公眾參與湘江水污染治理的法律保障機制研究

毛思佳

摘 要：在以往的經濟發展中由于忽略生態環境，湘江流域內的環境問題突出，環境治理形勢嚴峻。在推進公眾參與湘江水污染治理事業的道路上，法律展現了確認、保護及平衡等功能。而現存法律制度規范還亟待完善，公眾參與湘江水治理法律保障機制的良性運作還有待于環境信息的充分公開、非政府環保組織的發展、相關權利保障以及激勵機制的完善。

關鍵詞：公眾參與;法律機制;湘江

湘江是長江七大重要支流之一，隨著城市化進程加快，湘江生態環境日益惡化，流域污染問題成為了制約湘江流域經濟發展和可持續發展的障礙。據國家統計局統計，2016年湖南省污水排放總量達到298756.94萬噸。①推進環保事業發展刻不容緩。湘江水污染嚴重，深層次原因之一在于缺少公眾參與。因此，提高湘江水環境保護領域的民主程度，拓寬公眾參與之廣度與深度是必由之路，而這需要法律的保駕護航。因此，完善湘江水污染治理公眾參與法律保障制度具有緊迫性和必要性。

一、法律保障在公眾參與湘江水污染治理中的功能

（一）公眾參與湘江水污染治理的合法性基礎

任何公民都擁有在適宜環境下生存的權利，并且這種權利應為法律確認并受其保護。因此，在法律上確立與保障公眾的環境權益和公眾參與的權利，是公眾參與環境治理的前提與基礎。我國于1982年憲法首次明確確立了參與制民主，《憲法》第2條規定了人民參與社會事務管理的權利。此后，1996年《關于環境保護若干問題的決定》中指明鼓勵公眾參與保護環境工作，檢舉和揭發各種違反環保法律法規的行為。為此，我國逐步出臺如《海洋環境保護法》《水污染防治法》等一系列法律法規，在其中明確了公眾有參與環境治理的權利。

針對公眾參與湘江治理，湖南省以國家環境保護基本法、單行法及規范性文件、部門規章為依據，出臺了一系列實施相關上位法律法規的公眾參與環境保護法律法規或實施辦法。如《湖南省湘江保護條例》、《長沙市湘江流域水污染防治條例》、《湖南省東江湖水環境保護條例》等規定了公眾參與湘江水治理的權利及保護的義務。因此可知，從憲法、法律及規章，再到地方性法規等，明確了參與環境治理是公民的基本權利，其來源于《憲法》第2條規定，通過不同的法律、行政法規、地方性法規、規章等逐步落實和具現化。

（二）公眾參與湘江水污染治理制度的架構

隨著環保領域公眾參與逐步在立法層面得到保障，制度化建設進步顯著。公眾參與作為環境治理方式已得到廣泛重視，并不斷在法治化層面進行嘗試和探索。2012年9月，湖南省通過了《湖南省湘江保護條例》（以下簡稱條例），該條例自2013年4月1日開始施行。條例分為總則、水資源管理與保護、水污染防治等共七章七十七條。其中第三條規定了湘江保護實行政府主導、公眾參與、分工負責、協調配合的機制，通過法律的規定明確了公眾參與環境保護的基本權利;第八條第一款規定了人民政府及有關單位應當組織、引導、支持社會組織、基層群眾性自治組織、志愿者等各方主體的社會力量參與湘江保護，明確了在公眾參與湘江水治理中政府與公眾相關的職責;第八條第二款規定的重大決策事項采取聽證會、論證會、座談會、協商會等方式，以及第十一條規定的檢舉權，使公眾參與有了明確的方式、渠道、途徑和程序，同時還加強了環境教育與傳播，提高了全民參與環境保護的意識。

（三）平衡公眾參與湘江水污染治理中的利益關系

任何行政活動或多或少地都會涉及到公共利益、團體利益、個人利益等多重利益關系，相應地，由此導致的“政府失靈”在所難免。因此，環境法中利益沖突的衡平需要有序化的法律調整機制，除確保公眾參與到政府環境保護的決策中之外，還使政府決策實施受到社會公眾的有力監督。②

《湖南省湘江保護條例》中第八條規定的重大決策事項聽證會制度，使公眾能夠進行積極、直接的利益表達。使個人的環境偏好得到最大可能的體現，從而減少環境行政糾紛，最終提高了行政效率。

二、公眾參與湘江水污染治理法律保障的不足

（一）政府信息公開存在缺陷

在規范湘江水治理的法律法規中，如《湖南省湘江保護條例》第30條規定了湘江流域水質、水污染監測情況定期公開。綜觀幾部規定湘江環境信息公開的立法，還亟待完善。首先，規定未賦予公民、法人和其他組織獲得環境信息的權利，僅能體會這一權利暗含其中。因此制定該條例的出發點，目前還是注重對于國家或企業義務的設定上，偏向“義務本位”。同時，立法對于政府或者企業公布環境信息的程序規定篇幅較多，而在公眾主動行使權利獲取環境信息的保障程序上規范不健全，只能被動地接受政府愿意公布的信息。并且，在湘江環境信息公開的主要依托平臺上，如生態環保廳網站、相關政府網站，以及微信、微博等載體，環保事務方面的公開內容多為工作類型政務會議信息，環境方面信息有限。同時，立法上較著力于信息發布義務機關環境信息的公布程序，但公眾自主獲取環境信息程序以行使其權利依然不健全，只能被動接受政府愿意公布的信息。其次，公民仍然缺乏一個統一平臺來交流關于環境保護的看法，如想進行反饋和對政策提出觀點，只能通過傳統方式，并且反饋結果最后將會如何也實屬未知。再次，各網站雖然對空氣質量信息、污染源信息、環境監測信息等進行公開，但缺乏分析、宣傳、指導，對數據的利用水平不高，沒有有效引導群眾力量參與監督。

（二）非政府環保組織發展水平較低

我國從上世紀70年代成立的中國環境科學學會，到90年代以后成立的中國環境文化促進會、中華環?；饡?、中國環保產業協會、中華環保聯合會等，這些有官方背景的環保組織在環保宣傳、公益維權等方面進行了積極的探索。1994年后成立的自然之友、綠色江河等非政府環保組織也開始發起保護滇金絲猴和藏羚羊行動。1999年，地球村綠色社區行動，綠家園江河十年行活動等，非政府環保組織開始逐漸為公眾了解和接受。③2007年6月5日世界環境日，湘江流域第一個非政府環保組織——湘潭環境保護協會成立，其他較有影響力的還有綠色瀟湘和長沙市曙光環保公益發展中心等。其中，綠色瀟湘開展了上游一公里和河流守望者計劃，曙光環保開展了湖南重金屬調查，長株潭飲水調查，洞庭問水等項目，為流域居民切實參與到湘江生態環境保護中來提供了便利的渠道。

當下湖南省內民間環保組織目標主要在于更好地發揮其參與污染防治、維護公眾利益的作用，壯大參與污染防治的力量，但這些環保組織普遍存在著資金、技術及人員等問題。如資金方面，環保組織的資金來源主要依靠社會的資助，政府對環保組織的財政支持程度較低。而公眾對非政府環保組織了解不足，較少也較難將其視為環境治理的主體之一，從而導致其缺乏社會信賴感和認同感。

（三）公眾權利保障不足

保障公眾參與湘江水污染治理，首要就是建立權利表達與利益沖突的環境糾紛解決機制。1970年美國制定的《清潔空氣法》（ CAA）、1972年《清潔水法》（ CWA），直至后來的《資源保護與恢復法》（ RCRA）和《綜合環境應對、賠償與責任法》（ CERCLA）授權任何公民可以就“公眾參與”提起“司法審查”或者“公民訴訟”。相較而言，我國公眾參與缺少經驗積累，也沒有足夠的司法實踐。并且由于目前絕大多數立法中，公眾參與僅作為抽象性規定而缺乏詳細可供實踐的程序，導致法律無法發揮其應有的、為公眾參與構建機制的作用。有學者指出，隨著公民參與實踐向縱深發展，立法對于公民參與的保障和支持明顯滯后，導致了參與過程走形式、走過場，帶有較大隨意性。④

這就要求法律確立公眾的的知情權、參與權、檢舉控告權、提起訴訟權等一系列環境權利。我國的《環境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》解決了環境公益訴訟的訴權問題，但對于環境公益訴訟的請求權基礎等實體權利規則，則始終缺乏法律依據。⑤

其次，雖然對環境保護相關法律不斷進行增加與修訂，但是規定線條相對較粗，無法形成權利保障制度體系。例如《湖南省湘江保護條例》第十一條規定了檢舉和控告權，但權利相對的客體、標準以及形式等詳細規定未開展進一步的解釋及說明，難以進行實踐或者雖有部分實踐成果但也難以發揮原預期作用。具體到地市層面，《立法法》規定，設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面事項有立法權限，可以制定地方性法規。但目前為止，湖南省內僅有常德市出臺了《常德市飲用水水源環境保護條例》及《常德市城市河湖環境保護條例》，以及長沙市出臺的《長沙市湘江流域水污染防治條例》。公眾參與決策涉及量大面廣、牽涉多方利益，沒有完善的配套機制難以順暢執行，而目前配套制度欠缺是實際現狀。頂層設計和制度機制空缺，公眾維護自身權利缺乏法律支持保障，整體參與程度不夠。

（四）激勵機制的抽象性

首先，激勵規范較少，且多為倡導性?！董h境保護公眾參與辦法》第15條第2款規定了環境保護有獎舉報專項資金，并且規定縣級以上環境保護主管部門應推動相關部門積極設立，但法律作為一種行為規則，若規定籠統或缺乏相應激勵措施，其預期目的可能難以完全實現。并且《辦法》中僅規定了公民可以提出建議，舉報或監督等，卻未賦予公眾相應的權利激勵。若只規定義務而不賦予權利，公民將會缺少遵守法律維護法律的內在動力，即便對處罰措施作出再詳盡的規定也難以解決根源問題。

其次，激勵規范亟待細化。在我國的《環境保護法》第21條及22條中規定了政府對保護和改善環境有突出貢獻的單位和個人的獎勵，是立法者希望借助法律的力量，通過財政、稅收等政策來激勵企業及個人參與環境治理，落實環境保護責任?！逗鲜∠娼Ｗo條例》第8條也明確了縣級以上人民政府應當組織、引導、支持公眾參與湘江保護;在第11條中規定了表彰獎勵的激勵措施?！堕L沙市湘江流域水污染防治條例》、《湖南省東江湖水環境保護條例》等相關激勵條款都存在過于抽象的問題。從目前激勵制度規定來看，僅僅只能發揮導向作用，對于激勵制度相關具體標準，激勵程序如何等操作步驟卻規定較少甚至未規定，其可行性程度堪憂。且公眾參與到污染治理中需要的大量志愿者及其長期參與，也并不是完全依靠經濟手段就能達成，還需完善公眾參與激勵制度的進一步建設。

三、公眾參與湘江水污染治理法律保障完善建議

（一）加強政府信息公開

政府在主動公開環境信息時，應將主動信息公開與為提供信息服務結合，加強對環境信息的收集與再加工。即政府機關在通過官方網站、報刊欄等方式定期公開有關湘江水質的信息的同時，還應注重將各類環境信息轉化成公眾較易理解的信息，即用非專業術語詮釋各項環境數據中隱含的生態環境實際情況，使一般公眾能夠有效理解環境現象，增加環境信息表面背后的廣度和深度。

其次是將環境信息公開與各項環境管理制度的實施結合起來，注重公眾收到信息之后的反饋。比如公布收集公眾意見后的處理流程、反饋、決策后充分說明理由，以及公眾對各項工作的滿意度評價等。

（二）推進組織化參與

在環保組織參與污染治理進程中，需要環保組織完善其自身綜合實力，同時還需依靠政府的積極推動。例如有法律、政策、輿論宣傳等幾個渠道，扶持和引導非政府環保組織的發展，為公眾參與提供強有力的組織保障，為公眾疏通參與渠道和開拓活動空間。

對于非政府環保組織自身能力的建設，根據其實際需求從多個維度出發，提升組織的專業程度和管理水平構建組織可持續發展的支持體系。政府部門應按照中央“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”的要求，稍加放開一部分社會公共事務，通過購買服務、委托、項目合作等具體方式，鼓勵非政府環保組織從多種途徑參與到環境保護中來。

除此之外，環保組織與政府之間還需建立起信息共享、相互信賴的良性互動機制。不僅能夠增強非政府組織的參與能力，消弭參與雙方的不信任，更為重要的是在長期互動中形成共同的認知基礎，從而使非政府組織更多的進行參與，雙方也能夠實現更多的合作。2014 年底，曙光環保對湘江流域的多個重金屬污染工礦區進行了采樣調研。檢測結果顯示，該地區土壤和植被中重金屬砷含量嚴重超標，使湘江流域重金屬污染問題得到了大眾的廣泛關注。曙光環保公開的檢測數據后引起了官方的強烈質疑，要求曙光環保提供采樣的具體位置、采樣方式及監測機構的資質等要求。⑥正是由于法律上對于環保組織參與環境保護方式欠缺相應的規范，政府與非政府組織也并未建立起良性互動機制，導致環保組織難以形成與政府有效合作的路徑和方法。

（三）健全權利保障機制

任何事物只有提供立法上的保障，才能走向法治化和規范化。因此首先必須在立法中明確公民的環境權利，可考慮在單行環境資源法下明確和構建公民參與的環境權利，規定相關范圍、形式、具體程序、權利義務等，使公民的環境權具體化。

其次，環境公益訴訟作為與民事、行政訴訟程序有所不同的訴訟形式，在訴訟類別及受案范圍、訴與訴權等方面，需要訂立專門的“環境公益訴訟法”予以規定，以形成統一的環境公益訴訟審判規范和審判模式。當前，對于環境公益訴訟法律規定的還較為簡陋，更多的訴訟程序或實體問題需要在司法實踐中不斷地予以解決和總結。同時，應適當放寬非政府環保組織訴訟資格?！董h境保護法》規定“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織具有提起環境公益訴訟的資格，問題在于，對國內數量本就偏少的非政府環保組織而言，其中具備了提起公益訴訟資格的組織數量更少。并且，這些組織還面臨著專業、資金和能力等各個方面的問題，由此每年由非政府環保組織提起的環境公益訴訟案件數量十分有限。因此，為保障環境公益訴訟機制的實效性，應賦予非政府環保組織更多的對污染環境行為和事件進行監督及提起訴訟的權利，保障其發揮應有的社會作用。

（四）完善法律激勵機制

近年來，我國一直在探索環境保護和治理的新路徑，發揮行政、法律以及社會各方面的引導、鼓勵作用，激發環境保護公眾參與的活力與動力，提高公眾的參與意愿。十九大報告中提及，我國環境的治理需要全民共治，也即需充分調動公眾參與環境保護和治理的積極性。通過法律以及各項政策措施給當事人以正面的利益刺激，從而促使社會公眾自覺節約資源、保護環境。因此，促使公眾參與湘江治理的一個關鍵點在于創建有效的激勵機制。

首先，應明確激勵主體。前文中提出，例如《湖南省湘江保護條例》、《湖南省東江湖水環境保護條例》等對激勵主體的規定不夠深入和具體，未作出規定或雖有規定但規定籠統，使相對人的權利保障程度不高。因此應進行立法明確相關機制中的激勵主體，例如考慮激勵客體所涉利益范圍和效益層次。其次，在具體的環境保護行為中采用什么形式，什么途徑進行激勵，應進行明確規定，例如分為精神激勵行為和物質激勵行為，在實踐中可以將各種激勵形式綜合運用。只有填補了法律激勵機制的漏洞，才不會造成制度缺乏權威性，使規定被架空，流于形式，才能將法律激勵機制的制度和精神落到實處。

[注釋]

①國家統計局http：//www.stats.gov.cn/

②許韜.治道變革與公眾參與——轉型時期中國警務革新的法學審視[M].中國政法大學出版社，2012：221.

③虞偉.中國環境保護公眾參與——基于嘉興模式的研究[M].中國環境出版社，2015：26.

④孫柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民參與[M].中國人民大學出版社，2013：243.

⑤江必新.中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善[J].法律適用，2019（01）：5-12.

⑥魯偉.湖南大米再陷重金屬污染漩渦[J].財經，2014，（26）：26-27.

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（作者單位：湖南師范大學，湖南 長沙 410000）