“數字政府”背景下的城建檔案利用優化策略研究

摘 要：2019年，李克強總理在國務院《政府工作報告》中提出深化“放管服”改革，以簡審批優服務便利投資興業。城建檔案利用作為公共服務事項，其服務效能直接影響到政府在城市規劃建設中的決策、工程建設項目審批、市民辦理房屋維護及確權等。近年來，城建檔案利用量呈井噴態勢，傳統的“定點現場辦理”模式、效能與“數字政府”的大背景已不相適應。筆者以廣州市城建檔案館檔案利用為例，通過現狀分析，提出完善電子檔案信息安全法規建設，加強技術支撐、打通各層級信息壁壘、提高數據質量、分類處理優化流程等策略，以期切實提升城建檔案利用的服務效能。

關鍵詞：城建檔案;信息利用;服務效能;優化策略

引言

2016年9月，國務院印發了《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發﹝2016﹞55號），對加快推進“互聯網+政務服務”工作作出總體部署。隨后，各地區各部門大力推動“互聯網+政務服務”平臺建設和試點示范。廣東作為改革開放的排頭兵、先行地、實驗區，在2018年11月出臺了《廣東省人民政府關于印發廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018-2020年）的通知》（粵府辦﹝2018﹞），通過推進各級政府部門政務信息化融通、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨部門、跨業務協同管理和服務，實現政府決策有力支撐，公共服務便捷高效。在2019年國務院《政府工作報告》中克強總理提出，要激發市場主體活力，著力優化營商環境。強調簡審批優服務，推行網上審批和服務，加快實現一網通辦、異地可辦，確需到現場辦的要“一窗受理、限時辦結”“最多跑一次”。

城建檔案信息資源作為城市規劃、建設、管理中具有保存價值的信息資源，是政府部門及公眾在國土規劃決策、工程建設項目審批、建筑工程維護，不動產權確認等事項辦理的重要信息支撐。各級城建檔案館作為公共服務部門，為公眾提供檔案利用服務是其工作的基本出發點。在建設“數字政府”的大背景下，城建檔案利用應實現檔案信息安全、融通共享、精準高效服務的目標。筆者以廣州市城建檔案館檔案利用事項為例，探求提升城建檔案利用服務效能的優化策略。

一、城建檔案利用現狀

廣州市城建檔案館作為公益一類事業單位，根據《中華人民共和國檔案法》依職責開展城建檔案利用服務。2013年起，城建檔案利用服務事項進駐廣州市政務服務大廳;2017年該事項被列入廣州市公共服務事項清單。目前，由于新館仍在建設，現有工作場地受限，對社會公眾的服務方式僅為摘錄、復制，暫無法提供信息閱覽。辦理模式為“定點現場受理--后臺辦理--窗口發案”。根據《廣州市城建檔案館檔案對外利用規定》及《廣州市城建檔案館城建檔案查詢利用立案指南》，申請人依條件在廣州市政務中心城建檔案利用窗口提交申請，工作人員核準材料，立案辦理。后臺按申請人的需求制作復制件或摘錄件，經審核流程簽發。案件辦理時限為5個工作日?，F可提供利用的館藏檔案類別主要為市級規劃行政部門移交的業務檔案，市中心8區的建設工程竣工檔案。區級城建檔案館以及各區國土規劃行政部門的檔案室則自行負責轄區內城建檔案的利用工作。

2015年至今，由于廣州市舊城微改造、城市軌道交通、市政道路等建設與運護、舊樓加裝電梯等原因，政府部門和公眾對城建檔案的利用需求急劇上升。

2015-2018年，城建檔案對外利用量基本維持年均40%的增幅。從利用目的來看，主要集中為“工作參考”（含行政部門公務調查）、“行政報批前置資料”、“法律糾紛取證”（含司法部門、律師、當事人取證）等3大類。其中，法律糾紛取證類利用量占當年利用案件總量的比例在2015-2018年間基本持平，約為10-12%;2017-2018年，政府提出 “減證便民”改革行動，精簡行政事項的申請材料。公眾申請檔案復制件用于資質備案、產權登記、工程驗收等行政報批的申請材料，此類利用量占當年總量的比例明顯下降，從2015年的56%降至2018年的18%;近3年，由于廣州市政府對城市微改造、查處違法建設、推進舊樓加裝電梯的力度不斷加大，越來越多單位或個人因工作參考需要申請利用城建檔案，此類案件數量占當年總量的比例以10%左右的增幅持續上升，從2015年的32%上升至2018年的74%。 從利用屬性來分，“法律糾紛取證”、“行政報批前置資料”這兩類檔案利用屬檔案證明類利用，“工作參考”類利用則屬檔案信息利用。

二、存在問題

1.電子檔案利用安全保障不足

“數字政府”的背景下，政府已逐步推進“掌上辦事”，市民足不出戶便可辦理政務事項。城建檔案利用作為公共服務事項，服務模式也需向此方向靠攏?，F階段最大的瓶頸是電子檔案信息安全保障問題。原因有二：一是檔案信息安全保障的法律法規有待健全。目前，國家對電子檔案管理的相關法律法規有：2012年國家檔案局印發了《電子檔案移交和接收辦法》（檔發﹝2012﹞7號），規定了電子檔案移交和接收的相關要求;2013年，國家檔案局根據《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》編制了《檔案信息系統安全等級保護定級工作指南》（檔辦發﹝2013﹞5號），指導檔案信息系統安全等級保護的定級工作;2019年1月，國家檔案局發布了《機關檔案管理規定》（國家檔案局第13號令），對機關檔案信息化管理提出了明確要求。但迄今為止，關于電子檔案信息安全管理的專門性法律法規仍有待進一步完善;二是電子檔案在政務網絡傳輸及利用過程中信息安全保障的技術手段亦有待提升。如何有效防范信息丟失、信息被篡改、非法利用等一系列的信息安全問題亟需有力的技術支撐。

2.信息壁壘仍明顯

（1）跨部門、跨事項的信息壁壘

從利用目的分析發現，檔案利用中用于行政報批事項前置資料的比例近年來呈下降趨勢，但申請人辦理某一行政事項時，需先往返幾個相關部門申請獲取前置資料，“多跑路”的問題仍未最終解決。究其原因，政府部門之間信息融通程度仍不高。政府擁有當前社會最可信、最大量的信息資源，但各行政部門間數據融通共享的實現仍然路長且阻。數據資源在公共服務領域的利用率不高，信息孤島現象普遍存在，例如，在檔案館辦理檔案利用時，需核實申請人身份或法人信息，但居民身份信息數據庫、法人身份的統一社會信用代碼登記證數據庫等都暫未向檔案館開放信息校核的權限。此外，同一部門內上下游業務事項辦理時，同一申請人信息及業務審批信息亦沒完全實現融通共享。

（2）市、區兩級城建檔案管理機構間的信息壁壘

廣州市轄11個行政區，市、區兩級現有城建檔案館4家。市城建檔案館負責接收市規劃行政部門移交的業務檔案，同時，接收8區建設工程竣工檔案。黃埔區、從化區、南沙區城建檔案館負責接收本轄區的工程竣工檔案。鑒于檔案信息安全的考慮，市、區兩級的城建檔案利用實行屬地管理，各自提供館藏檔案利用服務。公眾暫不能就近或跨區辦理，只能到實體檔案存放的市、區城建檔案館或各區規劃行政部門的機關檔案室辦理。

3.辦理模式單一，電子檔案數據質量有待提升

利用模式單一，仍維持傳統的“定點現場受理”，對于不同利用目的及需求，均采用同一辦理模式。案件辦理鏈條中流轉環節多，人力成本高，時效低。這與當下信息即時共享的大趨勢不相適應。

電子檔案數據質量參差不齊，難以實現精準服務。目前入館檔案尚未實現電子文件的在線接收，電子文件仍通過對檔案實體掃描形成，文件內容非矢量化，計算機無法讀取業務數據，難以對文件中的業務信息提取、關聯、整合與挖掘。而且，由于電子檔案非原生文件，其真實性、可靠性等仍需依賴紙質檔案進行校核，增加了工作時間和人力成本。此外，由于不同時期行政部門業務辦理的規范化和標準化程度不一，導致館藏檔案中部分案件利用時需人工摘錄信息內容，加大了工作難度且費力耗時。

三、城建檔案信息精準、便捷利用的優化策略

1.提升檔案信息安全管理效能，為電子檔案在線利用保駕護航

（1）完善電子檔案管理法規建設

互聯網時代，信息在網上融通共享是常態。國家檔案局在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（檔發〔2016〕4號）中提出2020年地市級以上國家綜合檔案館要全部建設成具有接收立檔單位電子檔案的數字化檔案館。換言之，電子檔案在線接收與利用勢在必行。保障網上檔案信息安全，切實保護電子檔案的真實性、完整性、有效性，必須通過法律手段加以強制約束?？山梃b國外電子文件管理的經驗，對電子文件進行法制化和規范化全程管理。將電子文件管理納入政府公共管理法律體系，從法律的高度確定文件管理的地位，由此保證電子文件的執行力;將電子文件管理納入事務活動法規體系和規范體系，即納入電子政務、電子商務等活動，保證電子文件的證據力;將電子文件管理納入信息利用法規體系，將電子文件視為政府信息資源和公共信息資產的重要組成部分，集成管理和集成服務，以保障其服務力。

（2）加大電子檔案信息安全的技術保障

可通過電子簽章、水印技術等手段保護數據完整及不被篡改，確保信息的真實性與完整性;通過權限管理，如文件內置標簽，追溯泄露源頭，時間標簽，設置過時不可讀，或設置瀏覽日志等防止信息的非法利用及擴散;通過數字加密、公鑰秘鑰、加密傳輸（HTTPS， SSL）、安全郵件等途徑確保傳輸安全性?？傊?，通過強大的技術支撐，保證檔案信息在線傳輸及利用的安全性。

2.建立信息融通機制，打通市區兩級、部門間信息壁壘

（1）市、區兩級城建檔案信息融通共享

市、區兩級城建檔案管理機構可通過“一標準、一平臺、一信息池”統一管理全市范圍內的城建檔案信息?！耙粯藴省?，即統一接收、利用標準。一方面加大電子檔案在線接收的推進力度，在檔案接收時明確要求移交方確定檔案限制利用范圍、內容、權限。檔案管理機構據此制定相應的利用條件、利用內容、提供方式等;另一方面，統一利用流程、受理條件、提供樣式等;“一平臺”，即統一利用平臺。市區兩級城建檔案管理機構構建統一的利用服務平臺，增設移動辦理平臺，公眾對于能明確利用需求的，可到就近城建檔案管理機構受理，也可利用移動平臺辦理。各級城建檔案機構統一在此平臺收案，可即辦的現場發案，不可即辦的由平臺收發員統一分案到相關館、室辦理?！耙恍畔⒊亍?，即統一信息池。市、區兩級城建檔案管理機構以GIS為基礎將館藏可利用的地、樓、房（不動產單元號）檔案信息疊加上去，融匯成三維空間檔案信息池。

（2）部門間、業務間信息融通與共享

城建檔案管理機構（館、室）作為全市城建檔案信息存儲中心，既要做好國土、規劃、建設類行政部門的信息支撐，也需在向公眾提供城建檔案利用服務時共享其它行政部門的信息。部門間采用接口服務、數據交換、服務采集等靈活多樣的共享方式將信息匯聚于全市政力服務統一平臺，以支撐政務服務的提速增效。

3.提升數據質量，保障精準利用

加強電子檔案的元數據管理。從源頭上保證電子檔案數據的真實性和有效性。對歷史數據進行清理，一方面做好信息分層，將可利用的檔案信息提取出成組建利用庫，制定并動態更新開放目錄、可利用目錄，便于公眾自主檢索及閱覽;另一方面，逐步建立歷史案件信息縱橫向間關聯，如：宗地案、報建案、驗收案、產權登記案間的關聯;變更案件的前后關聯;續建案件、違法處罰案件的前后關聯等，實現同一宗地、同一項目、同一建設單位、同一地址等各類城建檔案信息的融通，為多角度、多維度的數據挖掘及精準利用提供堅實的數據支撐。

4.優化流程，分類處理，線上線下服務

在辦理模式上，增設城建檔案利用專業服務大廳自助查閱、自助機立案辦理、微信公眾號或掌上平臺預約預辦理3種線上線下服務模式。在流程上，根據檔案利用目的和屬性不同，將信息類利用與證明類利用分類處理。信息類利用在保證數據安全的前提下，精簡辦理環節，壓縮辦理時間，所提供利用的檔案信息可通過政務網線上傳輸發案，實現申請人“零跑路”。對于證明類利用，保證檔案數據分層處理的基礎上，申請人可通過“立等可取”的綠色通道現場即辦即取案，實現“最多跑一次”。

“數字政府”背景下，城建檔案利用在保證檔案信息安全、數據質量過硬、信息融合機制健全的前提下，必將能夠打破時間和地域上的限制，助力于城市公共管理與服務的現代化、智能化，實現城建檔案利用的個性服務、便捷高效服務和精準服務。

參考文獻：

[1]2019年國務院《政府工作報告》http：//www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019lhzfgzbg/index.htm

[2]國務院印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》http：//www.gov.cn/xinwen/2016-09/29/content_5113465.htm

[3]《廣東省人民政府關于印發”數字政府”建設總體規劃（2018-2020）的通知》（粵府﹝2018﹞105號）. http：//www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yf/content/post_162020

[4]《電子檔案移交和接收辦法》（檔發﹝2012﹞7號）http：//www.saac.gov.cn/daj/gfxwj/201806/46fc172bc19e408693626abf56f6f020.shtml

[5]《檔案信息系統安全等級保護定級工作指南》（檔辦發﹝2013﹞5號）http：//www.saac.gov.cn/daj/gfxwj/201806/ae2928a667334fac9a681b162e7bde3d.shtml

[6]《機關檔案管理規定》（國家檔案局第13號令）http：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/198304/48af7a64f8914043a2f778f9865f09d5.shtml

[7]《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（檔發〔2016〕4號）http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm

[8]安小米，張 寧，葉 晗，杜雅楠.國外電子文件管理機制及借鑒研究[J].檔案學研究， 2008（2）：58-62.

作者簡介：劉潔貞（1973-），女，研究生，廣州市城市建設檔案館，檔案館員，研究方向：城建檔案管理。