綜合檔案館檔案開放鑒定研究：程序制度的構建

楊茜茜 杜瑀嶠

[摘要]檔案開放是綜合檔案館必須履行的義務，優化完善開放鑒定程序是我國檔案開放面臨的現實要求。文章采用文本分析法和問卷調查法，對我國檔案開放鑒定程序的法定依據和現行執行方式進行了調查和歸納梳理，發現目前檔案開放鑒定的問題主要表現在解密與劃控程序關系不清、“三審”框架下職責分配不清、主體協作機制有待完善三個方面，并以檔案開放義務和檔案不開放權利分析為核心，提出了一個檔案開放鑒定的程序框架，并對其中的職責關系和協作機制進行了討論，最終認為檔案館應在開放鑒定中更多地承擔仲裁者角色。

[關鍵詞]檔案開放開放鑒定程序權利義務

[分類號]G272.3

Archives Disclosure Appraisal in General Archives： Establishment of Procedural System

Yang Qianqian， Du Yuqiao（School of Information Management of Sun Yat-sen University， Guangzhou， Guangdong， 510006）

Abstract： Disclosure of archives is an imperative obligation for general archives and optimizing the procedure of disclosure appraisal is practically required in China. This paper adopts qualitative methods as text analysis on policies and questionnaire to conclude on the legal basis and practical modes of execution of archive disclosure procedure. It finds out that the issues lie in three aspects， namely the ambiguous relationship between decoding and disclosure as procedures， unclear responsibility assignment under the framework of“Triditing System”， and the coordination mechanism await to be improved. It finally proposes a procedural framework for archive disclosure appraisal centered with the analysis between the obligation of disclosure and the right of closure， and further discusses on the responsibility relationships and coordination mechanism within； and holds that public archives should act more as intercessor in disclosure appraisal.

Keywords： Disclosure of Archives； Disclosure Appraisal； Procedure； Right； Obligation

檔案開放鑒定滯后是制約檔案利用與價值實現的主觀因素之一，加強檔案開放鑒定是檔案部門發揮主觀能動性的關鍵途徑。近年來，《全國檔案事業“十三五”規劃綱要》等文件始終強調重視并推進檔案依法開放，但對于各級檔案館而言，檔案開放仍然面臨鑒定制度缺失的困境。本文針對綜合檔案館檔案開放鑒定的程序現狀展開調研，并對其中的核心問題進行分析，嘗試提出面向檔案開放鑒定程序的制度性建設策略。

1文獻綜述

在理論研究方面，李揚新、賀軍、余利娜等人的研究具有代表性。針對檔案開放和開放鑒定，主要存在的問題和對策可以歸結如下：（1）檔案解密與檔案開放的關系應當理解為先解密、后開放，對于公共檔案館而言，開放是其主要責任，解密的責任（尤其1991年后形成的檔案）主要歸屬于檔案形成機構[1]。（2）檔案責任邊界模糊導致檔案館的檔案開放工作缺乏保障，同時也缺乏驅動力。對此，李揚新等人提出應當引入多主體共擔責任，并建立檔案開放責任機制，完善相關政策[2]。（3）開放鑒定是檔案開放的關鍵環節，但目前我國現行的針對檔案開放鑒定的法律法規的制定時間普遍較早，且缺乏檔案開放鑒定的操作性規范條例，導致檔案開放鑒定缺乏明確、統一的標準、程序和規范[3]，有必要從總體制度、指導制度[4]和操作規范等多個層面建立健全完善的體系[5]。在實踐探索方面，北京市的檔案開放鑒定工作模式探索卓有成效且具有一定代表性。北京市目前主要采用“三結合三階段”檔案開放鑒定工作模式[6]，并且明確先解密、后開放的基本程序[7]。

從已有研究中可以看出，權利邊界模糊、責任過于集中、缺乏程序規制是檔案開放面臨的主要問題，從制度層面確立責任主體的劃分以及責任共擔是可行的解決思路，而實踐中也已經嘗試應用這樣的工作模式。開放鑒定是檔案開放工作中的主要環節，遵循檔案開放的總體政策設計，但具體的鑒定程序建立則仍有待進一步研究并細化。

本文將以此作為研究焦點，采用政策文本分析、問卷調查等方法，以定性研究為主，圍繞檔案開放鑒定程序構建的核心問題展開研究。

2綜合檔案館檔案開放鑒定程序的現狀

我國現有的法律法規對綜合檔案館開放鑒定工作提供了一定的依據。但法律法規的覆蓋面是有限的，其所提出的要求大多以原則性規定為主，各檔案館還需要在此基礎上形成符合本館實際情況的制度。因此，有必要從法律法規的文本現狀和各檔案館的實施現狀兩個方面出發展開調查，以便更全面地了解法律法規與實踐工作之間的差距。

2.1開放鑒定程序的法定依據

檔案開放鑒定的程序需要從兩方面理解：第一是狹義的開放鑒定程序，僅指劃控、鑒定和開放這一具體工作的審定程序；第二則是相對廣義的開放鑒定程序，即除上述審定程序之外，還包括規定開放年限與開放內容，以及檔案解密等相關工作的程序。筆者對我國國家層面頒布的法律法規進行了調查，并對其中關于檔案鑒定程序的文本內容進行了歸納整理后發現，目前我國國家層面圍繞檔案開放鑒定程序所給出的法定依據，主要來源于《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法、《中華人民共和國保守國家秘密法》[8]及其實施條例[9]、《各級國家檔案館開放檔案辦法》[10]和《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》[11]等法律法規之中的條款，在總體上形成了廣義開放鑒定的基本框架（如表1所示），尚未對狹義開放鑒定程序作出明確規定。

從上述梳理中可見，綜合檔案館是我國檔案開放鑒定的最終實施機構，而我國檔案開放鑒定在總體上包含三個階段：第一是明確檔案開放的年限與內容范疇，該年限和范疇主要由檔案行政管理部門授予審批；第二是檔案解密，解密被認為是檔案開放的前提條件，由各級保密行政管理部門（下稱“保密部門”）主管，檔案的解密工作由檔案形成者負責，這也意味著檔案解密不等同于檔案開放；第三是劃控鑒定，即在檔案解密的基礎上，由檔案館負責組織檔案開放與否及開放范圍的鑒定工作，該結果最終仍需由檔案行政管理部門甚至本級政府審批后才可真正實施。

2.2開放鑒定程序的執行方式

在具體執行方式方面，筆者于2019年4月份對中國大陸范圍內的31個省級國家檔案館的開放鑒定和劃控職能部門發放了問卷，收回有效問卷12份，基本覆蓋全國華北、華東、華中、東北、華南、西南和西北地區。筆者綜合問卷分析和機構政策梳理結果，總結我國省級綜合檔案館檔案開放鑒定程序的執行方式及其實施現狀如下：

（1）內部制度與實施細則

調查結果顯示，12個省級綜合檔案館全部制定了適用于本館的檔案開放鑒定和劃控辦法、規范或細則。這些文本基本上都對開放鑒定的程序制度作出了規定，但也有個別受訪者表示，本單位相關細則對于開放鑒定程序的規定雖有提及，卻比較籠統。

（2）解密與開放的關系

對于檔案解密與檔案開放關系的界定，12個檔案館給出的答案呈現較大差異，反映出實踐中解密與開放的關系仍難以界定，而檔案解密恰恰是檔案開放鑒定最大的瓶頸所在。具體而言，有4個檔案館將解密作為開放鑒定程序的一部分，在開放鑒定初審中提出解密意見；有5個檔案館則不將解密視為開放鑒定程序的組成部分，要求檔案形成單位完成解密工作再進行開放鑒定；另有3個檔案館表示二者之間的關系難以界定。

（3）現行程序的基本模式

值得注意的是，在調查的12個檔案館中，檔案開放鑒定的程序并沒有任何兩個是完全一致的，各個檔案館都采用了不同的工作模式。從步驟看，絕大部分檔案館采取三審制度，即初審、復審、終審，另有兩個檔案館僅采取初審、復審兩個步驟。就涉及的責任主體和組織形式而言，涵蓋檔案形成或移交單位、檔案館專職開放鑒定人員、檔案館內部組建的開放鑒定工作組、檔案館開放鑒定分管領導、檔案館外部組建的專家委員會和保密部門。

綜合而言，12個檔案館的檔案開放鑒定程序總體上呈現如下特征：

首先，檔案形成單位和檔案館內部是承擔開放鑒定工作的主要責任主體，貫穿于鑒定程序的全過程。其次，檔案形成單位主要承擔開放鑒定的初審工作，提出初審意見。再次，從組織形式來看，檔案館內部進行開放鑒定的組織有兩種：一是專職的開放鑒定部門或人員，二是內部組建的跨部門開放鑒定工作組，大部分檔案館同時采取了兩種形式。二者的區別在于，前者主要和檔案形成單位一起參與開放鑒定的前半段工作，并以初審為主，而后者則主要負責復審階段的工作。復次，開放鑒定的終審大多數由檔案館內部分管檔案開放的領導或外部組建的專家委員會單獨負責，或聯同檔案形成單位共同決定，少數由檔案館內部開放鑒定工作組或保密部門單獨負責。最后，就每一步驟涉及的主體而言，有近一半采用多方協作的模式，每一步驟都涉及至少兩個主體，多者甚至達四個主體；另一半則采用“一步一主體”的模式。

（4）理想的開放鑒定責任劃分

筆者同時調查了檔案開放鑒定工作者對于責任劃分的看法。結果顯示，除了檔案館以外，檔案形成單位和保密部門也應當承擔一定職責并分擔一定的風險。具體分析結果如下：

第一，檔案開放范圍界定應當由檔案館、檔案形成單位和保密部門共同負責。無論是總體原則上的開放范圍還是特定全宗下的開放范圍界定，檔案館都應承擔主要責任，檔案形成單位和保密部門則依次承擔次要職責。第二，在檔案解密方面，應當由檔案形成部門提出解密意見并作出最終決定，保密部門和檔案館承擔次要職責。第三，檔案館應負責開放鑒定的組織協調工作，檔案形成單位可輔助并參與。第四，檔案開放鑒定的初步意見應由檔案館和檔案形成單位提出，其中檔案館負主要責任。第五，檔案開放的最終鑒定意見應由多方核定，除檔案館之外，檔案形成單位、保密部門和外部專家委員會都可參與其中。第六，檔案開放后存在一定的風險，潛在的政治風險和隱私風險都應當由參與最終開放鑒定的主體共同分擔，其中檔案館承擔主要責任，檔案形成單位、外部專家委員會和保密部門的責任性依次減輕。第七，從各個主體的責任情況看，檔案館在開放鑒定中肩負主要責任，但其中大部分受訪者認為檔案館在檔案解密方面的職責應當是有限甚至較弱的；檔案形成單位的職責貫穿于開放鑒定的始終，尤其在解密方面需要承擔比檔案館更大的職責；外部專家委員會主要參與作出最終鑒定決定，并與其他主體共同分擔風險；保密管理部門則主要承擔解密指導以及參與最終鑒定決策的責任，并分擔較大的檔案開放政治風險。統計結果如表2所示。

3綜合檔案館檔案開放鑒定的程序問題

程序通常指事項開展的先后順序，其中還包括每一步驟的主體及其操作規程。在法理學范疇下，程序通過分工、抑制、導向、緩解和感染等方式來調整法律行為。而正當程序的設置需要達到功能分化和權力分散、自由平等和實質參與、信息充分和對等以及公開性等要求[12]。

從上述調查和分析中可見，顯然目前綜合檔案館的開放鑒定工作仍缺乏程序制度上的規范，雖然大體遵循“三審制度”。各檔案館對于三審制度中的具體程序也分別進行了多種嘗試，然而現有的實踐尚未總結出具有模式意義且可推廣的經驗做法?？梢哉f，綜合檔案館檔案開放鑒定程序仍然面臨制度缺失的問題。具體而言，這些問題集中體現在以下幾個方面：

3.1解密與開放鑒定的程序關系有待進一步理清

一方面，在已有研究中，檔案解密被視為檔案開放程序規制的一部分，檔案開放程序還包括鑒定、公布利用和利用反饋等其他內容[13]?？梢?，已有研究認為，檔案解密與開放鑒定是并列于檔案開放這一“大程序”之下的兩個“小程序”，檔案解密是開放鑒定的前置步驟。另一方面，從已有的法定依據以及實踐情況上看，二者之間的關系尚未理清，往往將檔案解密作為開放鑒定的重要內容。換言之，在開展檔案開放鑒定工作時，并不能很好地區分究竟是在解密還是在劃控，實際上兩者所隸屬的權利和義務范疇是不同的，不應混為一談。

故而有必要進一步理清檔案解密和開放鑒定在程序上的對立統一關系。從責任主體上看，檔案解密的責任主體在于檔案形成單位，其責任授予來源于保密行政管理部門，強調檔案不開放的權利。開放鑒定的責任主體在于檔案館，其責任授予來源于檔案行政管理部門，強調檔案開放的義務。從程序的功能分化上看，不同的程序步驟具有不同的工作重點，在檔案開放這一總體目標框架下，檔案解密的重點在于辨析出對國家安全和利益不構成損害的檔案，予以解除密級，允許檔案內容傳播范圍擴大至一定程度。檔案開放鑒定的重點在于盡可能地使檔案向社會開放。值得注意的是，檔案解密在根本上屬于保密行政管理部門密級鑒定的范疇，其立足點是國家利益，而檔案開放鑒定是綜合檔案館公共屬性之下的必然要求，其立足點是社會利益。法學研究領域普遍認為國家利益和社會利益本身屬于兩個不同的概念范疇，兩者趨異或是趨同取決于國家和社會的融合程度[14]。因此，從邏輯上看，檔案解密和檔案開放鑒定在程序功能上是有所差異且應被區分的；從實踐上看，兩者可以隨著國家和社會的融合而最終實現統一。

3.2“三審”框架下的職責分配有待明確細化

我國省級綜合檔案館中現行的主流開放鑒定程序制度是“三審”框架。從程序設置上看，這種程序性設置的意義主要體現在三個方面[15]：第一是能夠根據各主體的職能而科學地分配職責，第二是能夠防止開放決策的隨意性，第三是通過操作規程引導參與鑒定的人員按照規范進行鑒定和決策，并有利于維持開放鑒定工作的秩序性?？梢哉f，多步驟的程序設計原則有益于實現檔案開放鑒定的科學性要求。

盡管如此，我國現行的檔案開放鑒定實踐中“三審”框架下的職責分配并不明確。一方面，開放鑒定所涉主體的職責及其所代表的利益尚不清晰，因此程序設計上的次序、各個步驟的側重點及其邏輯關聯和排斥關系有待闡明。另一方面，由于上述職責不清晰，也無法確定三次審核的程序設計是否恰當且符合實際的內在邏輯。因此有必要進一步對檔案開放鑒定所涉主體的職責與利益相關關系進行辨析與梳理，從而構建起更加具有邏輯基礎的開放鑒定程序制度。

3.3“三審”框架下的主體協作機制有待完善

從調查數據中可以看出，在多步驟的程序設計框架下，每一個步驟都可能涉及不止一個主體。對于檔案開放鑒定的程序制度構建而言，鑒定主體的組織形式以及相應的協作機制是支撐開放鑒定程序科學運行的關鍵因素。

目前我國綜合檔案館的檔案開放鑒定實踐，會采用檔案開放鑒定工作組和專家委員會等組織形式開展部分工作。除此之外，也會在一些步驟之中引入檔案形成單位、保密部門等主體參與鑒定。然而在上述多個主體之間，尚未形成相對穩固的協作機制，究其根本，可以在一定程度上歸咎于各主體在檔案開放鑒定中的權利義務尚不明確。對于檔案館之外的主體而言，無法確定其在檔案開放鑒定工作中所要承擔的職責，自然也就傾向于規避檔案開放對自身機構帶來的潛在風險。因此，理清各主體在檔案開放鑒定中的權責是形成良性協作機制的重要基礎。

4綜合檔案館檔案開放鑒定程序的制度性構建

基于上述問題分析，本文將按照如下路徑進行檔案開放鑒定程序的制度性構建：檔案開放權責與主體分析——鑒定程序框架構建——主體間協作機制構建。

4.1檔案開放鑒定中的權利與義務

檔案開放鑒定可以視為相互沖突的一組或多組權利義務之間矛盾關系的協調過程，而檔案開放鑒定的程序設置則是建立科學調節秩序的過程。

（1）檔案開放的義務

檔案開放的義務來源于社會公眾對公共檔案的知情權，這種知情權通過公共檔案館的設立而得到保障，換言之，公共檔案館的存續本質上是源于社會公眾的權利委托。因此檔案館具有向社會開放檔案的義務，通過開放檔案維護社會公眾知情權，從而達到維護社會利益的目標。一般而言，作為社會利益代表者的檔案館，可采用專職部門或組建開放鑒定責任工作組的方式履行該項義務。

（2）檔案不開放的權利

與檔案開放義務對立統一的，是檔案不開放的權利。檔案不開放的權利包括兩重涵義：一是對開放鑒定過程的知情權和表達權，二是最終使檔案不被開放的豁免權利。

檔案不開放的權利應當通過檔案來源分析予以界定。檔案來源于廣泛而復雜的社會活動，從活動主體看，可以分為國家、集體和個人，因此檔案之中可能涉及的國家利益、集體利益和個人利益相互交織，在檔案開放過程中，便需要兼顧上述多重利益維護背景下的檔案不開放權利。具體而言，首先，國家利益主要指國際政治和國內政治范疇下的國家利益，包括國家主權完整、領土完整、國家安全等概念[16]，其代表者是國家機關，從檔案形成特點看，可以是形成檔案的國家機關，或是國家保密與安全管理部門；其次，集體利益之中的“集體”主要指法人概念下的集體組織，以及具有某類共同特征而形成的非正式集體或群體，而集體利益則是指上述集體概念成立基礎上的共同利益，如企業股東的集體利益、學生群體的集體利益等，其代表者往往是檔案形成者；最后，個人利益則是以個體為中心的利益的總和，其代表者則是檔案中所關涉的個人。在實際操作中，上述所有代表者可以進一步通過各種形式的委托由其他類型的主體代行權利，在上述利益維護的基本框架下，實際的組織形式可以是多變而靈活的，但需要保證各方利益的代表者的實質參與。

綜上可見，檔案開放鑒定需要立足檔案開放的義務及其對社會利益的維護，協調其與國家利益、集體利益和個人利益之間廣泛存在的矛盾沖突，由此產生“一對多”的復雜關系。檔案開放鑒定的程序設置便是要立足社會利益，允許國家、集體和個人利益的代表者從中充分表達其不開放檔案的權利，并最終達成對檔案開放鑒定結果的認同，這是檔案開放鑒定程序正義的必然要求。檔案館作為最廣泛的社會利益的代表者，并非要與其他檔案鑒定參與者及其所代表的利益形成對抗，而是要充當仲裁者的角色，通過建立相對公平的秩序，為其他利益相關者提供充分表達的時空條件，以求最終在平衡多方利益的基礎上，最大程度地滿足社會利益的知情權要求。

4.2檔案開放鑒定的程序框架與協作機制

檔案開放鑒定的潛在假設是：為了維護社會利益，應當將檔案館館藏的所有檔案向社會公開，而出于對國家利益、集體利益和個人利益的考量，允許上述三方利益的代表者在與檔案相關的前提下行使不開放特定檔案的權利，從而排除部分暫不適宜開放或應控制利用的檔案。

就程序設置而言，首先，由于檔案內容及其來源具有多樣性，因此在檔案開放鑒定的程序設計中，應當根據檔案的形成特點確定所涉利益的代表者，組成特定一批檔案開放鑒定的參與者，由此形成原則上穩定、形式上靈活的開放鑒定程序。其次，直接鑒定并不是開放鑒定的唯一形式，對于部分可預設的限制開放要求，可以以標準規范或細則的方式提前制定，如當前現行的劃控范圍暫行規定等，這些文本應當視為檔案開放鑒定之中為維護國家利益行使檔案不開放權利程序的一部分。綜合上述分析，本文提出了如圖1所示的檔案開放鑒定的程序設置框架。

該框架提供了檔案開放鑒定的基本程序參考。值得注意的是，即便現實之中可能出現三方利益的代表者均為同一機構的情況，但在具體鑒定之中應始終明確國家、集體和個人利益的區分，這樣才能保證檔案不開放權利得到履行。開放鑒定之中涉及的多個主體可以圍繞上述程序性框架形成協作機制，而檔案館在其中的角色從單一的決策者變成開放鑒定的組織者和仲裁者，旨在保證檔案開放鑒定的程序公平、正義。

5結語

本文通過對我國綜合檔案館開放鑒定程序的法定依據和執行方式開展調查，對開放鑒定程序目前面臨的問題進行了分析，并以檔案開放義務和檔案不開放權利的梳理為核心，初步構建了檔案開放鑒定程序的基本框架，以資參考?？傮w而言，上述程序框架反映出檔案館在開放鑒定之中的角色轉變，與此同時，也對檔案館的專業性問題以及更多的制度支撐問題提出更多要求。在未來的研究之中，有待進一步針對現實情況加以調查，加強研究深度。

*本文系廣東省檔案局科研項目“綜合檔案館檔案開放鑒定的程序制度與方法研究”（項目批準號：YDK-210-2018）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]李揚新.責任：檔案開放困局的深層解讀[J].山西檔案，2013（1）：58-63.

[2]李揚新.檔案開放責任機制建立的政策設計[J].檔案學通訊，2012（2）：40-44.

[3]余利娜.新形勢下檔案開放鑒定法律法規研究[J].檔案與建設，2018（2）：29-31+24.

[4]陳俐.新時代檔案開放鑒定工作探析[J].中國檔案，2018（9）：42-43.

[5][13]賀軍，李揚新，吳玉婷.檔案開放程序規制構建的流程與方法[J].北京檔案， 2015（3）：17-20.

[6]李艷菊，劉楓.“三結合三階段”檔案開放鑒定工作新模式初探[J].北京檔案， 2015（6）：32-34.

[7]吳海琰.淺議兩部新保密法規對檔案開放工作的影響[J].北京檔案，2015（6）： 34-35+40.

[8]中華人民共和國保守國家秘密法（主席令第二十八號）[EB/OL].[2019-04-24]. http：//www.gov.cn/flfg/2010-04/30/content_1596420.htm.

[9]中華人民共和國保守國家秘密法實施條例[EB/OL].[2019-04-24].http：//www. gov.cn/zhengce/content/2014-01/30/content_8463.htm.

[10]中華人民共和國國家檔案局.各級國家檔案館開放檔案辦法[EB/OL].[2019-04-24].http：//www.saac.gov.cn/daj/bmgz/199112/f1ade7ce7daf4e6eb2a5a3fe3d337c62/files/8bfb847d957b41658c3d738a43b40a99.pdf.

[11]中華人民共和國國家檔案局.各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定[EB/OL].[2019- 04- 24].http：//www.saac.gov.cn/daj/bmgz/199109/ 4286a240eff54792924b8e952ba5fe03/files/76c2854eb8564880b7367044d93e149d.pdf.

[12][15]張文顯.法理學（第五版）[M].北京：高等教育出版社，2018：262-267.

[14]胡錦光，王鍇.論我國憲法中“公共利益"的界定[J].中國法學，2005（1）：18-27.

[16]顏運秋，石新中.論法律中的公共利益[J].中國人民公安大學學報，2004（4）：75-81.