檢察機關提起行政公益訴訟的角色定位和制度完善研究

鄭來品

摘 要：環境行政公益訴訟作為行政公益訴訟中重要的一種，在維護環境公共利益和生態環境保護方面起到積極作用，同時在推進行政機關依法行政方面也發揮著積極促進作用。當前生態環境問題頻發，通過加強環境公益訴訟制度來保護環境成為各國法律界重要選擇之一。在我國，環境行政公益訴訟的發展剛剛起步，2015年7月發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》明確規定檢察機關為提起環境公益訴訟的主體。2017年6月全國人大常委會通過《中華人民共和國行政訴訟法》修訂，明確了當環境受到污染時，檢機關提起行政公益訴訟。行政訴訟法和試點方案都規定了行政公益訴訟訴前程序，這是一個制度上的重要創新，它使得人民檢察院在環境行政公益訴訟多元主體中具有更為明確的角色定位，并作為最后的訴訟保障人在環境行政公益訴訟中存在。該文以環境行政公益訴訟訴前程序為研究視角，對檢察機關提起的環境行政公益訴訟訴前程序理論和實踐進行分析，從強化思想認識、拓寬線索來源渠道、強化調查取證措施、完善檢察建議內容和健全相關配套措施等方面來完善環境行政公益訴訟訴前程序，以期望訴前程序能夠更好的發揮訴前督促作用，促使環境公益受損問題于訴前得到有效解決。

關鍵詞：檢察機關；環境行政公益訴訟；訴前程序

環境行政公益訴訟的理念和目的并非在于將行政單位訴至被告席，而是以解決問題為最終目標。目前，從立法和人大授權及檢察機關提起公益訴訟實施方案來看，法律規定的機關（人民檢察院）和有關組織是提起公益訴訟的適格主體為，從環境行政公益訴訟的具體實踐來看，人民檢察院提起環境行政公益訴訟占絕大多數，由其他社會組織提的則極為罕見，檢察機關提起環境公益訴訟之前，應當對環境公益訴訟案件線索進行初查，同時還應當立足檢察職能通過訴前檢察建議等前置手段對環境行政執法部門進行監督，督促其履職，在行政機關不履行或不正確履行職能時，才向法院提起環境行政公益訴訟。然而從當前的學術界和司法實務兩方面進行研究發現，當前環境行政公益訴訟研究多集中于立法和訴訟主體兩方面，而對于訴前程序探討的較少，本選題研究具有彌補以上兩方面的研究缺陷。

一、國內外研究綜述

（一）國內研究情況：近年來，公益訴訟成為理論界探討的熱門話題，其關注點主要聚焦于以下幾點：1.是否贊同人民檢察院擁有提起環境行政公益訴訟的原告主體資格，國內絕大多數學者持肯定觀點他們認為放寬環境行政公益訴訟的原告資格范圍，然而對于如何放寬原告資格以及通過何種方式放寬、放寬到什么程度上卻尚未達成有效共識。2.對于人民檢察院提起行政公益訴訟面臨的障礙問題。國內大多數學者認為主要是法律依據不足和具體的操作路徑不明確。3.對于人民檢察院提起環境行政公益訴訟的條件問題。國內大部分學者認為，檢察院在提起環境行政公益訴訟前應先履行檢察建議權和支持起訴等檢察職能，如環境行政執法機關仍不履行其職責或不正確有效履行其職能，再提起環境行政公益訴訟，即訴訟程序前置。

（二）國外研究及實踐情況：法國的環境行政公益訴訟具有很悠久的歷史?！赌闷苼龇ǖ洹罚?804）從實體法的角度規定，檢察機關在民事訴訟中的職權?！斗▏袷略V訟法典》（1807）規定，檢察機關代表國家保護公共利益，檢察官獨占公訴權地位，并明確賦予了檢察機關提起和參與民事訴訟權力。在法國檢察機關參加公益訴訟的方式有兩種：一種是以主當事人（相當于獨立當事人）的身份提起訴訟。另一種是以從當事人（聯合當事人）的身份參加訴訟。在法國，檢察機關對涉及公共利益的案件，只要認為需要都可以參與訴訟。德國是大陸法系國家，其公益訴訟屬于典型的雙軌制，作為公權力主體的檢察機關和作為非公權力主體的公民和公益團體都可以根據法律的規定提起公益訴訟。德國以《行政法院法》等主要法律為依據，建立了“行政訴訟的公共利益代表人制度”，即聯邦政府為了維護聯邦公共利益，在聯邦行政法院設置一名通常由檢察官擔任的公共利益代表，該名聯邦公共利益代表原則上有權參與任何一個在聯邦行政法院進行的訴訟。印度深受英國、美國相關司法制度影響，其公益訴訟以司法能動性為基礎，以司法審查為基本手段，目的在于保護社會弱勢階層能夠進入法院享受到公平正義。關于原告資格，印度最高法院為實現實質正義能動地擴張了原告資格范圍和參與途徑，允許非直接受損害公民提起公益訴訟，該制度設計的優點在于充分保障了所有公民、個人和社會組織積極參與公益訴訟中去，其缺點則極有可能產生濫訴現象造成司法資源浪費。

（三）國內外理論及實踐評述。從國內外的實踐和相關文獻看，國外大數國家通過相關制度設計，授予檢察機關提起公益訴訟的權力，在國內人民檢察院提起公益訴訟的可行性也已成為國內學者的基本共識。由于政治制度、文化體制、司法體制與國外都存在巨大差異，國外檢察機關參與公益訴訟的實踐經驗和理論成果能對推進我國公益訴訟實踐的經驗較少。如，法國環境行政公益訴訟的無償制，在我國相關法律文件中和具體實踐中有一定體現，但其公益受損的共同體內部機關擔當原告的方式并不適用我國公益訴訟實踐；德國公民提起“民眾訴訟”和“團體”訴訟，與我國民事公益訴訟的主體有類似之處，但作為提起環境行政公益訴訟的主體與我國目前的主流趨勢不同，設置由檢察官出任的“行政訴訟的公益代表人制度”，有一定參考意義，如，我國可在人民檢察院內部設置公益訴訟檢察部來專門負責公益訴訟案件；印度將公益訴訟的起訴資格不加限制地賦予給所有公民，該制度設計可能會導致濫訴，浪費司法資源。

二、環境行政公益訴訟訴前程序界定

（一）環境行政公益訴訟概念。環境行政公益訴訟是指在當行政機關的行政行為對環境公共利益造成侵害時，由法律規定的機關和有關組織針對行政機關的違法行政行為，提起環境行政訴訟，并由法院進行司法審查的活動，這里的機關和有關組織不要求與行政行為有直接利害關系。也就是說，只有當行政機關的行政行為（作為的與不作為的）實際造成了生態環境公共利益受到損害時，法律規定機關和有關組織才能提起環境行政公益訴訟。

環境行政公益訴訟具有如下特征：第一，訴訟目的具有公益性。提起環境行政公益訴訟目的是為了維護公共利益還是為了實現個體私益，是區分環境行政公益訴訟和普通行政訴訟最根本的標準。第二，訴訟結果具有整體性。因環境公共利益為不特定的多數人所共同享有，是一個不能分割的整體利益，所以在環境行政公益訴訟案件中，法院的裁判文書不僅約束參加訴訟的當事人，其他利益相關者也應受法院生效裁判文書的約束。第三，原告資格法定性。法律明確規定當生態環境因行政機關違法履行職權或不作為而受到侵害時，由檢察機關作為環境行政公益訴訟的起訴主體，先向行政機關提出檢察建議督促其依法履職，如行政機關不依法履職或履職不到位致使環境公益持續受損，則檢察機關依法向人民法院提起行政公益訴訟。

通過上述分析，可以發現當環境公益遭受侵害時，為了維護整體環境公共利益，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。從理論層面看，傳統的訴之利益觀點認為，行政行為只有侵害了自己的合法權益時，自己才具備訴訟主體資格，成為行政訴訟的適格當事人。而環境行政公益訴訟原告提起訴訟是為了保護不特定多數人所共同享有的生態環境公共利益，故環境行政公益訴訟的原告與被訴行政行為之間并不存在直接的利害關系，不能以傳統行政訴訟中原告的標準來限定環境行政公益訴訟原告，因此，參考民事公益訴訟主體資格條件，法律規定的機關和有關組織也可以提起環境行政公益訴訟；從實踐層面看，法律規定的機關和有關組織提起環境行政公益訴訟面臨諸多問題，如，原告在訴訟過程中需要面對強大的環境執法行政部門，在沒有直接損害到自己切身利益時，是否會有主體愿意站出來對抗環境行政執法部門，即使有組織站出來提起訴訟，那么訴前的調查取證、污染損害鑒定以及敗訴風險等訴訟成本由誰來承擔。

（二）環境行政公益訴訟訴前程序的概念?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第40條規定：“人民檢察院在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院?！备鶕鲜鲆幎?，人民檢察院在提起環境行政公益訴訟前，必須履行向行政機關的告知和督促程序。換言之，環境行政公益訴訟訴前程序是指，人民檢察院基于相關法律法規授權，出于保護環境公共利益的目的，有效履行檢察監督職能，針對收到的環境行政公益訴訟案件線索，依法進行初查、立案、調查取證、審查、督促告知程序、訴前檢察建議，對符合提起環境行政公益訴訟條件的案件，先通過檢察建議的形式督促相關行政糾錯或履職的一種法定程序。環境行政公益訴訟訴前程序在時間流程上要先于環境行政公益訴訟，在法律邏輯上，它是提起環境行政公益訴訟的條件和基礎，具有程序必經性和方式特定性。

綜上所述，可以看出環境行政公益訴訟訴前檢察建議與以往檢察建議工作相比，從一開始的頂層制度設計它就表現出與以往截然不同的監督思路和特點。第一，監督的方式更加積極主動。只要是檢察機關在履職過程中發現的，都可以依法進行監督。第二，監督的對象更加全面。監督的對象包括行政機關及其組成部門，相比此前“行政檢察監督僅限于特定行政領域或特定行政事項，如職務犯罪預防和勞動教養執行監督”[5]有了更為深入的拓展。第三，監督的范圍更加廣泛。既可監督行政違法行使職權，也可監督行政不作為，監督的范圍基本涵蓋了行政執法的全過程。第四，監督的內容更加深入。不再僅僅局限于從外部幫助發案單位堵塞漏洞、改善管理、加強防范、建立機制等[6]。還可以通過檢察建議依法督促行政機關糾正違法行為或者依法履行職責，并確保受損環境公益得到恢復。第五，監督的時限更加確定。限定為一個月以內。第七，監督的效果更加明確。直接以行政公益訴訟法律強制手段為后盾支撐。

當然，與此同時也應當看到，為確保工作整體穩妥有效推進，在試點初期，立法者對于開展訴前程序檢察建議試點工作，所持有的審慎態度。具體映射到內涵上，主要表現在如下幾個方面：一是應用場景的有限性。目前，僅限于生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等三個領域，除此之外，尚未得到明確授權。二是監督范圍的有限性。主要針對行政機關具體行政行為違法或者不作為，抽象行政行為尚不在監督之列。三是作用場合的公益性。必須是針對因行政不作為、亂作為導致國家和社會公共利益受侵害的場合。四是措施手段的柔緩性。依法不能采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施。五是性質地位的輔助性。當且僅當作為行政公益訴前程序存在，尚不能脫離行政公益訴訟試點這一范疇單獨提起。

（三）檢察機關提起環境行政公益訴訟訴前程序的價值定位

1.環境行政公益訴訟目的的環境公益性。公益性在環境行政公益訴訟訴前程序中體現的淋漓盡致，這也是該環境行政公益訴訟訴前程序的主要特點，主要體現在兩個方面：第一，啟動主體的公益性。全國人大常委會《決定》中將行政公益訴訟訴前程序的啟動主體設置為檢察機關，檢察機關既擔負著維護國家法律統一正確實施的重任，又承擔著維護國家和社會公共利益的角色。訴前程序的設置，是當相關行政機關違法行使職權或者怠于履行職權，造成環境公益受到侵害時，人民檢察院根據相關授權為維護環境公益對行政機關進行監督，這是全面履行檢察職能的必然要求。第二，保護客體的公益性。環境行政公益訴訟訴前程序針對的是生態環境和資源保護等環境領域，這也是當前國家和社會公益利益遭受侵害最主要的領域，是黨委政府和人民群眾高度關注的領域。生態環境和資源保護是國家經濟社會發展和人民群眾安居樂業的基本要求和必然需求，它直接關系到民族利益、國家利益和社會公共利益。環境行政公益訴訟訴前程序針對侵害生態環境領域啟動程序進行司法保護，體現出了明顯的公益性。

2.體現檢察權的謙抑性和法律監督性。謙抑性原則，本來是刑法學術語，是指用最少量的刑罰取得最大的刑罰效果。具體而言，立法機關只有在該規范確屬必不可少且沒有可以代替刑罰的其他適當方法存在的條件下，才能將某種違反法秩序的行為設定成犯罪行為[7]。環境行政公益訴訟訴前程序的設置同樣貫穿了這個原則，該程序設置旨在推進和規范行政機關依法履職與保護環境公共權益之間尋找“平衡點”來實現國家保護環境公益治理方式結構的穩定與平衡，因此，人民檢察院在辦理環境行政公益訴訟案件時，既要充分尊重行政權正常運行規律，又要充分扮演好環境公益代表的角色保護好環境公共利益，這就要充分體現檢察監督的謙抑性。檢察機關在啟動程序時，應審慎克制，尊重行政公權力和相關行政救濟權，以體現法律制度的和諧統一。具體而言，主要體現：一是限制訴前程序范圍。當前《實施辦法》明確限定了行政公益訴訟的范圍，也就是限定了訴前程序檢察建議所針對的領域，即生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等三大領域，其他領域目前沒有涉及。隨著經濟社會的發展和人民群眾對公益保護需求的擴大，監督領域必將進一步拓寬。二是明確設置前置程序?！秾嵤┺k法》明確設置了行政公益訴訟訴前程序，檢察機關在提起行政公益訴訟之前，應先向行政機關發出訴前檢察建議，督促行政機關糾正違法行為或正確履行職責，確保受損公益得到保護，這充分體現了檢察權的謙抑性特點，有利于充分調動行政機關依法履職保護公益。三是充分體現一種以非訴方式解決侵害公益的思路和方式。以行政公益訴訟訴前程序解決行政行為違法且侵害國家利益和社會公共利益問題，充分體現了一種以非訴方式解決侵害公益的探索創新，符合當前構建多元化糾紛解決機制的要求。因為提起行政公益訴訟是一種法定救濟環境公益的最后防線，而并非所有符合嚴重侵犯環境公益的行政行為都必須通過行政訴訟方式來解決。

3.訴前程序節約司法資源的效率性。效率性本是經濟學術語，是指經營過程中投入資源與產出結果之間的對比關系，具體而言就是用最小的成本去做成盡可能完美的工作。環境行政公益訴訟訴前程的設置，體現了在司法實踐中追求司法效率、行政效率，以實現維護環境公共利益最大化的特點。環境行政公益訴訟訴前程序有效厘清了行政機關與檢察機關在糾正行政違法行為方面的關系以及各扮演的角色，具體而言，行政機關依照有關法律和行政法規行使行政職權、承擔行政職能，它承擔著實現、發展和維護國家和社會公共利益的行政職能，當行政機關不正確行使或怠于行使行政職權而致使國家和社會公共利益受到侵害，這時就需要擔負著維護國家和社會公共利益代表的人民檢察院的介入。導致行政機關違法履行行政職能的原因，既可能是行政機關為達某種目的而主觀為之，也可能是行政機關履職受客觀條件限制導致公共利益受損。通過環境行政公益訴訟訴前程序，人民檢察院代表國家督促行政機關正確有效地履行法定職能，使行政違法行為或怠于履行職能導致環境公益受損問題能夠快速高效的解決，實現用最小的司法成本取得最好的司法效果的目的，有效地節約了司法資源，實現了公正性與效率性的有機統一。

三、完善環境行政公益訴訟訴前程序的建議

（一）著力強化思想認識，形成工作合力。一方面加大宣傳教育力度。通過法治宣傳、環保宣傳，要讓相關部門充分認識環境行政公益訴訟制度對于維護環境公益，規范行政行為，推進依法治理、建設法治政府、打贏污染防治攻堅戰，建設美麗中國具有重要意義。另一方面強化溝通聯系，爭取黨委政府支持?！包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。只有黨政領導重視了，相關職能部門才會積極支持，環境行政公益訴訟中的腸梗阻才能打通，才能形成工作合力。

（二）拓寬案件線索來源，突破監督瓶頸。一方面應進一步從立法角度來賦予檢察院更多獲取案件線索渠道的權力，不能局限于在履行法律監督職權來獲取線索。因為實踐中，人民檢察院在履行法律監督職責外發現的線索，需要進行案件線索來源轉化，以致產生很多不必要的工作和麻煩。因此，對于案件來源，應明確依申請監督，即可以對自然人、法人或者其他組織的申請監督、控告舉報啟動依申請監督。另一方面應進一步加大環境行政公益訴訟的宣傳，結合污染防治攻堅戰，動員全員參與，鼓勵舉報。隨著環境行政公益訴訟深入推進，對于案件來源既授權又限制的立法，即限制檢察機關主動摸排線索的模式，已經不適宜公益訴訟工作的開展，必須轉變觀念，加大宣傳力度營造濃厚工作氛圍，緊緊圍繞人民群眾關心的環境突出問題，拓寬案源線索來源，強化對線索的排查、評估和管理。

（三）強化調查取證權力，破解辦案阻力。首先，從立法層面明確人民檢察院開展環境行政公益訴訟工作的調查取證權。在職務犯罪偵查權劃轉后，應當賦予檢察院一只“強有力的手”開展公益訴訟工作，不能讓先進的公益訴訟制度受到畸形手腳的限制，而影響其效用發揮。其次，建立健全調查取證配套機制。在檢察院辦案過程中，明確行政機關相應的法定義務，如，按照檢察院的要求接受調查詢問，及時供卷宗材料，積極派人參與調查取證，并協助檢察院完成專業性較強的相關工作。第三，整合資源，充分利用檢察院現有司法警察資源。職務犯罪偵查工作劃轉后，檢察院司法警察工作量極大縮減，在民行人員配備不足的情況下，司法警察參與環境行政公益訴訟調查取證，可以起到兩全其美作用。第四，加強與第三方單位的溝通聯系，完善鑒定評估制度。制定鑒定評估工作流程，建立鑒定評估單位的資源庫、專家庫，以供遇到鑒定、評估、審計等調查工作時，能及時委托取證。借助更專業的機構和單位以及相關專業領域專家的力量，提升檢察院調查取證能力。

（四）完善檢察建議內容，增強建議剛性。首先，做好調查核實工作，突出檢察建議的準確性。緊緊圍繞行政公益訴訟訴前程序案件所涉及的案件事實、證據材料、行政機關具體職能、行政行為違反法律法規及規章等實體和程序方面進行充分調查核實，以獲取準確的行政違法行為責任主體，以及明確的事實根據和法律依據等內容，以增強訴前程序檢察建議的準確性。其次，檢察建議緊扣行政違法行為，突出檢察建議的針對性。結合案件事實和行政機關職責進行深入論證和論述，找準解決行政違法行為的癥結，提出切合行政機關職責、符合實際情況、具有可操作性的檢察建議，一般表現在確認行政行為違法、撤銷原具體行政行為、重新做出具體行政行為等，從而使檢察建議體現出可行性和可操作性的有機統一。第三，做好論證分析，突出檢察建議的說理性。作為訴前程序的檢察建議，其監督合法性基礎是全國人大常委會《決定》及最高人民檢察院《實施方案》的授權規定，這是監督的應然性方面要求。檢察建議一方面嚴格按照法律法規做出，同時更重要的是做到法理闡述深入、證據分析透徹、邏輯論證嚴密、法律適用準確，體現出充分的說服力和可信性。第四，建立抄送和訴訟風險提示制度，突出檢察建議的督促性。

（五）完善相關配套機制，助推問題解決。一方面建立健全檢察院內部協作配合機制。首先，抓好案件來源環節，民行檢察部門與偵監、公訴、控申、案管等相關部門應加強聯動，建立案件線索、處理結果的信息共享、協作配合機制；其次，抓好案件辦理環節，既通過履行環境公益訴訟訴前程序維護環境公益，又通過職務犯罪案件審查起訴行政人員的瀆職行為，增強檢察監督的剛性。另一方面依靠黨委政府整合各方力量，建立健全外部訴前銜接機制。建立訴前匯報通報工作機制。人民檢察院訴前要向地方黨委匯報環境行政公益訴訟案件辦理情況，同時還要向地方政府進行通報，爭取地方黨委的領導和政府支持，主動協調解決人民檢察院訴前程序中遇到的困難和問題，排除辦案過程中的阻力和不當干擾，為檢察機關開展公益訴訟工作創造良好環境。建立人大常委會定期聽取和審議公益訴訟工作制度。地方人大常委會適時開展執法檢查、視察、調研，督促檢察機關、行政機關依法履職。建立與紀委監委工作銜接機制，構建線索雙向移送機制。與被訴行政機關建立良性互動機制?？梢愿鶕h境行政公益訴訟相關立法性文件出臺公益訴訟線索移交等辦法，與環保、林業、國土、水利等行政部門會簽建立公益訴訟聯動機制等文件，如建立圓桌會議制度，通過召開與環境公益受損有關的行政機關圓桌會議，共同研究制定解決方案，將一部門無法解決的環境問題通過涉案相關行政單位共同努力，在訴前程序階段得到解決，推動相關主體主動保護公益，推動行政機關主動履職糾錯，形成嚴格執法和公正司法的良性互動。

四、結語

習近平總書記在第八次全國生態環境保護大會強調，加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰，推動中國生態文明建設邁上新臺階。在打好污染防治攻堅戰這場戰役中，環境公益訴訟作為最后的防線，面對成千上萬的大大小小環境污染問題，訴前程序取著極其重要的作用，它力爭將絕大多數問題在訴前解決，而對于那些不整改或整改不到位，致環境公共利益持續受損的行政機關，人民檢察院向人民法院提起環境行政公益訴訟，通過最后防線將環境受損問題徹底解決。由此可見，訴前程序的重要性。本文通過對全國數據和恩施州具體案例進行研究，以期望為完善環境行政公益訴訟訴前程序制度和環境行政公益訴訟實踐提供一點參考。

參考文獻：

[1]德國《行政法院法》第35條第1款規定“在聯邦行政法院中設有1名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟”?

[2]劉輝.檢察機關提起公益訴訟訴前程序研究[J].中國檢察官，2017（2）.

[3]解志勇.行政檢察：解決行政爭議的第三條道路[J].中國法學，2015（1）.

為湖北省檢察機關2018年度檢察應用研究課題。