集體土地作價入股農業特色小鎮合作模式研究

◎宋 宏 黃艷莉

最近興起的特色小鎮是一個集聚旅游、產業、文化、社區等功能為一體的復合型空間，可以在很大程度上解決我國城鎮化建設過程中區域發展不平衡、產業布局不合理、生態被破壞等問題。特色小鎮在浙江等東部沿海經濟發達地區成效顯著，但是我國的廣大中西部地區工業基礎薄弱、經濟發展落后，普通特色小鎮很難在此落地生根；［1］卻在傳統村落、古建筑群、非物質文化遺產等文化資源稟賦上優勢明顯，可將文化品味融入到農業產品和旅游實體上，發展農業特色小鎮，通過農業增效、農村增綠來實現中西部地區特色小鎮效益。［2］通過發展規模農業、設施農業、創意農業、休閑農業和鄉村旅游，形成農業特色產業鏈，實現農村一二三產業的有效融合。

土地要素保障是特色小鎮建立需要解決的核心問題。土地是農民生存之本，農民安定是國家發展之本，在獲取農村土地使用權時，要充分保障農民的根本利益。為實現鄉村振興戰略，圍繞農業增效、農民增收，自黨的十八大以來我國“三農”事業發生歷史性變革，農村承包地“三權分置”和集體經營建設用地入市取得突破性進展。農業特色小鎮作為促進城鎮化建設和農民增收的主要載體，在選擇農村土地流轉方式時，探索創新土地供給方式、建立保障居民生活水平不降低和共享項目發展收益的長效機制是當前迫切需要研究的課題。

一、作價入股方式的提出

早在1992年，廣東省南海市抓住本地和外地資本在當地投資設廠的機遇，將農戶分散的土地承包經營權、集體土地和財產作價入股，讓農民以土地權利參與工業化發展，開創集體土地入股先河。［3］隨后，土地股份制在廣東、福建、浙江、江蘇等沿海發達地區得到極大的推廣，重慶、四川、甘肅等中西部地區也根據當地經濟情況采取不同的入股模式并取得一定的成效。［4］通過這種能動協商和自愿參與的土地股份合作，有助于提升農業規模生產效益、激活農村經濟、培育農民集體理性、實現農民非農轉移的穩定性。［5］在水電工程中采取土地使用權入股方式進行移民安置，同樣能起到緩解企業籌資壓力、增加移民收入、構建共享機制、推進小城鎮發展的作用。［6］作為典型的誘致性制度變遷，作價入股方式能夠克服現行土地承包經營模式和征地模式的弊端，對于探索集體所有制的實現和完善集體產權制度具有重要意義，正逐步改善原有的土地制度關系，適應新的生產力發展要求。

基于集體土地作價入股在沿海新農村建設和水電工程項目中的成功運用，結合農業特色小鎮在增加農民收入、促進農業規?；a上的優勢，可積極探索農村土地作價入股方式來構建農民共建共享機制，更大程度上契合特色小鎮發展初衷和促進鄉村振興戰略實施。將農用地作價入股投入農業用途，推進農業生產的規?；洜I，提高農業生產效益；將建設用地作價入股投入二三產業發展，激活農村經濟，保障農民非農轉移的穩定性。

二、集體土地作價入股農業特色小鎮的現實需求

（一）農村土地價值日益凸顯，農民分享土地增值收益呼聲較大，土地制度改革勢在必行

受歷史文化、發展水平等方面的制約，我國形成了土地國有和集體所有的城鄉二元分割體制，集體土地要進入土地市場必須經過征收程序。而土地資源的潛在利用價值很大，項目的運營收益包含了土地資源被征收后的增值部分，農民作為農村土地所有者擁有分享土地增值收益的權利，但低標準的征收手段并不能體現土地的增值部分。隨著經濟的發展和城市的擴充，農村土地價值的日益凸顯，農民對土地極差收益和利潤的追求動機，導致隱形的農村土地交易市場客觀存在。雖然國家明令禁止小產權房的開發與交易，但仍然在高壓政策下“蓬勃發展”。將土地入股，賦予農民獲取土地發展收益的權利，或是避免農村小產權房現象的一個重要手段。

（二）農地承包經營權入股是對家庭聯產承包制的改進和創新，建設用地入股是對我國現存征地模式缺陷的彌補

家庭聯產承包責任制無疑是立足當時社會生產力發展水平的一大創舉，極大程度上提高了農民的生產積極性，促進農村的新發展。而我國的經濟情況、生產力狀況發生巨大的變化，農業生產經營活動的外部環境潛移默化地變更著，農村勞動力和農業經濟的變化導致人地物相對價格變化，農業規模經營成為當前生產關系改革的新寵，并適應當下生產力水平。將農民分散經營的土地通過入股的方式集合起來，成立股份合作社、引進外來企業進行統一生產、管理、銷售，增強農業抗風險能力，促進農業特色小鎮的發展和產業鏈條的延伸。

征地制度最大的問題在于永久性地剝奪了農民土地所有權，農民無法參與分享土地增值收益。在非農收入不穩定、社會保障水平較低的現實背景下，農民失地后的社會風險增加。土地權利的剝奪將農民排除在就近城鎮化發展之外，失去賴以生存的土地后不得不進入城市就業來維持生活，進一步加大城市人口壓力。集體建設用地作價入股是對十八屆三中全會建立城鄉統一建設用地市場思想的推廣，也是完善我國征地制度改革的第三條路徑。

（三）農業特色小鎮收益來源廣、收入穩定，各利益主體訴求得以體現

南海土地股份制雖然被視為農民分享工業化進程中的土地極差增值收益的制度創新，但集體經濟經營收入主要來源于單一的出租經營模式，收入渠道單一，農民通過作價入股分得的收益水平較低。而城市對農業和農產品的需求是多方面的，建設農業特色小鎮具有更大的普適性、可行性、可持續性。通過農產品加工及農業以外的旅游服務業等多渠道、多樣化的經營，可以規避或分攤單獨農業生產的風險和農產品價格風險，保證農民獲得持續穩定的收益回報，實現農民主體利益訴求。

企業獲取農村土地權利主要通過租賃或政府征收再出讓等方式。據調查發現，常山康養特色小鎮的規劃面積1.5平方公里，建設用地360畝，由政府征收后出讓企業，土地出讓金為420萬元/hm2，僅用于獲取建設用地使用權的土地成本約1億。企業通過向銀行貸款的方式籌集資金，支付一次性土地出讓金，在銀行貸款利息的作用下，開發成本增加，進而投資利潤率降低，企業投資動力受阻。將農地承包經營權和建設用地使用權一并入股農業特色小鎮開發，節約出原本支付土地使用權的資金用于投入特色小鎮的建設，提高項目的開發質量和競爭力，企業在支付農民股權分紅后，也能獲取更大的收益。

集體土地作價入股會造成地方財政縮水等消極影響，將對一貫奉行“土地財政”模式的地方政府帶來一定的沖擊，地方政府將是農村土地制度改革的最大阻力。據統計，2017年第一季度，79個省級特色小鎮實現營業收入488億元，且利稅超過30億元。集體土地作價入股特色小鎮，政府雖然失去一次性的土地增值收益，但是可以通過特色小鎮的發展得到更多的稅收收入和巨大的社會效益來實現其利益訴求。

三、作價入股合作模式的界定

農業特色小鎮投資體量大，特色產業鏈的形成需求的管理能力和融資能力壁壘高。當地的經濟發展程度，在很大程度上決定當地作價入股合作模式的選擇。文章從集體經濟組織融資、管理、農民安置等經濟能力出發，根據農業特色小鎮開發運營主體的參與程度，將作價入股方式分為企業主導型、企業-集體共導型和集體主導型三種合作模式。

（一）企業主導型

經濟欠發達地區，受規劃融資管理能力、教育程度、市場意識等方面的約束，面對少則幾千萬多則十幾億的投資門檻，村民和集體領導只能望而卻步。為充分利用農業特色小鎮發展帶動當地經濟發展和農民增收，需要引進有開發、運營能力的企業作為特色小鎮的融資、建設、運營、管理主體，在整個過程中起主導位置。北京市古北水鎮的旅游發展由開發商主導，將原住居民統一遷出安置，對項目進行統一規劃、建設和運營。［7］

這種情況下，由于經濟狀況的制約，農民一般僅以土地使用權入股；經過就業培訓后進行就業，在項目盈利后參與分紅，不參與項目的管理運營。企業需要支出農民住房安置、就業培訓和土地整理的成本，根據投入產出成正比原則，企業需要通過分享更大比例的收益來平衡其利益訴求，農民入股的土地的價值應根據征收標準進行測算。農民和企業通過土地使用權締結成一個命運共同體共同開發農業特色小鎮，而政府也以最小的財政投入有效地推進當地新農村建設。

圖1 企業主導型作價入股合作模式

（二）企業-集體共導型

在經濟較發達地區，集體組織具備一定的經濟實力和融資能力，但對于開發農業特色小鎮來說，還需要引進外來企業協助進行投資、開發、管理。當地村民、地方企業、村一級政府組織利用土地、資金和集體資產以合作社為載體組建土地資產管理公司，選舉產生董事會、監事會和經理會來管理、引導、監督公司運作；引進外來投資企業組建項目合作聯盟，以合作聯盟名義對土地進行統一規劃，負責項目的開發建設和運營管理。成都市竹篙鎮兩個試點村民通過土地作價入股，引進社會資本建設標準化廠房，建立“股份合作+資產管理公司+社會資本”進行開發運作，開啟了農民持續增收的利益聯結機。

在這種模式下，農民的安置等由集體成立的土地公司著手進行，此時入股的土地使用權使用價值的估算不再適用征收標準進行測算，而是應以土地的市場價值進行衡量。以合作社為載體的土地資產管理公司與投資企業具有同等的地位，并且擁有足夠的實力同企業就權利、分紅等方面進行博弈，對當地集體組織的經濟實力、博弈能力、管理人員素質高低有一定的要求。村集體和企業擁有相當的權利大小，可以進行相互制衡，但是雙方也可能就攫取更大的項目收益而結成利益聯盟，進入收益分配的灰色空間，損害農民的收益。

圖2 企業-集體共導型作價入股合作模式

（三）集體主導型

經濟發達地區，村民、集體資金富余，教育程度高，融資、管理能力強，村集體有能力就當地資源進行投資開發。村民集體將土地和資金集中起來，組建農村合作社和旅游管理公司，在村領導的帶領下以合作社為載體進行融資，解決村民居住安置問題和項目開發。這種情況下，企業只是作為合作社融資的一個渠道，通過投資方式參與到特色小鎮的開發。陜西的袁家村就是以村集體領導為核心，建立“社區+農戶+旅游公司”利益聯結機制對土地進行統一規劃、開發的鄉村旅游。

這種模式下，村集體作為最高權利機構，對項目的發展模式、籌備工作、開發建設、運營管理起主體調控作用，并決定投資企業的參與程度。對于權利主體明確的土地，集體根據一定標準對土地股份進行測算，落實到權利主體；對于集體共有的財產，集體抽取一定比例的資金用于農村基礎設施建設投入，再按相應標準量化到每個家庭。以合作社為載體，將村民土地集中起來，通過農業特色小鎮的建立將農民和集體組織串聯到一起，有組織、有目標地帶動當地經濟的發展。

圖3 集體主導型作價入股合作模式

四、集體土地作價入股的政策建議

（一）政府應積極引導探索農村土地作價入股農業特色小鎮的建立

當地政府應著力減少征地比例和范圍，勇于探索改革阻礙社會生產力發展的生產關系和上層建筑的法律制度。通過稅收手段來間接參與農村土地增值收益，完善所得稅、營業稅、土地增值稅等稅收體系，突破“土地財政”思想的桎梏，轉變壟斷土地交易市場的觀念。積極探索以農村合作社為主要載體，立足當地產業優勢，鼓勵農民以土地權利參與特色小鎮建設，增加個人財產性收入，促進農民共享城鎮化和工業化發展收益。將農村土地改革落實到實處，不能僅是“畫餅”讓農民用以“充饑”。此外，對農村土地的認價機制進行完善，成立專門認價機構合理評估地租地價，避免農村土地價值的流失。

（二）加強合作過程和收益分配過程的監管

一是對收益分配過程監管。為防止村干部與企業建立利益聯合體，損害農民利益，設立專門監督部門監控分配過程，加強農村資產管理。二是應加強對企業組織結構、運行程序、財務收支進行監督，避免企業利用財務手段欺瞞集體，攫取農民集體收益。三是對整個合作過程進行監管，加強對特色小鎮的土地用途管理，避免集體受利益驅使與企業利用廉價土地進行過度開發，獲取土地過量資本化收益，損壞國家利益，避免特色小鎮地產化發展。