芻議人工島礁的法律地位

洪志遠

摘要：隨著科學技術的進步，以及各國意識到海洋世界所存在的巨大利益，島礁建設已經成為主權國家為獲取更多海洋資源所采取的普遍手段。然，國際上對于人工島礁的法律界定及其法律地位尚未有統一的認識。人工島礁的法律地位一方面涉及人工島礁的權利基礎，另一方面將影響甚至決定該國在海洋劃界中所擁有的權利范圍。在不同海域內進行島礁建設決定了人工島礁的法律地位及其對海洋劃界的影響。尤其，領海中的人工島礁不應具有進一步擴大其權利范圍的功能;公海上的人工島礁建設應該有嚴格的限制，需符合全人類共同利益的需求及各國平等原則。

關鍵詞：人工島礁;法律地位;權利基礎;劃界效力

一、問題的提出

國家領土及其附屬物（空氣空間和領海），以及在其境內的政府和居民，構成國家這種最主要的國際法律人格者的物質和社會特征。國家的法律能力及其保護規則取決于并假設有一個穩定的、外表劃定的土地的存在。領土包括大小島嶼、巖石和礁石。根據《聯合國海洋法公約》，沿海國的主權及于其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域，在群島國的情形下則及于群島水域以外鄰接的一帶海域，稱為領海?？梢?，領海的界定需以領土的存在為前提和依據。與此同時，根據《聯合國海洋法公約》（第33、56、76條），毗連區、專屬經濟區、大陸架的劃界都以測算領海寬度的基線相聯系。正如奧本海所說，領水和領空性質上都是與陸地密切相連而不可分的附屬部分。由此，從法律屬性上來說，島礁本身是領土的構成部分，享有和一般陸地領土同等的主權;從法律地位上來說，島礁既然是領土的構成部分，那么，一個國家當然可以依據其所屬島礁進行海洋劃界，主張相關海洋權益。

然而，隨著科學技術的進步，人為地從事島礁建設已經成為現實。實際上，沿海國進行島礁建設的行為早已有之。最初國家實施島礁建設主要是為了緩解陸地資源緊缺，或是避免因海平面上升及自然力侵蝕而導致島礁被淹沒，故而未引起較大爭議?，F今沿海國進行島礁建設的目的早已超越傳統范疇，島礁建設既是國家與自然博弈的手段，也是國家爭奪與擴大管轄權的需要。特別是對于主權歸屬存在爭議的島礁，人為建設一方面可以作為當事國增強有效控制的籌碼，使其在島礁主權爭奪戰中占得先機，另一方面還可提升該島礁“維持人類居住或其本身經濟生活”的能力，為擴大管轄海域提供支撐。在此情況下，島礁建設不僅可能侵犯鄰國權益，還可能損害國際社會整體利益。如此看來，人工島礁的建設將會產生一系列法律問題：一方面，人工島礁的建設是否具有合法性;另一方面，人工島礁與自然島礁法律地位是否同等，島礁的法律地位包括島礁的權利基礎和島礁的劃界效力兩部分，即人工島礁是否能依據《聯合國海洋法公約》主張領海、專屬經濟區和大陸架等管轄海域以及其在海岸相鄰或相向國家間進行海域劃界時可發揮的作用。

二、人工島礁建設的合法性及其限制

人工島礁的建設是沿海國基于特定目的而進行的主權行為。但是，在國際社會中關于人工島礁建設卻沒有一個明確的定義。有著海洋法憲章之稱的《聯合國海洋法公約》也僅對島嶼作出了界定，“島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域”。至于巖礁的定義，公約則沒有明確的規定，僅限制了“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或大陸架”?？梢?，一方面巖礁應當屬于島嶼制度的規制范疇，從而可以推定巖礁應屬島嶼的一種;另一方面巖礁所享有的權利基礎與島嶼的權利基礎不能夠一概而論。至于人工島礁的建設，現行國際法并未對其作出明確的定義。葉泉認為，“由‘建設’一詞可以看出，其既包含從無到有，也包括在原有的基礎上進行維護、加固與擴建。換言之，根據島礁建設方式的不同，可以將其分為兩種類型：一是國家在相關海域內直接建造島嶼;二是國家以現有島礁為基礎，間接建造島嶼?！边M而，其將人工島礁的建設定義為：沿海國為了實現特定目的，在相關海域內直接就建島或依托現有島礁而展開的維護、加固與擴建活動。

（一）傳統國際法中人工島礁建設的法律依據及其限制

傳統國際法上主張的領土變更方式包括先占、時效、添附、割讓和征服。其中，添附是說土地之新增長;此可以是自然的，亦可以是人為的。自然的添附是土地依自然之力而增加，例如島嶼之成長于還種，三角洲之成長于河口。土地之人為的增加，例如海岸附近之防波堤，亦有擴張一國領土之結果。由此，人工島礁的建設不論是從無到有在相關海域內直接建造島嶼，還是以現有島礁為基礎而進行的間接建島活動均可被認定為符合添附的領土取得方式。然而，需要注意的是，“不法行為不產生權利”是一項國際社會普遍接受的一項法律原則，根據這一原則，任何國家均不能從非法行為中獲益。因而，一個國家以現有島礁為基礎進行建設是否合法，應依據其對于該島礁是否擁有主權。

（二）現行國際法中人工島礁建設的法律依據及其法律限制

“意識到各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮”。1982年《聯合國海洋法公約》將海洋劃分為領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架和公海等海域，同時也包含了島嶼制度及群島國的規定。因此，沿海國根據公約在不同的海域內享有不同的權利和承擔相應的義務，這也為不同海域內進行人工島礁建設的權利及其限度提供了指引。

1.領海內的人工島礁建設

《聯合國海洋法公約》第2條規定了“沿海國的主權及于其陸地領土及其內誰以外鄰接的一帶海域，在群島過的情形下則及于群島水域以外鄰接的一帶海域，稱為領?！薄按隧椫鳈嗉坝陬I海的上空及其海床和底土”。根據主權原則，既然一國主權及于領海，那么在領海內進行島礁建設必然是符合國際法的一般法律原則的。也就是說，沿海國只要根據國際法與國內法的規范，且未損害他國利益，其在領海范圍內從事島礁建設就應該是合法的，其他國家物權干涉。

2.專屬經濟區和大陸架的人工島礁建設

沿海國在其專屬經濟區和大陸架內對某些特定的事項享有專屬管轄權，島礁建設就是其中之一。根據《聯合國海洋法公約》第56條第1款（a）項，沿海國在其專屬經濟區內對“人工島嶼、設施和結構的建造和使用”行使管轄權?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》第60條進一步指出，沿海國在建造這種人工島嶼、設施和結構時，必須“妥為通知”，并可在其周圍設置不超過500米的安全地帶，安全地帶不得干擾國際航行。至于沿海國在大陸架內建設島礁的權限，《聯合國海洋法公約》第80條規定：“第60條比照適用于大陸架上的人工島嶼、設施和結構?！?/p>

3.公海的人工島礁建設

公海自由是國際社會所共同認可的一項基本原則，其包含了人工島嶼的建造自由。根據《聯合國海洋法公約》，無論沿海國或內陸國，其均有建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由，但受到第六部分的限制。也就是說，任何國家都有權利在公海上進行人工島礁的建設，但其建造行為應在國際法所容許的范圍之內。但是，何為“國際法所容許的”，《聯合國海洋法公約》并未作出具體的解釋。結合公約其他內容，可以知道國家在公海進行島礁建設需要符合下列條件：建造應當顧及其他國家行使公海自由的利益;建造應用于和平目的;建造的位置應當是合理的;建造的方式應當符合主觀國際組織所制定的標準。

《聯合國海洋法公約》僅規定了人工島嶼的直接建設，對于島礁的間接建設沒有提及。人工島礁的建設能否成為領土取得的方式——添附的一種，對于人工島礁的法律地位應該來說是有決定性作用的。

三、人工島礁的法律地位

人工島礁的法律地位的確定有賴于人工島礁建設的合法性。人工島礁的建設是國際法許可的增加國家領土或擴大管轄范圍的方式，只要國家在進行人工島礁的建設過程中，依照國際法、國內法的原則、規則進行，其合法性一般是不會受到質疑的。進而，比較容易引起爭議的可能就是在人工島礁建設完成后，其法律地位如何。一方面，人工島嶼享有何種海洋權利;另一方面其對于海洋劃界的影響如何。

（一）人工島礁的權利基礎

在不同的海域內進行人工島礁的建設導致其權利基礎是有區別的。在領海內進行人工島礁的建設視為領土的添附，而在專屬經濟區、大陸架和公海上進行人工島礁的建設則不能夠構成領土的添附。領水、領空的主權權利都有賴于領土主權的確立。因此，對于人工島礁的權利基礎自然與其是否構成領土的添附有著密切的關系。

1.領海上人工島礁的權利基礎

一國領水包含內水和領海，領海因而享有廣泛的主權權利。我們知道，在領海內進行人工島礁的建設是一國主權行為，而其不管是直接的建島行為，還是間接的維護、加固原有島礁行為均被認定為是領土添附的形式。因而，領海內的人工島礁是一國領土的組成部分。周鯁生先生認為，在人為增加土地之后，例如海岸附近之防波堤，其領海之限度亦當新從擴張的堤岸算起。但是，根據1958年《領海和毗連區公約》，人工島嶼自身不能產生對周邊海域的管轄權。一般來說，人工島礁的建設是基于一定的目的而進行的，比如由于全球氣候變化而導致的海平面上升，一國為使島嶼不被侵蝕而采取的加固、維護行為。然而，隨著海洋潛在的豐富資源不斷被人類所認識和發現，沿海國家就容易利用人工島礁的建設增加國家領土或擴大管轄范圍。沿海國基于其地理位置而享有一定海域的管轄權及資源的所有權。但是，從平等的角度出發，海洋資源應屬于全人類共同所有。

2.專屬經濟區、大陸架和公海上人工島礁的權利基礎

專屬經濟區、大陸架或公海上建立的人工設施與島嶼等不構成國家領土的添附，不能形成領?；蚋淖冾I?；€。專屬經濟區和大陸架本身的權利基礎就是有限的，在其區域范圍內建造人工島礁主要目的是為了勘探開發海洋資源，其建造需要受到國際法一般原則的約束?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》明確規定，“人工島嶼、設施和結構不具有島嶼地位。它們沒有自己的領海，其存在也不影響領海、專屬經濟區或大陸架的劃定?！?至于公海上人工島礁的權利基礎，根據“任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權之下，筆者以為公海上人工島礁的權利基礎應當更加有限。盡管，《聯合國海洋法公約》對于公海自由的限制規定比較籠統，如“公海只用于和平目的”“須適當顧及其他國家行使公海自由的利益”等等。但是，公海上進行人工島礁的建設應當受到更加嚴格的控制，一是因為任何國家在公海上的行為都應當考慮其對于其他國家自由行使公海權利的影響;二是因為公海上人工島礁的建設極大地影響了其他國家共同享有的公海海洋權利。

其實，人工島礁在任何海域內的建設都不應當產生新的權利基礎。若不是這樣，各沿海國爭相在各管轄區域，甚至是公海上進行人工島礁建設，勢必引起更多國家間的矛盾和沖突，對于和平的國際秩序和法治也將帶來更多的挑戰。

（二）人工島礁的劃界效力

島嶼作為領土的一種，其本身在海洋劃界中就是一個非常重要的基礎。然而，人工島礁在海洋劃界上與島嶼在海洋劃界上的效力顯然是不能等同的。首先，如同判斷人為建設對島礁權利基礎的效應一樣，人為建設所依托的海洋地物是分析其對劃界效力產生影響的邏輯起點。其次，根據上文可知，無論在哪一海域進行人工島礁的建設，其均不能夠產生新的權利基礎。因此，人工島礁基于領土主權的附屬權利而主張領海、專屬經濟區、大陸架的情況是不存在的。于是，人工島礁在這里對于海洋劃界沒有作用的空間。最后，人工島礁作為一個基點可能對海洋劃界產生影響。

在領海之外的人工島礁建設對劃界效力的影響往往容易產生爭議。因為，在這樣的情況下，若僅僅涉及海岸想想或相鄰國家間的劃界爭端，應當依照公平原則解決，《聯合國海洋法公約》121條第3款并不能優先于關于基線規則和劃界規則的條款而適用。不管怎樣，沿海國家試圖通過人工島礁建設來獲得專屬經濟區和大陸架的目的都應該被限制和禁止。

另外，需要注意的是，孤懸于大洋中的巖礁所能主張的海域不會與他國的權利主張發生重疊，因而不會與其他國家產生劃界糾紛。然而，一旦巖礁所屬國為了一己私利，通過認為建設使巖礁能夠“維持人類居住或其本身經濟生活”，并以此來聲索專屬經濟區和大陸架，則將導致公海和“區域”面積減少，侵犯國際社會共同利益。

四、結論

人工島礁建設的趨勢正在進一步蔓延。其法律定位在權利基礎以及在海洋劃界中的作用起著決定性的作用。人工島礁在權利基礎上，無論依托何種海洋地物所建設均不能主張領海、專屬經濟區和大陸架。人工島礁在海洋劃界的效力上，即便通過人工措施改變了某一地物的法律地位，比如將水下地形和低潮高地建設為巖礁，或將巖礁建設為島嶼，該行為對劃界效力的影響也是非常有限的?？傊?，沿海國家進行人工島礁建設應當基于一定的目的，如勘探、開發海洋資源等，并且應當符合國際法的原則、規則，不能夠以他國的利益及全人類的共同利益作為代價。更重要的是，沿海國家無論如何不能夠以人工島礁主張新的領海、專屬經濟區和大陸架。

（作者單位：廣東財經大學）