技術驅動與治理變革：人工智能對城市治理的挑戰及政府的回應策略

陳水生

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

進入21世紀，科學技術的飛速發展既極大地推動了經濟發展和社會進步，又對政府治理構成了新的挑戰。人工智能的發展形成了高度被感知、高度互聯互通、高度數字化和被精準計算、高度透明和高度智能化的社會[1]，并逐步占據醫療、金融、保險、律師和新聞等現代服務業的核心地位，不斷滲入人們的日常生活[2]。人工智能的技術迭代與技術創新驅動人類社會治理理念、治理制度、治理技術和治理能力的全面變革，這就給城市治理帶來了發展機遇和重大挑戰。城市治理技術創新和治理制度變革是為了構建品質城市和宜居城市，為城市居民創造美好城市生活。城市治理的基本使命是提供高品質的公共服務，提升公共服務的配套性，增強對工商業的吸引力，更好地滿足市民的公共服務需求[3]。近年來隨著人工智能技術的異軍突起，人工智能發展及其影響也就成為學界的研究熱點。人工智能對城市治理會帶來哪些挑戰以及如何應對這些挑戰成為本文要回答的主要問題。

1 文獻綜述與問題提出

人工智能及其技術的發展吸引了學界的廣泛關注，形成了豐碩的研究成果。目前國內學界關于人工智能的研究主題比較多元且分散，形成了計算機、物理學、社會學和哲學等多學科齊頭并進研究的局面。為更契合研究主題，本文文獻綜述主要梳理社會科學領域人工智能研究的代表性成果，并將其歸納為以下兩方面。

一是人工智能發展對政府治理的影響與挑戰。不少學者看到了人工智能發展對政府治理帶來的雙重影響。有學者指出，人工智能對人類社會帶來的負面影響，表現為可能形成三種專制形態：人工智能輔助下的人類專制、人工智能依賴下的人類蛻化和人工智能對人類的專制[4]。而在實踐中或者具體運用中，人工智能將影響政治制度基礎，制造階層之間的數據鴻溝；人工智能發展將左右代議制民主選舉，那些擁有大數據能力的高科技巨頭公司將具備支配數據化的人類的能力[5]；人工智能還將導致新的極化世界，少數精英享有越來越大的自由，而多數民眾則會受到越來越強的束縛[6]。人工智能雖然解決了傳統科層制帶來的效率低下、機構臃腫、部門協調不力和公共服務短缺等問題，但同時也給政府治理帶來了技術能力挑戰、內部組織變革、行政決策和行為智能化所引發的正當性與合法性問題[7]。還有學者指出，人工智能發展對傳統政府的職能和效能產生推進作用，同時也帶來較為嚴重的倫理和職能挑戰[8]。此外，學者們也關注公共政策與人工智能的互動關系，如有學者探討如何制定產業政策以促進人工智能的發展，以及如何制定規制政策防范人工智能發展所引發的社會風險問題[9]。有學者研究了人工智能對公共政策議程的影響，指出人工智能時代的公共政策議程具有數據化、電子化、智能化和中立化等特征，認為人工智能在公共政策議程中的應用有利于精準識別政策問題、降低政策分析成本、提高政策分析質量、有效提升公共政策的科學性[10]。

二是政府治理如何應對人工智能的挑戰。為應對人工智能帶來的治理挑戰，亟須建構和完善多層次多主體的治理結構，同時創新多維度多樣式的治理方式和手段[11]。有學者將人工智能政策議題劃分為將人工智能視為工具的弱議題、視為主體的強議題和視為危機的超議題[12]，并據此提出要加強合作治理。也有學者研究了人工智能時代政府的適應與轉型問題。他們認為人工智能對政府主體、行為、決策和行政倫理都帶來沖擊，因此需要有預見性地提出新的應對策略：一方面要積極探索人工智能在公共服務與公共決策中的適應性，以更好滿足公民不斷提升的公共服務品質要求；另一方面，要提前做好倫理與法理的制度構建與風險預防[7]。還有學者研究了人工智能的風險善治問題，認為人工智能亟待風險善治，應通過社會多元主體的共治，構建可控的應用環境、可靠的安全屬性、合理的責任機制，形成科學和有效的人工智能風險治理體系[13]；認為可以從技術責任的負載主體(誰負責任)、負載對象(向誰負責)、具體樣態(負何責任)和落實策略(如何負責)四個維度建構人工智能場景下公共行政技術責任體系[14]。

總體而言，上述研究主要從社會科學視角拓展了人工智能研究的范圍與議題，重點探討了人工智能的發展及其綜合影響，尤其是對政府治理的挑戰。既有研究既關注人工智能發展對政治過程帶來的積極效用，也對人工智能發展帶來的負面影響保持警惕。如前所述，人工智能對政治過程和政府治理的影響多有涉及，但人工智能發展對城市治理會帶來哪些挑戰，以及城市治理如何應對這些全新挑戰，目前尚缺乏深入研究。上述研究也未能揭示出技術發展與治理制度之間的互動關系?；诖?，本文在這些研究的基礎上試圖分析人工智能對城市治理的挑戰和城市治理對此的回應策略。

2 人工智能對城市治理的多維挑戰

人工智能對城市治理的挑戰是全方位的，通過全面介入城市治理生態、治理制度、治理事務和治理過程來影響城市治理變革。具體而言，人工智能對城市治理的多維挑戰主要表現在城市治理生態的網絡化、城市治理制度的重構、城市治理事務的復雜化和城市治理過程的電子化等方面。這些挑戰將強化技術在治理中的價值，呼喚城市治理變革以進一步適應人工智能技術的發展要求。

2.1 城市治理生態的網絡化

人工智能塑造了城市新形態、新生產與新生活，進而形成了網絡化的城市治理生態。城市治理生態的網絡化特征具體表現為智慧化、連接化和復合化。人工智能的發展推動了城市治理的智慧轉向。人工智能技術的發展極大地提升了城市治理生態的硬件和軟件的智能化水平。越來越多的人工智能元器件和智能基礎設施嵌進城市環境中，使城市具備越來越高的智能水平、敏感程度和類人情感，智慧化成為城市生態的自我基因和典型特征。人工智能技術的發展使得城市生態具有更高的智能化水平，要求城市治理形成與之相契合的智慧治理理念、治理技術與治理工具，不斷提升城市精細化治理與智能化治理水平。

人工智能的發展使城市具有更強的連接化特征。技術、空間、組織、資源和人等各種要素構成系統化的生態體系，“連接一切”是其重要特征?！斑B接化”特性驅使城市治理轉向連接治理。數據主義的產出是一個效率更高的數據處理系統，稱為萬物互聯網[15]344。萬物互聯的技術特征要求城市治理轉變為網絡化的連接治理。城市連接治理有助于實現萬物互聯、人機互聯、人人互聯、人-組織-制度互聯，打破以往治理的碎片化和割裂化，實現治理的一體化和整合化。城市治理生態的連接化屬性使城市治理具有更強的網絡特征，加強“生態之網”“技術之網”與“治理網絡”互連互通，構建多維的城市治理網絡體系。

人工智能的發展使城市治理者、治理事務和治理技術之間形成了復雜的互動過程，構建了復合化的城市治理網絡。信息技術自身暗含了一種網絡化邏輯，網絡的形態能夠良好適應日趨復雜的互動[16]，人工智能技術則把信息技術的網絡化特征提高到新的水平。人工智能時代的城市治理不再是單一的治理主體、簡單的治理事務、單向度的治理過程和單獨的治理技術，而是一個交互式、一體化的復合化治理網絡，這就要求城市治理不斷進行技術創新與治理策略的深度學習。人工智能時代的城市將演化為一個更開放、一體化和智慧化的城市生態體系，人與人、人與物、人與技術、人與組織、人與制度的關系都將逐步重構，因此城市治理要適應并處理好人工智能技術發展所引發的城市治理生態變化，技術應用所帶來的倫理沖突，城市發展演進所形成的治理壓力等問題。

2.2 城市治理制度的重構

人工智能將從權力、組織、規則等層面革新與重構城市治理制度。人工智能技術的創新、發展和應用形成了專有的“技術權力”，進而影響城市治理的權力分配。城市治理不再是傳統城市管理者的“專屬權力”，新技術從業人員和新治理主體將加入分享和共享城市治理權力的隊伍。人工智能技術的發展使技術權力化與治理技術化的特征不斷強化，技術對權力的滲透不斷影響并改變城市治理權力格局，進而引發城市治理制度的變革。

人工智能技術的發展激發新型城市組織的產生。信息技術提供了一種在新的層面重組結構的能力，這在以不斷變化和組織流動為特征的社會里是一種決定性的特征[17]58。這些新組織將參與城市財富的創造、城市空間的生產和城市新生活的享受，成為城市治理中不可或缺的新興主體。這些新興組織具有更強的智能水平、自主性和參與性，形成聯系緊密的網絡體系，城市治理制度需要重視并吸納這些新興群體和新興組織的需求與利益，同時吸收其治理智慧和治理技術，創新城市治理參與途徑，引導其參與城市治理過程，進而構建新的城市治理制度體系。

當越來越多的城市新組織介入城市生活和城市治理過程，越來越復雜的治理技術應用于城市治理過程，城市治理也就亟須構建適應人工智能發展的治理規則。治理新規則既要符合人工智能的技術倫理、效率標準和智能水平，也要契合城市的公共價值、民本定位和美好生活的追求。城市治理新規則要對城市權力分享與運用、城市治理新主體的權責邊界、城市治理的運行規范和倫理準則等做出詳細界定，實現城市治理中技術、法治、責任與績效的統一。人工智能及其技術的發展對城市治理制度的挑戰要求城市治理實現治理權力的優化配置、治理組織的合理引導與治理規則的合法建構，從而形成適應城市治理生態與技術創新需求的全新城市治理制度體系與治理格局。

2.3 城市治理事務的復雜化

城市治理事務的復雜化表現為城市新問題的涌現、新利益結構的出現和新技術沖突的增多。人工智能技術的發展制造出各種難以預料的城市治理新問題和棘手難題，這些問題可能是人工智能技術的創新性應用引發的，也可能是新的城市結構、利益結構和各種棘手問題的相互疊加而形成的，如人工智能時代的技術倫理、公眾隱私與技術鴻溝和數據權等問題。這些新老問題交織重疊在一起，形成城市治理的“問題叢”，使得城市治理事務進一步復雜化，要求城市治理不斷采納和創新治理技術，提升城市治理水平。

人工智能發展激發了城市利益結構的大變動，形成了新的利益結構和新型利益群體，這就要求城市治理在利益表達、利益整合、利益分配和利益協調機制上不斷創新，處理好城市不同階層、不同利益群體的利益競合問題，特別要注意處理好人工智能發展形成的強勢群體如人工智能大企業和技術專家與普通民眾之間的技術權力分配與技術鴻溝問題。因此，城市治理要及時順應城市新利益結構的變化，重視新利益結構體系背后的利益分配、價值融合、技術應用與公眾參與機制的設計與創新，形成契合的城市治理機制與治理格局。

人工智能技術的發展還帶來了新技術的沖突問題。人工智能技術的發展使城市治理面臨特有的“技術盲點”“技術鴻溝”和“技術倫理”問題，從而與現有的治理理念、治理價值和治理工具相沖突，如何協調好新技術的沖突成為城市治理事務的新挑戰。一方面，城市治理需要引入更多的治理新技術，充分享受人工智能技術創新帶來的“治理技術紅利”；另一方面，城市治理也需對治理技術的“雙面性”保持警惕，重視治理技術化帶來的負面效應，以及人工智能技術發展與應用所形成的技術壟斷權、技術隱私與技術平權等問題。

2.4 城市治理過程的數字化

人工智能從信息處理、決策方式與治理流程等方面增強城市治理過程的數字化水平。人工智能技術的發展有利于完善城市治理的信息處理機制。信息是治理的重要基礎。城市治理需要處理海量的信息，這就需要有與之相適應的信息處理機制。引入精簡、精準和智慧的數據治理，政府的公共事務流程、社會管理方式和實踐探索都將得到提升[18]。運用人工智能、大數據和機器學習等技術手段收集、整理和處置各種治理信息，從中識別出有效信息，構建即時、便捷和高效的信息處置機制，可為城市治理的科學決策提供有效且精準的決策信息。

人工智能技術的發展有助于提升城市治理決策精準度。城市治理過程關鍵在于做出科學決策，提高決策水平。人工智能技術的發展可以為決策過程提供有效的技術支持，優化決策程序，增強決策精準度。運用人工智能技術和大數據技術，有利于收集精準有效的決策信息，通過計算科學和精確算法等方式避免決策失誤，盡可能提升決策的科學性與精確性。大數據與智能化改變了發現、分析和解決問題以及政策執行的方式，催生數據化決策及智能化決策，推動政府決策的民主化和科學化[7]。

人工智能技術的發展為城市治理流程再造提供技術支持。通過人工智能技術不斷優化城市管理流程和服務流程，使城市管理和服務更貼近民眾需求，更加人本化和優質高效。人工智能時代政務流程的優化需要同步推進信息與數據整合，實現對有效智能服務的后臺結構支持[19]。人工智能技術的嵌入將進一步改變公共服務的生產、遞送和品質，增強公共服務體驗。目前，越來越多的城市運用互聯網技術和大數據技術不斷優化城市公共服務和政務服務，推動服務流程再造，提升服務品質。如浙江的“最多跑一次改革”、上海的“一網通辦”和全國的“放管服”改革都是通過技術變革推動城市服務流程再造的最新實踐。

3 人工智能對城市治理的影響路徑及其運行邏輯

如前所述，人工智能及其技術的發展給城市治理帶來了諸多挑戰，那么，人工智能及其技術是如何影響城市治理過程的？人工智能技術的發展及其在城市治理中的廣泛應用體現了技術與制度的復雜互動關系。信息技術和制度安排互相關聯、相得益彰，它們既是自變量也是因變量，彼此之間互存因果關系[20]11。信息技術與組織結構之間存在著復雜的互動關系[21]。技術發展與治理變革之間是一個相互嵌入和互相影響的過程，技術驅動治理變革，治理變革反過來為技術發展賦能。新技術在多個層面上與社會變遷的多條主軸以獨特的方式“嵌合”，在這個過程中，技術和已有的社會構造將相互影響，最終以一種“復合”的機制推動社會和現代組織的轉型[22]。人工智能技術對城市治理的影響遵循“技術嵌入—技術驅動—技術優化”的技術路徑與運行邏輯，技術嵌入城市治理過程是運行基礎，技術驅動城市治理變革是核心機制，技術優化城市治理績效是實際目標，構成人工智能技術影響城市治理的運作邏輯與發展路徑。

3.1 技術嵌入城市治理過程

現代技術的發展具有強大的技術威力，技術不再是外在于社會與治理的獨立因素，而是深度介入治理過程，并對治理過程施加重要影響。人工智能技術的發展從多個層面深刻影響了現代社會、經濟、政治和治理過程，成為推動城市治理變革的一股積極力量。人工智能技術的發展、嵌入并應用到城市治理過程，驅動城市治理吸收、采納和創新各項客觀技術，形成人工智能技術治理的新圖景。技術由此轉變為內嵌治理、驅動治理、融合治理與優化治理的重要影響因素。

人工智能技術嵌入治理源于技術的“通行權”。技術變革和創新推動技術全面嵌入社會進步、產業發展、政治權力和治理體系。技術要素與其他要素疊加組合，從而具備更強的變革推動力，技術由此成為現代社會發展與進步的“催化劑”，使得技術在現代社會具備較強的“通行權”，技術傳播與應用所到之處，改變了原有的權力結構體系，形成了特有的技術治理發展邏輯。特定的技術與特定的政治目標和政治趨勢緊密聯結，以一種全新的激進方式，促進國家與技術二者相互服務[23]。人工智能技術嵌入城市治理過程，形成了新的技術權力并與原有的治理權力相結合，形塑了城市治理權力體系與運作過程，使城市治理打上深深的技術烙印。技術嵌入城市治理過程改變了傳統城市治理過程的落后、遲鈍與分割，使城市治理變得更敏捷、精明與智能，城市治理成為更具技術含量和技術敏感度的專業化管理活動。

人工智能技術嵌入城市治理過程體現了技術的邏輯。技術的邏輯以技術的生長、應用與拓展為核心使命，并通過技術的“通行權”不斷嵌入其他治理領域，創造適宜自己發展環境的同時又擴大技術的影響，為技術的發展與應用開辟新的領域。技術的邏輯導致技術擴散越來越快，技術的自我擴張能力和依附能力越來越強。當技術成長到一定程度，技術也會“反哺”治理，服務于政治過程和治理過程，技術由此轉換為“治理技術”。人工智能發展為治理技術化提供了技術儲備，技術嵌入為城市治理技術化打開了技術空間，現代社會問題的復雜性和治理遇到的挑戰則為治理技術化提供了發展動力，技術與治理的交互式影響催生了新型的治理技術。

3.2 技術驅動城市治理變革

技術嵌入城市治理將技術的邊界、影響力和價值不斷拓展到城市治理全過程，技術嵌入成為技術驅動治理的重要前提，技術驅動是技術優化城市治理績效的關鍵環節。人工智能技術驅動治理創新有兩個主要機制。一是技術的示范機制。人工智能技術的發展與創新進一步突顯了技術的先進性與創新性特質，使其可以更自由地融入治理過程，主動服務于城市治理，這可視為技術化治理的過程。不同的技術疊加并應用于城市治理場域與各個環節，從而形成技術示范效應，提升城市治理的技術化水平。二是治理的吸納機制。人工智能時代的城市治理面臨著較強的治理績效壓力，故其具有強烈的變革意愿。城市治理于是主動吸納先進技術并進行適當改造，使技術適合城市治理體系與治理要求，從而形成特有的治理技術，這是治理技術化的過程?？梢?，人工智能技術的發展與應用，給城市治理提供了諸多技術選擇和治理技術創新，這種創新既是技術示范的結果，也是治理吸納技術的產物，從而形成了技術驅動城市治理變革的發展路徑。

改革開放以來，中國社會由“總體支配”向“技術治理”轉變[24]，為城市治理的技術化和治理技術的大規模應用提供了社會基礎和理念準備，進而為技術驅動城市治理變革提供了運行空間。技術驅動城市治理變革主要體現為促進城市治理技術的應用、激發城市治理技術的革新、推動技術發展與城市治理制度創新的互動融合。技術驅動城市治理變革首先表現為促進城市治理技術的應用。技術嵌入城市治理過程后，使得越來越多的新技術應用到城市治理的各個環節與各個領域，形成了與以往不同的技術化治理手段。技術化治理是技術發展與應用在城市治理中的初級階段。其次，激發城市治理技術的革新。這意味著城市治理經過技術化治理階段后，開始有意識地主動將技術特征與治理需求對接并進行改造，形成適合城市治理需要的治理之術。治理技術化是技術發展與應用在城市治理中的更高階段。再次，推動技術發展與城市治理制度創新的互動融合。技術發展與制度變革的互動融合關鍵在于城市治理的制度體系、權力體系、責任邊界、技術標準和治理倫理要適應人工智能的技術標準與發展要求，加強技術與制度的雙向互動。

3.3 技術優化城市治理績效

技術優化城市治理績效主要通過兩種方式實現：優化治理技術和優化治理流程。城市治理需要實現治理技術、治理流程和治理結果的兼容，技術才能在適宜的制度體系內發揮優勢，并與制度體系形成治理合力，不斷提升治理績效。首先，優化治理技術。治理技術的優化讓城市治理擁有更多的技術選擇空間。在技術嵌入與技術驅動中所形成的技術化治理與治理技術化使城市治理分享了技術發展所帶來的紅利，最終形成的各種治理技術讓城市治理擁有多種技術手段和政策工具，從而能夠選擇有效的治理技術。其次，優化治理流程。人工智能技術的發展與應用使城市治理過程與流程更加科學、合理與人性化。運用人工智能技術可以實現城市治理問題的精準識別、精確診斷與精細治理，縮短治理時間，降低治理成本，并不斷優化治理過程，改善民眾的服務體驗和滿意度。借助技術手段解決城市治理過程中的典型問題和治理難題，通過吸收、采納與創新各種治理技術解決實際問題，通過優化治理技術和治理流程進而實現優化治理績效的目標。

技術優化城市治理績效體現了治理的邏輯。治理的邏輯把技術視為有效的政策工具，無論是吸納技術還是為技術發展創造適宜的制度環境都是為了實現城市治理的高效，換句話說，技術是為治理服務的。治理的邏輯會有選擇性地進行技術篩選與吸納，從而形成有效的治理技術與治理體系。為了更好地體現治理的邏輯，城市治理會主動變革為人工智能技術發展與應用掃清各種制度障礙、政策梗阻與應用阻力，為人工智能技術的發展樹立技術標準與倫理標尺，不斷優化治理制度，實現技術與治理的融合發展。技術優化治理績效既體現了人工智能技術對城市治理過程強大的技術影響力，又構成推動城市治理創新的重要動因，技術優化治理績效發展到一定階段又會對城市治理制度提出更高要求，迫使城市治理積極變革，以回應人工智能技術發展與應用帶來的挑戰。

4 城市治理響應人工智能發展與挑戰的行動及策略

面對人工智能的發展與挑戰，城市治理應該如何應對？技術發展與城市治理的關系并非單向度的，技術通過嵌入驅動治理制度變革與績效優化，但治理制度并非完全地被動等待，城市治理也會針對技術變革和創新，積極主動進行治理響應。城市治理通過行動響應和策略響應迎接人工智能的發展與挑戰，反過來又為人工智能在城市治理中的發展與應用提供全方位的支持與激勵。

4.1 城市治理應對人工智能發展與挑戰的行動響應

為應對人工智能及其技術的發展與挑戰，城市治理會采取一系列的行動響應予以匹配、支持與激勵。人工智能技術的發展與應用對城市政府而言是一個全新的挑戰，城市政府既要正視并重視人工智能技術這個新事物，又要不斷調適自己的行為邊界以適應人工智能帶來的挑戰，同時為了更好地發揮人工智能技術對城市治理的積極效用，還得制定有效的公共政策促進人工智能技術的發展創新和實踐應用。城市治理應對人工智能的行動響應主要包括以理念變革適應人工智能的多重挑戰、以政策規劃激勵人工智能的有效創新、以制度規約引導人工智能的有序發展和以應用創設豐富人工智能的實踐探索。

(1)以理念變革適應人工智能的多重挑戰。技術發展創新與城市治理變革，理念要先行。理念變革包括技術理念和治理理念的變革。一方面，人工智能作為成長中的新生事物，有其特有的發展規律與創新路徑，因此理念變革首先要樹立迎接人工智能發展與創新的技術理念；另一方面，城市治理理念變革要適應人工智能技術的發展與創新，正視人工智能發展的技術趨勢與應用效果，在城市治理中廣泛引入并應用人工智能技術?？傊?，理念變革要適應人工智能技術發展的挑戰，與時俱進，樹立與人工智能技術發展相匹配的智慧治理、連接治理、數字治理等理念，采納人工智能技術以不斷改進城市治理技術。

(2)以政策規劃激勵人工智能的有效創新。城市治理通過政策規劃可以為人工智能技術的創新提供有效激勵。政策規劃既可以為人工智能的創新樹立正確的發展方向，防止其出現偏差，又可以通過知識產權保護、市場推廣政策、稅收優惠政策等各種政策工具為其技術創新提供政策激勵。人工智能技術的發展與應用還需要城市治理不斷更新城市治理政策與城市發展規劃體系，使城市治理的實踐適應人工智能技術的創新需要，實現人工智能技術創新和應用與城市治理政策的兼容。通過有效的產業規劃為人工智能技術的發展掃清政策障礙和市場阻力，使其獲得充分的發展空間；通過公共政策供給創新促進技術與治理的深度融合，使人工智能技術轉化為可以在城市治理實踐中廣為應用的治理技術。

(3)以制度規約引導人工智能的有序發展。作為處于成長中的人工智能技術，在城市治理中的廣泛應用需要有與之相適應的治理制度體系，這個制度體系要能兼容人工智能技術的先進性、跨越式與智能化，也就是說需要實現治理制度與人工智能技術的“多維兼容”，包括技術兼容、流程兼容、制度兼容和價值兼容。城市治理制度規約關鍵要創設一套適應人工智能技術發展與應用的制度框架，這個制度框架體系主要包括支持人工智能技術發展的制度、激勵人工智能市場化應用的制度、鼓勵人工智能技術與城市治理融合發展的制度、適應人工智能發展的法律框架、技術標準和倫理準則體系等，從而形成既鼓勵人工智能發展與應用，同時又對人工智能的發展應用進行有效引導和審慎規約的制度框架，構建有利于人工智能健康發展和城市治理有效應用的雙贏的制度體系?？傊?，通過制度激勵、引導并規約人工智能發展，最大限度地發揮技術優勢和技術效用，實現技術發展與制度供給的協同發展。

(4)以應用創設豐富人工智能的實踐探索。在城市治理中創設適宜人工智能技術發展應用的實踐場景，形成人工智能技術的“創新地”與“試驗田”，為其大規模應用積累技術經驗、管理經驗與市場經驗，為人工智能技術與城市治理的融合積累有益經驗，加快人工智能的技術轉化與實踐應用。目前全國已有許多城市開始城市大腦中心、智慧交通、智慧服務、智慧社區和智慧公安等應用場景的實踐探索。上海交警部門運用智慧治理等技術，通過“智慧公安”建設推進交通智慧治理，取得了良好成效。上海交警部門開發了“智能交通安全管理系統”，以人工智能技術和云計算平臺為基礎，依托機器深度智能學習，結合現有的信號燈系統，實現信號配時優化、交通組織優化、設備智能運維、事件自動推送四大功能，通過云計算研判交通擁堵成因，然后通過人工智能算法給出交通組織優化方案(1)智慧公安讓申城更有安全感[EB/OL].http：∥newsxmwb.xinmin.cn/xinminyan/2019/01/10/31475585.html.。在智慧服務領域，運用大數據、人工智能、信息通信技術和移動互聯網技術實現城市數據資源的共享協同，建立信息化支撐、網格化管理和多元化服務的“互聯網+政務服務”新模式，使“百姓跑腿”變成“數據跑腿”(2)上?！耙痪W通辦”讓政務服務更懂你[EB/OL].http：∥shanghai.xinmin.cn/xmsq/2019/03/02/31494780.html.。城市治理的這些響應行動為人工智能技術的發展及其在城市治理中的廣泛應用開辟了技術發展和實踐應用的廣闊空間。

4.2 城市治理應對人工智能發展與挑戰的策略響應

自工業革命以降，技術的增長與發展逐步要求政府和公共機構為其提供支持，并將之視為一個必需的前提條件，而這種關系在之前的時代其實是不存在的[25]90。城市治理除了通過實際行動響應來推動人工智能技術的發展與應用外，還會采取一系列的策略響應助推人工智能的有效發展。這些典型的策略響應主要有：頂層設計、高位政策推動的發展戰略，先行先試、試錯容錯的創新策略，混序共生、開放生態的應用策略。

(1)頂層設計、高位政策推動的發展戰略。為搶占人工智能發展的戰略高位，各國政府都非常重視人工智能技術的發展，紛紛將支持人工智能發展上升為國家發展戰略，通過頂層設計、高位政策引領和推動人工智能的跨越式發展。為進一步引領人工智能應用與研發，美國白宮科技政策辦公室于2016年10月發布了《為人工智能的未來做好準備》和《國家人工智能研發戰略規劃》兩份重要報告，強調優先推動技術創新，保持國家核心競爭力。英國政府隨后也發布了《人工智能：未來決策制定的機遇與影響》報告，闡述人工智能的未來發展對英國社會和政府的影響，論述如何利用英國的獨特人工智能優勢，增強英國國力。2018年7月8日，中國國務院印發《新一代人工智能發展規劃》，對2030年中國人工智能發展的總體思路、戰略目標、主要任務和保障措施進行系統地規劃和部署?？梢?，世界各國特別是科技大國和強國普遍從國家發展的戰略高度重視人工智能發展，并通過頂層設計的方式，采取高位政策推動的形式積極推進人工智能的創新，為人工智能的發展與擴散提供有效的政策激勵。

(2)先行先試、試錯容錯的創新策略。技術創新有其特定的規律和路徑，為更好地激勵人工智能技術的創新性發展，需要構建一個容忍犯錯、容忍失敗的研發和創新的制度環境，鼓勵先行先試，勇于嘗試。先行先試、試錯容錯的創新策略的主要做法包括：政府通過設立人工智能產業發展基金和創投基金，解決人工智能技術研發的資金問題；制定有利于人工智能技術發展的稅收優惠政策、人才培養與引進政策、市場準入政策、知識產權保護政策等；鼓勵人工智能技術的應用與推廣，為其不斷發展完善提供市場空間與應用場景；激發全社會的創新創業活力，最大限度地調動各方市場主體積極性，形成人工智能發展的技術、資本、政策與市場的協同發展格局，助推人工智能技術創新的革命性和跨越式發展。技術與制度之間的相互建構關系突出了行動在實現制度變革中的中介作用，鼓勵以技術應用為依托的創新性行動，在行動中實現對組織結構和規則的再生產，這是實現組織模式變革的關鍵[26]。為適應人工智能技術的發展與創新，城市治理要從被動適應“技術入侵”轉為主動對接技術創新，主動吸納各種新興治理技術，提升城市治理的技術化與智能化水平，為人工智能技術的發展與全面應用創造良好的發展空間，最終形成技術-治理的交互式融合發展圖景。

(3)混序共生、開放生態的應用策略。人工智能技術的創新與應用，需要多門基礎學科、多個產業協同、多重領域應用和多元生態匹配，為人工智能技術的創新與應用創造混序共生的友好環境，構建開放性發展的應用生態。人工智能技術的研發、應用與成熟需要經過技術的多重試驗、市場的充分競爭與生態的全鏈條檢驗，因此，要構建一個適應人工智能發展與應用的“親善”的生態體系，為人工智能技術的成熟與應用提供友好的生態環境。人工智能技術作為成長中的新興技術，其研發、試驗與大規模運用需要在實踐中不斷檢驗、修正與完善，經歷市場錘煉才能具有頑強的生命力。對那些具有市場生命力與應用前景的技術，可以通過市場競爭機制為其后續發展創造市場空間；對處于發展初期的技術應用，可以制定可行的治理策略為其提供生長空間?？傊?，城市治理行動響應和策略響應為人工智能技術的發展、創新與應用提供了制度空間、技術空間和市場空間，有助于推動人工智能技術的跨越式發展與大規模應用，體現了治理制度變革對技術發展的重要促進作用。

5 結語

技術進步與人工智能的發展勢不可擋，人類社會只能擁抱人工智能，城市治理也要主動適應人工智能的挑戰。人工智能發展及其影響具有雙面性。人機結合的互聯網顛覆了我們的生活，世界似乎在一夜之間變成了一個人類與技術共存的聯合體，它既擁有無與倫比的力量，也具有前所未有的弱點[27]5。人工智能在推動傳統產業升級換代，驅動“無人經濟”快速發展，創新公共服務提供方式等方面發揮了積極影響，但也存在諸如隱私保護、知識產權、技術歧視和科技倫理等問題[28]。技術改變了城市生活與治理過程，但技術帶來的負面效應也不可忽視。智慧城市建設中產生的技術理性忽視社會的人文關懷，由于信息鴻溝而產生的社會兩極分化需要新的治理技術來解決[29]。人工智能容易形成“技術霸權”，強化“大數據掌控者”和人工智能大企業的能力，同時制造了難以保護自由隱私并可能失業的普羅大眾[30]。因此，我們既不能抗拒技術進步引發的革新力量，也不能淪為技術至上主義和技術決定論，而應既重視技術的革新應用，又重視治理制度的變革，形成技術革新與治理制度創新的“雙輪驅動”，實現技術與治理的深度融合。

人工智能與城市治理的互動關系體現了技術驅動與治理響應的雙向運作邏輯。一方面，技術嵌入驅動城市治理變革，促使城市治理采納新型的治理技術并不斷優化治理制度，提升治理績效。另一方面，治理制度并非單向度被動地應用技術，而會更加積極主動地進行治理響應，通過行動響應和策略響應為人工智能技術的發展與應用創造良好的制度環境、治理環境與市場環境?？陀^的信息技術在改變組織結構、組織關系乃至組織行為選擇的同時，組織本身的價值觀、層級結構、成員關系、制度特性以及內在邏輯等也反過來影響著信息技術平臺的設計和應用[31]?？傊?，人工智能給城市治理帶來了諸多挑戰，人工智能通過技術嵌入、技術驅動和技術優化的運行路徑與邏輯深刻影響了城市治理；城市治理反過來運用行動響應和策略響應回應人工智能的挑戰。這為研究技術創新與制度變革的相互關系提供了一個新穎的分析視角，也有助于我們更好地理解技術與治理之間復雜的互動關系。