布了《國民健康保險法》和《國民年金法》。日本頒布了旨在加強勞動力職業技能培訓的《職業訓練法》，而后又頒布《職業能力開發促進法》予以取代，輔之以《職業開發促進法實施細則》，鞏固法律實施，為農村中未接受過職業培訓但又想進入城市就業的農民提供了培訓機會。此類的立法都有效的保障了促進經濟的政策順利實施。

2.工業化的快速推進創造了大量的勞動需求

在二戰后日本的經濟高速發展時期，第二產業的快速成長帶來了大量勞動力崗位。在1961～1970年間，第二產業創造的就業崗位占到全國新增崗位的一半以上［3］。在第二產業發展下伴隨發展的第三產業在20世紀70年代則成為了更為主要的勞動力接收地，新增崗位的五分之四都是在第三產業。按三次產業劃分的1955～1980年間的就業變化如表1所示。

表1 1955～980就業增長相對貢獻

工業的發展不僅對就業增加有直接的拉動，還存在間接拉動，即隨著大城市工業化程度的不斷提高，大城市的工業發展輻射到了城市周邊的小城鎮和部分農村。隨著城市工業化水平的提高，城市的資源也在不斷被消耗，而日本地域空間較為狹小，資源有限，城市中的工業發展受到限制。因此，日本政府有意引導工業企業向農村轉移，大量工廠開始在農村投建，不僅有效地促進了農村的經濟發展，同時還創造了更多的就業崗位，使得農民可以就地實現從農業到非農業的職業的轉變，也降低了勞動力轉移的成本和風險。

3.農業現代化水平不斷提高解放了大量勞動力

在日本近20年的快速工業化期間，機械制造業得到迅猛發展，為農業機械化水平的提高創造了條件。20世紀70年代中期，日本的農業生產就已經基本實現了農業生產過程中各個環節的機械化；到80年代，日本的農業機械化水平已經超過世界上大部分國家。農業機械化條件下農業的生產率遠遠高于人力手工勞作時的農業生產率，農業所需要的人力投入減少，因此大量適齡勞動者從土地上解放出來，在第二產業和第三產業中尋找就業機會。同時日本農業方面科學技術不斷發展，農產品品種不斷改良、更有效地化肥被發明使用、灌溉技術和灌溉條件也在不斷改善，這些都促使農業勞動生產率提高，農業勞動力投入可進一步減少。

4.農村社會擁有完備的社會服務系統

日本的農村社會擁有一套綜合服務系統，稱為農業協同組合（簡稱“農協”），這一組織在日本的農業生產以及農村生活中扮演著很重要的角色。農協最早起源于1947年日本政府頒布的《農業協同組合法》，之后，農協組織在日本各個農村不斷成立，逐漸成為普及全國市、町、村所有農戶的一套系統。農協系統則是從中央到地方的完整的農協組織體系，包括村級基層農協、縣級聯合會和中央全國聯合會。［4］農協的業務涉及到農村經濟發展與社會生活，在農業經濟發展方面，可以為農民提供農業生產所直接需要的包括農業技術支持、以及農產品加工和銷售方面的服務，還可以提供間接服務包括農村金融服務、基礎設施建設，生活服務方面可以提供農村醫療衛生服務等，對農民的生產生活起到了很大的幫助。農協在聯動農村與城市方面起到了積極推動的作用，不僅提升了農業現代化水平，增加了農民收入，還提高了農業生產率，使一部分剩余勞動力可以進入非農產業尋找工作，同時在客觀上促進了農村經濟非農化，使一部分農業勞動力可以就地轉移為非農勞動力，有效地推動了城鎮化的進程。

5.轉移勞動力對非農業工作適應性強

日本國民的受教育程度較高，有助于勞動力向非農業部門轉移過程中，對在非農產業的工作有更強的適應性。早在明治維新時期，日本就大量建立小學，普及六年義務教育，開啟明智，培養人才，使得日本的文盲率不斷下降并可與西方發達國家比肩。在二戰之后，日本的義務教育年限被延長至九年，政府對教育投資的力度也進一步加大。教育的不斷發展迅速提高了包括農村勞動力在內的國民教育水平，這不僅縮小了農村勞動力與城市勞動力之間的知識水平差距，有利于解決農村勞動力由于崗位要求與自身技能不匹配而難以在城市獲得工作這一問題，同時還使農村勞動力能更快適應新的工作流程，并在學習新技能時，其接受能力也明顯增強。

三、日本農村剩余勞動力轉移對我國城鎮化的啟示

農業剩余勞動力從農村進入城市對于我國未來城市發展以及經濟發展都有重要的意義，因此向日本學習成功經驗，總結日本勞動力轉移過程中的教訓啟示有很大的必要性。結合日本的經驗，我國在實現農村剩余勞動力成功轉移并市民化的道路上，可以加強相關法律的制定以保障政策實施，依托城市群實現勞動力分散轉移，并強化農業社會化服務體系建設和增加針對性的職業培訓來幫助外出務工人員實現順利就業，最終融入城市。

1.為政策推行建立牢固的法律基礎

利用法律制定來推行政策，不僅可以做到政策執行有理有據且有法可依，也是我國全面推進依法治國的要求，因此，有必要進一步加強相關法律制訂與完善。農村剩余勞動力轉移和市民化牽涉到諸多政府部門，涉及社會保障、戶籍制度、財政制度、農村土地制度等各個方面，在已經印發的方案中，也對上述制度建設上都提出了相應政策。在此基礎上，可針對所涉及項目現有法律中增加保障農民工權益的條款，比如在《社會保障法》中增加強制農民工參與養老保險和醫療保險的內容，以及制定社會保險異地轉移接續等方面的條款。利用法律的強制力實現社會保險制度的改革，保障農民工在城市安居之后依然可以享受到養老保險和醫療保險。其余方面，如農民工職業技能培訓，改革農村土地流轉等，都可仿照日本制定相應法律，利用法律的強制力保證這些已有的政策得到更好的實施，促進農村剩余勞動力向城市轉移并實現市民化。

2.依托各等級城市群實現農村剩余勞動力分散轉移

現在我國農民工的流向主要為東部沿海地區和京津冀地區，在部分大城市和特大城市中，城市的膨脹病已經顯現，大量農民工的到來更為城市的管理帶來了挑戰。由于城市資源有限，若城市中需要得到服務的人數減少，則每個人都可獲得更良好的公共服務。因此當城市群發展成熟，中心城市和周邊城市功能定位穩定，城市群內部形成良好聯動，則城市群內部的人口流動會更加自由，轉移人口對去向的選擇也可以更加多樣。當農業轉移人口分布更為分散，中心城市人口流入壓力會減輕，可以有能力更好地服務于轉入人口。而我國在《新型城鎮化規劃（2014～2020）》中已經提出，以各軸線上的節點城市為依托形成共21個城市群，城市群在東中西三個板塊各有分布。2016年的農民工監測調查報告顯示，西部地區的外地農民工增長最快，在東部地區增長最慢，并且外地農民工在持續減少、本地農民工不斷增加。在這種形勢下，結合我國城市群的布局構思，農村剩余勞動力的分散轉移是可以成為現實的。發達地區城市群基本已經進入到工業化后期，其對農村剩余勞動力的吸引更多地體現在第三產業。而對于欠發達地區的中小城市群來看，低廉的生產成本更有利于勞動密集型工業的發展，也更能吸引農村剩余勞動力的大量轉移，實際上隨著大城市生活成本的不斷上漲，農民工或更有意愿在中小城市就業定居。

3.強化農業社會化服務體系的建設

目前，我國農業社會化服務體系已初步建立，服務主體包括公益性服務組織和諸多經營性服務組織，基本涉及上述所有服務內容。但現在的農業社會化服務體系存在著一些問題，包括制度供給不足，供需結構不合理，區域服務供給不平衡等，試圖通過農業社會化服務體系輔助農村剩余勞動力更好轉移時，這些存在的問題都成為了一定的阻礙。強化農業社會化服務體系的建設，不僅僅需要考慮農業生產，還需要考慮農產品銷售、農業技術提高等全產業鏈需要覆蓋的問題，還需要考慮到在產業中工作的勞動者，其現有工作以及以后向非農產業轉移的問題。另外，我國涉及農業服務方面的政府服務機構和經營性機構諸多，可以嘗試進一步整合服務資源，逐步建成和完善針對農村勞動力轉移的服務體系，包括為轉移勞動力提供就業信息、技能培訓、法律咨詢等內容。通過農業社會化服務體系建設幫助農村外出務工人員順利就業，并且為其日后在城市的定居提供相應程序上的指導以及一些生活建議，有利于農民工更快熟悉城市的生活方式，成為真正的市民。

4.增加具有針對性的職業技能培訓

我國農民工可分為第一代和第二代，區分界限為出生年份在1980年前后。第一代農民工在進入城市時大多以建筑業為初始從業行業，但隨著年齡的增長，身體已不再事宜從事建筑業這種高強度的體力工作。如果改為從事其它行業，則很可能會面臨技能不足的問題，此時就迫切需要適當的職業培訓來提升農民工的職業技能，幫助其尋找到新的適合的工作?，F在的農民工受教育程度越來越高，根據調查報告，到2016年年底，擁有高中及以上學歷的農民工人數占比已經達到了26.4%，其中外出農民工在該比例上的數字比總體要高出2.7%。由于受教育程度更高，加之經濟環境在不斷改變，現在的農民工尤其是外出農民工對工作的期望值更高，他們對工作環境和收入有著更高的要求，并且希望有好的職業發展前景。但農民工在城市尋找工作時，往往由于職業技能不足等原因在競爭中處于弱勢。提供有針對性的職業培訓，將有利于提升農民工的競爭優勢，增加城市就業機會。