反腐利器

李永忠

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中指出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施?！?個多月后的2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監察法》。黨的意志通過法定程序，正式上升為國家法律，實行了近28年的“兩規”，終于被“留置”所取代。

其實，28年前的“兩規”，一不是秀才的閉門造車，二不是領導的頂層設計?！皟梢帯钡挠杏糜行?，只根源于它是糾風反腐實踐的產物。

上世紀80年代初，“房子”“票子”等歪風蔓延。在查處山西運城地區干部違紀建私房案件中，1983年3月，有當代“女包公”之稱的劉麗英，帶領剛組建的中央紀委第三室的同志，運用當年延安“隔離審查干部”的方式，一舉突破早已被有關單位煮成了“夾生飯”的案件。此案件經過中央紀委內部發行的《黨風與黨紀》報道后，推動了糾風查案工作。

而其后不久，我由四川省綿陽市紀委辦公室主任轉任紀律檢查室主任，通過認真學習、深入分析、研究總結此辦案經驗——即“兩規”還沒有正式行文前的“兩規”做法，并將其靈活運用于我隨后的辦案實踐中，做到了逢難必解，接案必破。甚至檢察院上手半年多，早已煮成了“夾生飯”的案件，經我接手，一個多禮拜就能突破。有領導夸我們紀委破案本事大，而我深知，是檢察院辦案沒有“兩規”。

8年紀檢室主任的履歷，一宗宗腐敗案件的攻防與突破，一個個腐敗分子的頑抗與繳械，一起起使用“兩規”手段的經驗與教訓，也使我深諳——“兩規”這一利器的利弊得失。

于是，在20年前，我就明確提出“兩規”的“四用”——要用、慎用、少用、不用。

在10年前，我就明確提出——要盡快停止使用“兩規”。

2016年11月7日晚7點55分，中央紀委網站發布一條重磅消息——黨中央決定在北京、山西、浙江三省“設立各級監察委員會”，開展“事關全局的重大政治改革”“從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗?！倍≡圏c在其后的辦案實踐中，就開啟了用留置取代“兩規”的先行先試。

三省政改試驗，既需要進行政治體制改革的試驗——變同體監督為異體監督;也需要進行辦案手段改革的試驗——用留置取代“兩規”。

一個半月后的同年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》?！霸圏c地區監察委員會按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察;履行監督、調查、處置職責”“為履行上述職權，監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！?/p>

“留置”——這一新中國成立以來，無論是紀檢監察機關，還是檢察機關均沒有采用的，較長時間限制被調查人的人身自由、通訊自由的一項嚴厲措施，經全國人大常委會通過的《決定》，授權予三省試點。

2017年3月17日，浙江省杭州市上城區監委依法對該市某機關下屬事業單位工作人員余建軍作出立案調查決定，并對其采取留置措施。當天下午5時，區委書記陳瑾簽批《立案審批表》。當天下午5時多，區監委向杭州市紀委報批留置措施。同日，經市紀委批準，決定對余建軍采取留置措施。全國第一張《留置令》由此發出……

強高壓反腐敗，還需要用留置

十八大召開后，新上任的習總書記面對的是“愈演愈烈”的腐敗態勢。通過6年多的強高壓反腐，2018年12月13日中央政治局會議宣布：反腐斗爭取得壓倒性勝利。

回顧波瀾壯闊的強高壓反腐斗爭，“壓倒性”成為深入解讀這6年反腐斗爭的關鍵詞。

“壓倒性”第一次出現在2015年1月13日。習總書記在十八屆中央紀委五次全會上，發表重要講話，指出“腐敗和反腐敗呈膠著狀態”，“從這兩年查處的案件和巡視發現的問題看，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，主要是在實現不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，反腐敗體制機制建立了但還不夠完善，思想教育加強了但思想防線還沒有筑牢，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重?！?/p>

2016年1月12日舉行的十八屆中央紀委六次全會上，習近平代表黨中央，認真分析3年的強高壓反腐斗爭，指出“3年來，我們著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，使不敢腐的震懾作用充分發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成?！?/p>

通過整整4年的強高壓反腐斗爭，2016年12月28日，中共中央政治局召開會議，聽取中央紀律檢查委員會2016年工作匯報，研究部署2017年黨風廉政建設和反腐敗工作。相比2016年年初“反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成”的判斷，此次政治局會議作出新判斷，“反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成”。

2017年10月18日，習近平代表黨中央在十九大報告中，用大量數據和事實，對5年的強高壓反腐斗爭，作出重要判斷—— “反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”。

2018年12月13日，中央政治局會議聽取了中央紀委工作匯報，研究部署2019年黨風廉政建設和反腐敗工作。會議指出：“黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央一以貫之、堅定不移推進全面從嚴治黨，黨內政治生態展現新氣象，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，全面從嚴治黨取得重大成果?！?/p>

反腐敗斗爭取得壓倒性勝利——這是對“十八大”以來6年強高壓反腐成效的高度認可和積極評價。

從形成“壓倒性態勢”到取得“壓倒性勝利”，標志著我國反腐斗爭，從以量的積累為主，轉向以質的飛躍為主。

認真分析這些年全國處分數，可以深刻認識反腐形勢之嚴峻，任務之艱巨，用留置取代“兩規”之必要。

盡管“兩規”手段在反腐敗斗爭中有重要功效，但是這種手段卻備受“打法律擦邊球”的置疑。因此，當強高壓反腐為政治體制改革贏得時間之際，以留置取代“兩規”措施，也就水到渠成。正如中央紀委副書記肖培在“十九大”報告解讀專題發布會上表示，這是用法治思維、法治方式懲治腐敗。

當然，以留置取代“兩規”措施，不僅為體現法治精神，而且也是反腐敗現實斗爭所需要。6年多的反腐敗斗爭，雖然取得壓倒性勝利。但是 2018年12月13日，中央政治局會議對形勢和任務，還是堅持了“兩個依然”的判斷——認為“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，全面從嚴治黨依然任重道遠”。

據此，形勢決定任務，任務決定手段。當治標為治本贏得時間時，停用“兩規”實屬必然，采用留置也就理所當然。

利器更需慎用，方能揚長避短

取代“兩規”的留置，之所以被稱為反腐利器，我通過實踐總結和理論分析，用“三大定律”概括其功效，以揭示其屢屢成為克敵制勝法寶的秘籍。

一是“馬桶定律”，其功效是“散臭”。同兩規一樣，留置的主要功能，就是讓涉案人員的“屁股”，馬上離開權力崗位，以便此前被其“權力屁股”捂住的腐敗“臭味”，能迅速從“馬桶”中飄出。辦案人員不但能很快聞到“臭味”，眼明手快的還能從“馬桶”中呈現出的“黃色”“黑色”“紅色”，判斷案情的輕重，并據此查找更多的證據。

二是“樹倒猢猻散”定律，其功效是“去勢”。留置的震懾功能，就是揭下腐敗掌權者的“權力虎皮”，立馬就會出現“樹倒猢猻散”的場景。辦案人員只需冷眼旁觀，就能判斷重點，分清主次，掌握節奏，各個擊破。

三是“信息不對稱”定律，其功效是“擊虛”。留置的突破功能，就是形成雙方信息的嚴重不對稱。這也是涉案人員無法改變的法定劣勢。極具信息優勢的辦案人員，面對信息嚴重不對稱的當事人，加上較長時間限制被調查人的人身自由、通訊自由，隨著時間的推移，攻破其心理防線的勝算，也就不斷呈幾何級數加大。

《監察法》以留置取代“兩規”措施，從五方面注重慎用。

第一，慎在留置的三要件。一是涉案要件。留置的涉案要件，是被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪。二是證據要件。留置的證據要件，是監察機關已經掌握部分違法犯罪事實及證據，且仍有重要問題需要進一步調查。三是情形要件：（1）涉及案情重大、復雜的;（2）可能逃跑、自殺的;（3）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的;（4）可能有其他妨礙調查行為的。只有同時具備這三個要件，才能對被調查人實施留置。

第二，慎在留置的審批。一是集體決定?！安扇×糁么胧?，應當由監察機關領導人員集體研究決定?！倍桥鷾蕶嗌鲜?。設區的市級以上監察機關才有權批準。三是報備制度。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。

第三，慎在留置的時間?！傲糁脮r間不得超過3個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過3個月?！薄氨涣糁萌藛T涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”。既避免了“兩規”最早時的無限期，又解決了“兩規”時間的不折抵。

第四，慎在留置的告知。調查人員采取留置等調查措施，“均應當依照規定出示證件，出具書面通知，由2人以上進行?！薄皩Ρ徽{查人采取留置措施后，應當在24小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外?！?/p>

第五，慎在保障留置人權宜?！氨O察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名?！?/p>

上述五個方面的慎用，與兩規相比，更約束并限制了留置的使用。但這種對被留置對象應有權利的保護，既體現了用法治思維、法治方式懲治腐敗，同時還能揚長避短，有利于發揮留置“三大定律”的功效，更好地依法取證，突破案件。

實現內涵發展，留置少用為宜

十八屆六中全會結束后的第11天晚上，中央公布了《關于在北京市、浙江省、山西省開展監察體制改革試點方案》。對于這項寬廣度、高強度、大力度推進的“事關全局的重大政治體制改革”，中央強調要“整合資源、調整結構，實現內涵發展”。

十八大前的反腐蝕和反腐敗斗爭，紀檢監察機關基本走的是擴大外延、縮小內涵的老套路。于是，手越來越長，腿越來越短。其結果，種了別人的地，荒了自己的田;不僅事事得罪人，而且處處不落好。從職責定位來說，本應是黨和國家監督的專責機關。但監督不了同級黨委政府，就轉向辦案機關;辦案有困難，就轉向糾風部門;糾風有阻力，就轉向執法檢查;執法檢查有矛盾，就轉向效能監察。紀檢監察機關中，遠離監督執紀問責的業務室越來越多，聚集監督辦案主業的部門越來越少;紀檢監察工作中，研究宏觀和思考戰略的越來越少，局限微觀和著眼戰術的越來越多。盡管“兩規”利器的戰術功效取得了辦案的較好效果，但是紀檢監察機關的地位，非但沒有相應提升，反而還不斷下降。

十八屆中央紀委領導集體深刻認識到這種縮小內涵，擴大外延的嚴重弊端，明確提出“三轉一聚”（即轉職能、轉方式、轉作風，聚集辦案主業）。其實質，就是通過縮小外延以擴大內涵的對癥下藥。其結果，在人員、編制沒有增加，規格、級別沒有提升，各級紀委卻很快便成為“史上最強大的紀委”。

監委通過整合監督資源，融合反腐力量，綜合辦案手段，以實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

在我看來，幾十年對中外監察制度史的深入研究，以及近40年紀檢監察實際工作的經驗教訓積累。這種全覆蓋，既有“實現內涵發展”的真全覆蓋，也有不斷擴大外延的假全覆蓋。

公元前106年，雄才大略的漢武帝，將全國103個郡劃分為13州部，每州置刺史1人，用了13個年俸僅有600石的小官——州部刺史，便實現了對全國103個年俸2000石的封疆大吏——郡守（國相）的有效監督。

其關鍵不過三點：一是異體監督，13個州部刺史均不歸郡守（國相）管轄，直屬中央領導;二是以“六條問事”，監督重點明確——直指郡守，“六條之外不察”;三是“以小制大”“奉詔條察州”，13個州部刺史官小人年輕，官場污染少，秉公執法強，上升空間大。

2000多年前的漢武帝，通過上述三點，既在有效監督上實現內涵發展，又有利于發揮郡守在地方治理中的重要作用（“六條之外不察”），還通過靶向監督，突出了郡守這個重點，從而實現了對漢朝所有行使公權力官員的監督全覆蓋。

這種真的監督全覆蓋，在保證400多年的劉漢王朝，成為自秦統一以來，中國歷史上最長的朝代中，發揮了極其重要的作用。

作為國家監察的專責機關，目前所擁有的包括留置在內的12項措施，既是“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”所需，也是“全面從嚴治黨依然任重道遠”所要。

但是，既然留置是反腐辦案的利器，也就必然受各種利器的使用規律所限——即多用易鈍，效果易減，威懾易弱。

同時，世界上所有監督專責機關尚無留置手段。如果我國各級監委使用留置的頻率和趨勢，不是逐年下降而是不斷上升，那么，留置權將讓國家監察的專責機關，永遠止步于辦案機關，而很難提升到專責機關。

改革紀監體制，最終不用留置

監察體制改革的三省試點，開啟了政改的破冰之旅。以留置取代“兩規”，成為監委突破腐敗案件的“殺手锏”。

但是，留置這一手段再有效，也僅僅是戰術層面的，反腐敗不僅要注重戰術問題，更要重視戰略、戰役問題。

十八大前的反腐敗，我們卻過分重戰術，而嚴重輕戰略。微觀層面，把“兩規”的潛力發揮到極致;宏觀層面，紀委對同級黨委的監督卻只字不提。

三省監察體制改革試點，之所以是“事關全局的重大政治體制改革”。首先，在定位上，明確了紀委是黨內監督的專責機關，監委是行使國家監察職能的專責機關;其次，在任務上，明確了“實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”，為實現其任務，強調上級紀委對下級紀委領導關系在人權、事權上的“兩為主”;最后，在目標上，明確了要“形成科學的權力結構”以“重構政治生態”。

留置，不過是監委12項調查措施之一。既不是調查措施的全部，更不是紀委監委職責的全部。

反腐敗的形勢與任務，決定我們需要用留置取代“兩規”;鞏固和發展壓倒性勝利，還需要我們繼續發揮留置的辦案功效。

真可謂，反腐的壓力，在留置;反腐的重力，在監督。

十八大以來的反腐敗，既在戰術上以“留置取代兩規”，又在戰略上開啟了“事關全局的重大政治體制改革”。同時，還在監督執紀方面創造了“四種形態”，這是“把紀律挺在前面”的實際行動，是真正實現監督“關口前移”的創新之舉。這種既重戰術、更重戰略的紀檢監察體制改革，有利于回歸“監督專責機關”的定位，有利于“實現內涵發展”，有利于“形成科學的權力結構”， 也有利于反腐利器——留置，在特定時期的要用與慎用中，發揮其應有的功效，完成其所承擔的歷史使命。

從這個意義上講，當前我們使用留置，是為了在不久的將來不再使用留置。當腐敗被有效地遏制在可能的最低限度時，留置——這一反腐利器，就會淡出紀委、監委的調查措施，進入紀檢監察的歷史博物館……

（責任編輯 李秀江）

作者系中國紀檢監察學院原副院長